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摘要检察机关作为国家法律监督机关,完善检察机关内部监督机制,确保检察工作的公正、公平,是防止司法腐败的重要保障。目前,检察机关在行使检察权的内部监督方面,还存在诸多缺陷和不足。为此,本文认为检察机关在履行法律监督职责过程中,为了保障检察权的依法正确行使,应不断加强对自身执法活动的内部监督。因此,建立适应检察工作实际需要的办事高效、规范办案、平和检察的检察内部管理体系、培养高素质、专业化更强的检察队伍将成为当前推动党风廉政建设、提升检察文化的重要工作。
关键词法律监督机关 检察机关 检察权
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-210-03
一、加强检察机关内部监督的迫切性
(一)对检察机关内部监督的不同理解
“内部监督,是指国家行政机关组织系统内部纵向的自我监督,主要包括上下级机关之间的监督、领导者与被领导者相互之间的监督,以及组织系统内部专设机关的监督”。而检察机关内部监督,则是检察机关组织系统内部纵向的自我监督,主要包括上下级检察机关之间的监督、领导者与被领导者相互之间的监督,以及检察机关系统内部纪检监察的专项监督。
内部监督的作用如何,目前尚存在不少怀疑,认为在检察长(即行政首长)领导下,会不会是一种形式?经过三年监察工作的实践,我的体会是,内部监督在某种意义上可能比外部监督的作用更加充分。因为内部问题,往往是在一种“上级管不到,同级不好管,下级不敢管,群众管不着”的状态下发生的。解决这些内部问题,加强内部监督是一个有效办法。第一,内部的人都可以扮演成行家,能分辨正确与谬误,可以监督到点子上;第二,内部的人就在身边,彼此的所作所为都很清楚,可以及时发现问题;第三,内部的人拥有比上级了解情况和比普通群众懂得法律、规章的优势,以同志的身份去打招呼,可以收到较好的效果,防止问题变成错误,错误发展成为违法甚至犯罪。督察条例规定,督察机构的工作方式是现场督察,执法工作进行到哪里,督察就跟进到哪里。
任何机关的监督都会出现监督制度本身不健全,直接影响效能的发挥,检察机关也不例外。有的监督制度不落实,监督不到位;各种监督制度之间缺乏有机的联系和配合,难以形成合力。“当一种权力‘体内’的相互制约失灵或失效时,就必须由另外一种权力从‘体外’对其实施监督,以保证整个权力系统正常有效运转”。所以,在这种情况下,检察机关加强内部监督显得尤为重要。
(二)当前检察队伍存在的突出问题不容忽视
虽然经过长期的探索,检察机关已初步建立起了“内部监督与外部监督相结合、纵向监督与横向监督相结合、对执法活动监督与对执法人员监督相结合的监督体系”。但不可回避检察队伍还存在这样那样的问题,存在有害群之马。据统计,2003年至2007年,各级检察机关纪检监察部门共立案查处检察人员违法违纪案件1399件1767人,给予党纪处分542人,检察纪律处分1260人,移送司法机关处理136人。仅2006年,检察机关惩处“害群之马”,严肃查处违纪违法的检察人员就达273人,其中追究刑事责任27人。
在检察权的运用方面,检察机关内部监督还存在不少问题:
1.办案程序监督不到位。检察机关的自侦活动,目前还存在办案中违反程序、讯问犯罪嫌疑人和询问有关证人时安全防范措施不到位、扣押款物手续不健全、管理不严格等问题。侦查人员往往较注重于审查犯罪嫌疑人是否构成犯罪、案件证据是否充分等,而对移送案卷的材料是否齐全,传唤、拘留期限是否严格执行,补充侦查手续是否办理,初查、立案、侦查活动程序是否合法等程序问题的审查并不严格甚至忽略了。
