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行政组织是一个社会良好运作的前提和保证。当组织形式不再适应经济和社会的发展时,它的改革就在所难免,但并非所有改革都能获得成功。大部分改革之所以会流于形式而失败,是因为改革政策的出台即缺乏一个政府与利益相关方的相互对话、协商的博弈过程,而只是政策制定者单方面的意图显示,很容易地就陷入了政策制定与政策实施脱节的恶性循环中。而了解官僚组织中具体的博弈各方分别代表了什么立场是改革一以贯之的关键。