2.办案同步监督不够完善。大家都知道,在检察机关职务犯罪侦查部门的办案过程中实行同步监督,对于尽早发现和及时制止滥用职权、贪赃枉法、徇私舞弊等违法违纪的情况肯定是有利的。自2005年讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度推行以来,该项制度不断在推行、完善,最高人民检察院还在2006年制定了两个技术规范,完善了具体的操作程序,但是,“至2007年,全国只有2171个检察院实行了同步录音录像,只占全国检察机关总数的59%”。要提高各级检察机关对这一制度推行的重视度,就要让各级检察机关充分认识到,只有不断强化检察机关自身执法办案的监督力度,才能防止讯问中出现不规范行为,以提高职务犯罪侦查水平。
现实中,在检察机关内部还存在对传唤超过12小时的犯罪嫌疑人实行变相拘禁,侦查人员在办案中的一些滥用职权、贪赃枉法等行为难以发现的情形,由于缺乏有效的同步监督措施,最终形成了部分侦查人员违法违纪的事实。
3.监督主体不敢监督、不懂监督。由于种种原因,检察机关的内部监督部门——纪检监察部门不敢监督、不懂监督的现象仍然存在。三年前,基层院才开始设立监察室,内部监督工作显得还很“嫩”,要防止检察院内部监督形同虚设,不被弱化为“领导监督”,就要不断强化督察机构(纪检监察部门)监督力度,切实提高督察人员的监督水平。按照督察条例规定,督察工作是对检察机关及其检察干警履行职责、行使职权和遵守纪律进行内部监督。这种监督,要求监督者要比执法者更了解法律,更熟悉执法的过程,才能进行监督。如果不懂、不了解执法过程,去监督就很困难了。
另外,纪检监察部门要及时向发案单位及有关当事人以询问了解等方式监督自侦部门执法情况,重点监督自侦部门有无泄露案情,有无随意占用案发单位交通、通讯工具,有无报销有关费用,有无对嫌疑人体罚、指供诱供等侵犯公民人身权利的行为,还要参与现场讯问同步录像的监督,发现问题及时督促纠正,保障法律监督的各环节工作落到实处,切实提高监督效果。
4.落实错案责任追究制度难。在当前的自侦工作中,一些侦查人员对案件线索初查后不了了之,调查了哪些内容,结果是什么,部门领导甚至检察长都不知道,就将材料放到一边。因此,要切实落实错案责任追究机制,对于办错案的自侦部门办案人员,必须依纪追究责任,决不能放过,切实防止办案人员滥用职权,防止部分案件流失、办错案件。同时,要严格要求自侦部门负责人对部门内部执法监督工作负总责,监督本部门办案人员严格依照法律、检察纪律的规定履行职责;办案人员在履行职责中发生违法违纪问题的,除追究本人的责任外,还要追究部门负责人的领导责任,从而使部门负责人时刻绷紧执法监督这根弦,切实履行“一岗双责”职责,自觉加强对干警执法活动的管理教育。
二、完善内部监督机制是强化内部监督的保证
解决检察机关内部问题,需要建立包括“不愿为”的自律机制、“不敢为”的惩戒机制、“不能为”的防范机制和“不必为”的保障机制在内的相关制度的相互制约、相互支撑体系。
(一)加大对层级领导的督察力度
检察机关纪检监察部门要结合检察权的运行规律及特点,突出重点,开展层级监督。一是不断加强对检察机关领导班子和领导干部的监督。完善任前廉政谈话、诫勉谈话、领导干部述职述廉、上级检察机关派员参加下级院党组民主生活会的制度。二是要加强对执法办案活动环节的监督,全面开展检务督察工作。“目前,最高检只在17个省级院116个地市级院开展了检务督察试点工作”,督察覆盖率并不高。三是加强对干部选拔、重大经费开支和重大建设工程项目等重大工作的监督。如果条件成熟,可实行纪检监察部门对领导干部进行任期经济责任审计,其中包括正副检察长,重点对政府采购金额、招投标金额等项进行责任审计。
(二)强化内部监督制约制度
加强对办案的流程管理和动态监督,着力解决执法不规范等问题。如推行《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》,进一步加强对检察人员执法办案活动的监督。(1)重点加强办理职务犯罪案件内部监督,严格执行立案、逮捕报上一级检察院备案和撤案、不起诉报上一级检察院批准制度。(2)完善讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度,建立查办职务犯罪工作备案、审批制度,推行当事人权利义务告知制度,深化检务公开。(3)落实执法过错责任追究条例,对检察人员违法违规或者严重不负责任,导致案件处理错误的,严肃追究责任。(4)积极开展检务督察工作,通过明察暗访等形式,对检察机关和检察人员履行职责、遵章守纪、检风检容等情况进行监督检查。
(三)内部监督要形成制度
纪检监察部门执行监督要形成制度化,完善监督制度,强化监督力度,确保监督成果。纪检监察部门要会同反贪局、反渎局建立案前通报制度,达成内部监督共识。自侦部门要消除“纪检监察部门的提前介入监督,是对自侦部门办案的干预”的想法。在开案时,第一时间知会监察室,监察室派员到审讯室对审讯情况进行现场监督,做好事前监督工作。完善对不(予)捕、不诉案件的监督复查工作制度,条件成熟的情况下最好能制定监察室主任列席检委会讨论案件情况的制度,现场参与案件讨论,做好事中监督工作。严格落实“一案两卡”制度,将对检察院直接受理立案侦查案件的发案单位进行回访作为一项制度来执行,一方面既及时对直接受理立案侦查的案件进行监督,另一方面又做好事后监督,及时掌握检察干警办案的廉洁情况。不断增强监督的刚性和效果,把“维护检察纪律,促进廉政建设,改善检察管理,提高检察效能”作为监督的根本目的。加强对办案区、办案现场和枪支、警械、警用车辆使用等情况进行督察。
三、内部监督要与时俱进体现监督专业性
(一)监督要突出检察工作特点
1.要有前瞻性。力求对检察机关内部管理机制给予足够的关注,把多年来规范化管理的研究成果加以推广、提升、推介到各级检察机关,既要保留先进的行政管理模式,又要体现检察机关特有的“本土化”管理特点,不断创新系统、新颖、通俗和规范的内部管理模式。
2.要有融合性。力求突破纯粹的狭隘的管理学去加强内部管理,要将政治品德、社会公德、家庭美德等融为一体,尽可能体现出科学的监督模式。
3.要有适用性。管理的方式要紧紧围绕检察机关工作特点,针对性要强,能满足检察机关日常管理机制的运行,具有长期实用性。
(二)内部监督要体现政治性
监督往往涉及到集体利益和个人利益,具有较强的政治性。如何将个人利益与集体利益有机的融合在监督当中,相对处于一种均衡的状态,体现为一致性和协调性,这就需要有政治性的、完善的内部管理模式和监督机制来保证,因为政治性强的内部管理模式决定着内部监督的成败。
1.内部监督有效与否,取决于众人集体的智慧和决定过程,与个人认知意识与水平、组织决策力度、管理者的权威及控制力、协调力等都息息相关,与责任机制的扩散或集中(加深)有着密不可分的关系,因此,强化内部监督首先要强化责任性(责任感)、强调层级管理的权威性即领导的管理威信,就显得非常重要。
2.要克服内部监督过程中所出现或形成的各种矛盾与冲突,如集体与个人的利益及工与学的矛盾与冲突,主动接受监督的能力与被动接受的能力,包括心理承受力的培养与强化,要从抗拒、被动、消极的监督心态中培养成愉快、主动、积极的监督心态;要让被监督对象形成快乐地被监督的阳光心态,平和的监督氛围,要充分体现内部监督必须是可以监督、需要监督、欢迎监督的。
3.由于内部监督自始至终就包含了“强制力量”这个不可或缺的政治要素,它在维护政治关系和集体秩序过程中起着不可替代的作用,致使监督权力在被运用的过程中具有了一定的相对独立性质,使纪检监察部门在内部的监督管理中就有可能获得一种集体之上的特殊地位;所以,要不断理顺监督机制,使这种机制不断走向规范,就要适当考虑引入激励机制,发现先进部门、优秀个人,除通过新闻媒体、宣传部门、内部通报表彰外,还要积极向有关部门提出表彰、晋级、提薪等建议,发扬积极因素,克服消极因素;用物质刺激与精神鼓励相结合,让激励机制与效率高度一致;通过有效的激励、交流、鼓励和影响的行为,与被监督对象保持融洽关系时形成领导者的角色和监督者的角色,从而缓解监督的氛围。
(三)监督要与时俱进
尽可能去了解各个被监督者的背景,根据政治意识、心理意识、学历(文化)、性格、岗位、个人信仰、道德价值等的差异来决策监督的方向、模式;只有收集到检察人员“乡土资料”,才能“入乡随俗”地管理、监督,如果忽视了个人背景,管理、监督就不能面面俱到,就会出现“事倍功半”。
1.开展执法监督。纪检监察部门(室)要对检察机关各内设部门执行国家政策、法律、法规、规章和各种行政命令的情况进行有效监督、检查。简单说就是监督、检查执行力的情况,通过对执法的监督、检查,对执法中存在的偏差进行纠举和调整,对违法违纪行为进行惩戒,从而保障检察机关内部依法行使执法权。
2.开展廉政监督。廉政监督是当前加强检察机关内部监督的重要职能之一。要对检察人员执行廉政制度的情况进行监督,监督、检查其在执法过程中是否存在以权谋私等违法违纪情况,以促进检察机关内部廉政建设,以教育促廉政,保证检察人员从检清廉。
3.开展效能监督。要针对检察人员在执法过程失职、渎职、惰性、违反法规、规章、制度,有令不行、有禁不止等现象进行监督,主要监督、检查其工作效率、效力,及时了解影响执法效能的主要原因,有针对性地向有关部门提出建议,采取措施消除阻碍检察机关效能发挥的主要因素,从而保证检察机关履行法律职责的行为健康、协调、可持续发展,提高执法效率。
4.开展预防性监督。纪检监察室要采取思想教育、道德规范及制度完善等措施以防止检察工作人员违法或不合理行使检察权。我们不能寄希望于检察人员都能够坚决抵制各种诱惑,而是应该大力加强思想政治教育,完善各种制度,强化对检察权运用的制约和监督,要建立事前、事中、事后监督相结全的全方位监督机制,以增强“免疫力”,隔离“传染源”,做到未雨绸缪,防患于未然。
5.开展职务性监督。主要针对中层干部的监督。孟德斯鸠认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验”。所以,重点监督中层干部以身作则和接受科员的监督,不犯官僚主义;落实中层以上领导干部重大事项的报告制度,力争将其公共活动情况充分体现在其他干警的监督之下就显得非常重要。
有人认为权力有可交换性:“无论是什么权力,一旦进入流通领域作为交换对象用于交换,它便被物化了。权力的可交换性为权力腐败的存在提供了一种解说”,最高人民检察院原检察长贾春旺在2007年全国检察机关纪检监察工作会议上强调:“要进一步加强对领导干部和执法办案一线人员的监督,把监督贯穿于领导干部行使权力和执法办案的全过程,防止权力失控、决策失误、行为失范,为检察权的正确实施提供强有力保障”。所以,“要加强对权力的制约和监督”,不断探讨层级监督制度,完善层级监督机制,落实层级监督责任制,既是检察机关日常管理的重要职责,也是领导者的一项重要职责。
(四)监督要透明
1.监督要在“阳光下”进行,使被监督者能阳光地接受监督;对某一部门、某一单项的工作的检查、监督情况,除涉及保密事项外,都要在本院一定范围内公开、通报,激发群众关心支持监察工作的热情。
2.检察内部管理可借鉴企业战略管理,取其管理精华再加入检察系统“本土管理模式”进行。检察机关内部管理也与企业管理一样,是“随着工作的生存与发展的需要而产生的,也并将成为其生存与发展的必要条件”。
3.无论哪种管理,都要确保权力正确行使,“必须让权力在阳光下运行”。所以,监督杜绝“政策贪污”现象,也就是说权力的正确行使前题必须是得到有效的监督,检察权的运用也不例外。
注释:
①丁建军,苏祖勤,张成军.行政监督概论.高等教育出版社.2007年版.第11页.
高山.国家权力的制约监督.河北人民出版社.2005年版.第156页.
贾春旺.关于完善检察机关监督机制促进公正执法情况的报告.2007年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上.
法制日报.2008年11月05日.
贾春旺.2007年最高人民检察院工作报告.2007年3月13日在第十届全国人民代表大会第五次会议上(责任编辑:徐焱,人民网、时政综合报道).
张立.检察日报.2007年10月24日.
孟德斯鸠著.张雁深译.论法的精神(上册).商务印务馆.1982年版.第154页.
陈奇星.行政监督论.上海人民出版社.2001年版.第24页.
赵阳.法制网?北京.2007年1月28日.
江泽民.全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面.人民出版社.2002年版.第35页.
王雅莉主编.公共部门管理.东北财经大学出版社.2006年版.第217页.
胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告.2007年10月15日(新华社新华网特别专题2007年10月24日).
王荣华.深圳市政府试行行政三分制.厦门日报.2003.
关键词法律监督机关 检察机关 检察权
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-210-03
一、加强检察机关内部监督的迫切性
(一)对检察机关内部监督的不同理解
“内部监督,是指国家行政机关组织系统内部纵向的自我监督,主要包括上下级机关之间的监督、领导者与被领导者相互之间的监督,以及组织系统内部专设机关的监督”。而检察机关内部监督,则是检察机关组织系统内部纵向的自我监督,主要包括上下级检察机关之间的监督、领导者与被领导者相互之间的监督,以及检察机关系统内部纪检监察的专项监督。
内部监督的作用如何,目前尚存在不少怀疑,认为在检察长(即行政首长)领导下,会不会是一种形式?经过三年监察工作的实践,我的体会是,内部监督在某种意义上可能比外部监督的作用更加充分。因为内部问题,往往是在一种“上级管不到,同级不好管,下级不敢管,群众管不着”的状态下发生的。解决这些内部问题,加强内部监督是一个有效办法。第一,内部的人都可以扮演成行家,能分辨正确与谬误,可以监督到点子上;第二,内部的人就在身边,彼此的所作所为都很清楚,可以及时发现问题;第三,内部的人拥有比上级了解情况和比普通群众懂得法律、规章的优势,以同志的身份去打招呼,可以收到较好的效果,防止问题变成错误,错误发展成为违法甚至犯罪。督察条例规定,督察机构的工作方式是现场督察,执法工作进行到哪里,督察就跟进到哪里。
任何机关的监督都会出现监督制度本身不健全,直接影响效能的发挥,检察机关也不例外。有的监督制度不落实,监督不到位;各种监督制度之间缺乏有机的联系和配合,难以形成合力。“当一种权力‘体内’的相互制约失灵或失效时,就必须由另外一种权力从‘体外’对其实施监督,以保证整个权力系统正常有效运转”。所以,在这种情况下,检察机关加强内部监督显得尤为重要。
(二)当前检察队伍存在的突出问题不容忽视
虽然经过长期的探索,检察机关已初步建立起了“内部监督与外部监督相结合、纵向监督与横向监督相结合、对执法活动监督与对执法人员监督相结合的监督体系”。但不可回避检察队伍还存在这样那样的问题,存在有害群之马。据统计,2003年至2007年,各级检察机关纪检监察部门共立案查处检察人员违法违纪案件1399件1767人,给予党纪处分542人,检察纪律处分1260人,移送司法机关处理136人。仅2006年,检察机关惩处“害群之马”,严肃查处违纪违法的检察人员就达273人,其中追究刑事责任27人。
在检察权的运用方面,检察机关内部监督还存在不少问题:
1.办案程序监督不到位。检察机关的自侦活动,目前还存在办案中违反程序、讯问犯罪嫌疑人和询问有关证人时安全防范措施不到位、扣押款物手续不健全、管理不严格等问题。侦查人员往往较注重于审查犯罪嫌疑人是否构成犯罪、案件证据是否充分等,而对移送案卷的材料是否齐全,传唤、拘留期限是否严格执行,补充侦查手续是否办理,初查、立案、侦查活动程序是否合法等程序问题的审查并不严格甚至忽略了。
2.办案同步监督不够完善。大家都知道,在检察机关职务犯罪侦查部门的办案过程中实行同步监督,对于尽早发现和及时制止滥用职权、贪赃枉法、徇私舞弊等违法违纪的情况肯定是有利的。自2005年讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度推行以来,该项制度不断在推行、完善,最高人民检察院还在2006年制定了两个技术规范,完善了具体的操作程序,但是,“至2007年,全国只有2171个检察院实行了同步录音录像,只占全国检察机关总数的59%”。要提高各级检察机关对这一制度推行的重视度,就要让各级检察机关充分认识到,只有不断强化检察机关自身执法办案的监督力度,才能防止讯问中出现不规范行为,以提高职务犯罪侦查水平。
现实中,在检察机关内部还存在对传唤超过12小时的犯罪嫌疑人实行变相拘禁,侦查人员在办案中的一些滥用职权、贪赃枉法等行为难以发现的情形,由于缺乏有效的同步监督措施,最终形成了部分侦查人员违法违纪的事实。
3.监督主体不敢监督、不懂监督。由于种种原因,检察机关的内部监督部门——纪检监察部门不敢监督、不懂监督的现象仍然存在。三年前,基层院才开始设立监察室,内部监督工作显得还很“嫩”,要防止检察院内部监督形同虚设,不被弱化为“领导监督”,就要不断强化督察机构(纪检监察部门)监督力度,切实提高督察人员的监督水平。按照督察条例规定,督察工作是对检察机关及其检察干警履行职责、行使职权和遵守纪律进行内部监督。这种监督,要求监督者要比执法者更了解法律,更熟悉执法的过程,才能进行监督。如果不懂、不了解执法过程,去监督就很困难了。
另外,纪检监察部门要及时向发案单位及有关当事人以询问了解等方式监督自侦部门执法情况,重点监督自侦部门有无泄露案情,有无随意占用案发单位交通、通讯工具,有无报销有关费用,有无对嫌疑人体罚、指供诱供等侵犯公民人身权利的行为,还要参与现场讯问同步录像的监督,发现问题及时督促纠正,保障法律监督的各环节工作落到实处,切实提高监督效果。
4.落实错案责任追究制度难。在当前的自侦工作中,一些侦查人员对案件线索初查后不了了之,调查了哪些内容,结果是什么,部门领导甚至检察长都不知道,就将材料放到一边。因此,要切实落实错案责任追究机制,对于办错案的自侦部门办案人员,必须依纪追究责任,决不能放过,切实防止办案人员滥用职权,防止部分案件流失、办错案件。同时,要严格要求自侦部门负责人对部门内部执法监督工作负总责,监督本部门办案人员严格依照法律、检察纪律的规定履行职责;办案人员在履行职责中发生违法违纪问题的,除追究本人的责任外,还要追究部门负责人的领导责任,从而使部门负责人时刻绷紧执法监督这根弦,切实履行“一岗双责”职责,自觉加强对干警执法活动的管理教育。
二、完善内部监督机制是强化内部监督的保证
解决检察机关内部问题,需要建立包括“不愿为”的自律机制、“不敢为”的惩戒机制、“不能为”的防范机制和“不必为”的保障机制在内的相关制度的相互制约、相互支撑体系。
(一)加大对层级领导的督察力度
检察机关纪检监察部门要结合检察权的运行规律及特点,突出重点,开展层级监督。一是不断加强对检察机关领导班子和领导干部的监督。完善任前廉政谈话、诫勉谈话、领导干部述职述廉、上级检察机关派员参加下级院党组民主生活会的制度。二是要加强对执法办案活动环节的监督,全面开展检务督察工作。“目前,最高检只在17个省级院116个地市级院开展了检务督察试点工作”,督察覆盖率并不高。三是加强对干部选拔、重大经费开支和重大建设工程项目等重大工作的监督。如果条件成熟,可实行纪检监察部门对领导干部进行任期经济责任审计,其中包括正副检察长,重点对政府采购金额、招投标金额等项进行责任审计。
(二)强化内部监督制约制度
加强对办案的流程管理和动态监督,着力解决执法不规范等问题。如推行《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》,进一步加强对检察人员执法办案活动的监督。(1)重点加强办理职务犯罪案件内部监督,严格执行立案、逮捕报上一级检察院备案和撤案、不起诉报上一级检察院批准制度。(2)完善讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度,建立查办职务犯罪工作备案、审批制度,推行当事人权利义务告知制度,深化检务公开。(3)落实执法过错责任追究条例,对检察人员违法违规或者严重不负责任,导致案件处理错误的,严肃追究责任。(4)积极开展检务督察工作,通过明察暗访等形式,对检察机关和检察人员履行职责、遵章守纪、检风检容等情况进行监督检查。
(三)内部监督要形成制度
纪检监察部门执行监督要形成制度化,完善监督制度,强化监督力度,确保监督成果。纪检监察部门要会同反贪局、反渎局建立案前通报制度,达成内部监督共识。自侦部门要消除“纪检监察部门的提前介入监督,是对自侦部门办案的干预”的想法。在开案时,第一时间知会监察室,监察室派员到审讯室对审讯情况进行现场监督,做好事前监督工作。完善对不(予)捕、不诉案件的监督复查工作制度,条件成熟的情况下最好能制定监察室主任列席检委会讨论案件情况的制度,现场参与案件讨论,做好事中监督工作。严格落实“一案两卡”制度,将对检察院直接受理立案侦查案件的发案单位进行回访作为一项制度来执行,一方面既及时对直接受理立案侦查的案件进行监督,另一方面又做好事后监督,及时掌握检察干警办案的廉洁情况。不断增强监督的刚性和效果,把“维护检察纪律,促进廉政建设,改善检察管理,提高检察效能”作为监督的根本目的。加强对办案区、办案现场和枪支、警械、警用车辆使用等情况进行督察。
三、内部监督要与时俱进体现监督专业性
(一)监督要突出检察工作特点
1.要有前瞻性。力求对检察机关内部管理机制给予足够的关注,把多年来规范化管理的研究成果加以推广、提升、推介到各级检察机关,既要保留先进的行政管理模式,又要体现检察机关特有的“本土化”管理特点,不断创新系统、新颖、通俗和规范的内部管理模式。
2.要有融合性。力求突破纯粹的狭隘的管理学去加强内部管理,要将政治品德、社会公德、家庭美德等融为一体,尽可能体现出科学的监督模式。
3.要有适用性。管理的方式要紧紧围绕检察机关工作特点,针对性要强,能满足检察机关日常管理机制的运行,具有长期实用性。
(二)内部监督要体现政治性
监督往往涉及到集体利益和个人利益,具有较强的政治性。如何将个人利益与集体利益有机的融合在监督当中,相对处于一种均衡的状态,体现为一致性和协调性,这就需要有政治性的、完善的内部管理模式和监督机制来保证,因为政治性强的内部管理模式决定着内部监督的成败。
1.内部监督有效与否,取决于众人集体的智慧和决定过程,与个人认知意识与水平、组织决策力度、管理者的权威及控制力、协调力等都息息相关,与责任机制的扩散或集中(加深)有着密不可分的关系,因此,强化内部监督首先要强化责任性(责任感)、强调层级管理的权威性即领导的管理威信,就显得非常重要。
2.要克服内部监督过程中所出现或形成的各种矛盾与冲突,如集体与个人的利益及工与学的矛盾与冲突,主动接受监督的能力与被动接受的能力,包括心理承受力的培养与强化,要从抗拒、被动、消极的监督心态中培养成愉快、主动、积极的监督心态;要让被监督对象形成快乐地被监督的阳光心态,平和的监督氛围,要充分体现内部监督必须是可以监督、需要监督、欢迎监督的。
3.由于内部监督自始至终就包含了“强制力量”这个不可或缺的政治要素,它在维护政治关系和集体秩序过程中起着不可替代的作用,致使监督权力在被运用的过程中具有了一定的相对独立性质,使纪检监察部门在内部的监督管理中就有可能获得一种集体之上的特殊地位;所以,要不断理顺监督机制,使这种机制不断走向规范,就要适当考虑引入激励机制,发现先进部门、优秀个人,除通过新闻媒体、宣传部门、内部通报表彰外,还要积极向有关部门提出表彰、晋级、提薪等建议,发扬积极因素,克服消极因素;用物质刺激与精神鼓励相结合,让激励机制与效率高度一致;通过有效的激励、交流、鼓励和影响的行为,与被监督对象保持融洽关系时形成领导者的角色和监督者的角色,从而缓解监督的氛围。
(三)监督要与时俱进
尽可能去了解各个被监督者的背景,根据政治意识、心理意识、学历(文化)、性格、岗位、个人信仰、道德价值等的差异来决策监督的方向、模式;只有收集到检察人员“乡土资料”,才能“入乡随俗”地管理、监督,如果忽视了个人背景,管理、监督就不能面面俱到,就会出现“事倍功半”。
1.开展执法监督。纪检监察部门(室)要对检察机关各内设部门执行国家政策、法律、法规、规章和各种行政命令的情况进行有效监督、检查。简单说就是监督、检查执行力的情况,通过对执法的监督、检查,对执法中存在的偏差进行纠举和调整,对违法违纪行为进行惩戒,从而保障检察机关内部依法行使执法权。
2.开展廉政监督。廉政监督是当前加强检察机关内部监督的重要职能之一。要对检察人员执行廉政制度的情况进行监督,监督、检查其在执法过程中是否存在以权谋私等违法违纪情况,以促进检察机关内部廉政建设,以教育促廉政,保证检察人员从检清廉。
3.开展效能监督。要针对检察人员在执法过程失职、渎职、惰性、违反法规、规章、制度,有令不行、有禁不止等现象进行监督,主要监督、检查其工作效率、效力,及时了解影响执法效能的主要原因,有针对性地向有关部门提出建议,采取措施消除阻碍检察机关效能发挥的主要因素,从而保证检察机关履行法律职责的行为健康、协调、可持续发展,提高执法效率。
4.开展预防性监督。纪检监察室要采取思想教育、道德规范及制度完善等措施以防止检察工作人员违法或不合理行使检察权。我们不能寄希望于检察人员都能够坚决抵制各种诱惑,而是应该大力加强思想政治教育,完善各种制度,强化对检察权运用的制约和监督,要建立事前、事中、事后监督相结全的全方位监督机制,以增强“免疫力”,隔离“传染源”,做到未雨绸缪,防患于未然。
5.开展职务性监督。主要针对中层干部的监督。孟德斯鸠认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验”。所以,重点监督中层干部以身作则和接受科员的监督,不犯官僚主义;落实中层以上领导干部重大事项的报告制度,力争将其公共活动情况充分体现在其他干警的监督之下就显得非常重要。
有人认为权力有可交换性:“无论是什么权力,一旦进入流通领域作为交换对象用于交换,它便被物化了。权力的可交换性为权力腐败的存在提供了一种解说”,最高人民检察院原检察长贾春旺在2007年全国检察机关纪检监察工作会议上强调:“要进一步加强对领导干部和执法办案一线人员的监督,把监督贯穿于领导干部行使权力和执法办案的全过程,防止权力失控、决策失误、行为失范,为检察权的正确实施提供强有力保障”。所以,“要加强对权力的制约和监督”,不断探讨层级监督制度,完善层级监督机制,落实层级监督责任制,既是检察机关日常管理的重要职责,也是领导者的一项重要职责。
(四)监督要透明
1.监督要在“阳光下”进行,使被监督者能阳光地接受监督;对某一部门、某一单项的工作的检查、监督情况,除涉及保密事项外,都要在本院一定范围内公开、通报,激发群众关心支持监察工作的热情。
2.检察内部管理可借鉴企业战略管理,取其管理精华再加入检察系统“本土管理模式”进行。检察机关内部管理也与企业管理一样,是“随着工作的生存与发展的需要而产生的,也并将成为其生存与发展的必要条件”。
3.无论哪种管理,都要确保权力正确行使,“必须让权力在阳光下运行”。所以,监督杜绝“政策贪污”现象,也就是说权力的正确行使前题必须是得到有效的监督,检察权的运用也不例外。
注释:
①丁建军,苏祖勤,张成军.行政监督概论.高等教育出版社.2007年版.第11页.
高山.国家权力的制约监督.河北人民出版社.2005年版.第156页.
贾春旺.关于完善检察机关监督机制促进公正执法情况的报告.2007年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上.
法制日报.2008年11月05日.
贾春旺.2007年最高人民检察院工作报告.2007年3月13日在第十届全国人民代表大会第五次会议上(责任编辑:徐焱,人民网、时政综合报道).
张立.检察日报.2007年10月24日.
孟德斯鸠著.张雁深译.论法的精神(上册).商务印务馆.1982年版.第154页.
陈奇星.行政监督论.上海人民出版社.2001年版.第24页.
赵阳.法制网?北京.2007年1月28日.
江泽民.全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面.人民出版社.2002年版.第35页.
王雅莉主编.公共部门管理.东北财经大学出版社.2006年版.第217页.
胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告.2007年10月15日(新华社新华网特别专题2007年10月24日).
王荣华.深圳市政府试行行政三分制.厦门日报.2003.