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［摘要］文章对我国地方政府管理高等教育的现状进行了分析，并以有限政府理论为指导，提出地方政府管理高等教育职能发展的方向，如政府管理理念的创新、管理组织形式的创新等。
［关键词］地方政府 高等教育管理 职能转变
［作者简介］闫函（1981- ），男，山东济宁人，山东科技大学继续教育学院，主要从事教育管理工作。（山东泰安271000）
［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2007）33-0048-02
随着我国高等教育体制改革的逐步深入，现已形成了以地方办学为主体、中央与地方分级管理的基本格局。探讨地方政府如何在新形势下转变对高等教育的管理职能，对我国的高等教育发展有着重要的现实意义。
一、当前地方政府在高等教育管理中存在的问题
1.应赋予地方政府进行高等教育管理的权限没有到位。根据目前所形成的以地方高校为主体、中央政府与地方政府分级管理、以地方政府为主的教育格局，地方政府应具有一定的地方分级管理的权限。但现实情况是，地方政府高等教育行政管理权限不是以地方政府分级管理为前提，而是以中央政府逐步简政放权为依据。地方政府所拥有的对高等教育管理的权限取决于中央政府简政放权的力度，这就构成了中央政府“放权”与地方政府“拥权”的关系。这种关系不是建立在严格科学的论证和界定基础上的，而是带有随意性和不确定性。
从科学管理的角度讲，地方政府对高等教育管理的权限是本应具有的，而非中央政府放与不放的问题。由于缺乏严格科学的论证和界定，出现了地方政府应具有的某些管理高等教育的权限没有到位的问题。在高等教育管理问题上，中央政府的主要职能应是组织力量制定法律法规、政策、高等教育发展规划以及筹措教育经费等宏观层面的大事；而像诸如管理统一印制、发放毕业文凭、统一组织全国考试和招生、统一制定专业目录和审批专业、统一规定教学计划中必须开设的课程等事务的权限，应当属于地方政府和高校的自主权范畴。由于中央政府一直严格控制高等教育管理的权限，致使地方政府在管理高等教育事务上，时常遇到有职无权、有职弱权、想有所为却不能为的尴尬境地。这在一定程度上限制了地方政府管理高等教育职能的发挥，制约了地方高等教育的发展。
2.地方政府对高等教育管理的内容和手段有待创新和加强。确定适当的高等教育发展规模和发展速度，优化高等教育结构和布局，制定多种适应不同层次和类型的高等教育质量标准，确保高等教育发展的教育投入等，既是中央政府也是地方政府对高等教育管理的主要内容。地方政府尽管在制定规划、增加投入、结构布局调整等方面做了大量的、很有成效的开创性工作，但离目标还有很大的距离，这是地方政府将来管理的重点和难点。从政府对高等教育管理的手段来分析，还有不少问题比如拨款还停留于“基数＋发展”的模式上，缺乏创新。从某种意义上说，其机制是在激励高等教育的外延发展，而不是激励高等教育的内涵发展。并且由于目前拨款（财政厅）与主管（教育厅）相分离、相脱节的运作方式，使拨款这一强有力的调控手段形同虚设。“入世”以后，经济全球化、教育国际化对我国现行的高等教育体制和制度提出了挑战。国内的各种市场(包括教育市场)将对外开放，境外教育机构也将纷纷进入我国的教育市场投资办学。因此，我国地方政府的当务之急是要尽快修改现行的教育法规，研究和出台新的法律法规和政策。例如，在高校进行的各种办学水平的评估，基本上是一种封闭（教育系统内部）的“过关”评估。由于这种评估的结果与招生、拨款没有产生一种联动效应，缺乏激励和制约机制。最近几年地方新办了一大批二级民办学院和高等职业技术学院，需要对民办高等教育教学质量进行评估，对它们的教学质量和水平的管理有待加强。
3.地方高等教育行政管理职能有待转变。尽管《高等教育法》赋予了高校一系列自主办学权，但在具体操作过程中，高校的这种自主权是很有限的。高校不能自主灵活设置专业。我国高校本科专业是按照1998年教育部颁布的“普通高等学校木利专业设置规定”进行设置的，此“规定”对“依照专业目录设置专业”“控制设置专业”“专业数的限制”作了具体的限制，高校在专业设置上没有多少空间和自主权。招生考试也一样。虽对考试科目、入学条件作了些改革，但从根本上讲，政府组织考试、录取学生的状况没有改变。高校只能在政府统一划定的入学条件、录取分数、批次、比例等的范围内进行选择，无单独组织考试、自主挑选录取优质生源的权力。另外，还有各种形式的评比、检查、会议等，使高校应接不暇。以上这些情况，有的属于中央政府的管理权限，有的属于地方政府的管理权限，即便是中央政府的管理权限，地方政府也有不少“补充”和“新规定”。地方政府管理颁布的各种“规定”名目繁多，规范有余，服务不足。可见，高校有没有办学自主权，地方政府的职能是否进行了转变也是关键。
二、地方政府高等教育管理职能的转变要以有限政府理论为指导
我国的高等教育管理体制，尤其是政府的高等教育管理权力结构是与过去的经济与政治体制发展状况相适应的。随着市场经济体制的确立和政府管理体制改革的逐步深入，在高等教育大众化发展阶段下，这种权力运行模式显然过时了。当前，无论是中央政府还是地方政府都无力再对高等教育包揽一切、控制一切。因此，地方政府在高等教育管理中，必须对自身的管理职权和职能进行重新界定，将一些本不属于自己也管理不好的事务下放，将一些长期以来被忽视而又十分重要的事务承担起来。简政放权只是一个方面，要使地方政府高等教育管理发生根本变化，关键是对地方政府的高等教育管理权力进行必要的约束，以确保地方政府与高等学校的管理权力合理配置，促进地方高等教育事业的健康发展。
所谓对地方政府高等教育管理权力进行必要约束，就是要确定地方政府的高等教育权限，其理论基础在于有限政府理论。这种理论认为，只有边界清晰、约束力度适当的有限政府才是较好的政府。有限政府的管理是以自由发展为取向，其暗含的逻辑在于政府只是公共服务者和协调者，它无法为人们设计人生和社会生活，更不能保证人的幸福，政府的任务在于保证社会公正。因此，这一理论主张分权、制衡与协调。有限政府的基本主张有：（1）在政府与市场的关系中，市场先于政府，有限政府重视市场的重要作用，但其自身不能直接参与经济活动，不直接控制市场活动。（2）在政府与社会的关系上，有限政府只是管理公共利益的公共事务，政府只是为人们服务的手段而不是目的，在政府的权力组成方式上，其权力是由下至上逐级授予的。（3）有限政府的权力是受法律限制的，政府的行为要受到社会公共监督机制的监督。在我国原有的政治体制格局中，政府权力渗透于公民和社会的各个角落，政府与社会高度重合，通过对社会的全面控制，将经济和社会的所有资源进行全面垄断，政府权力空前扩张，社会权力萎缩。教育是原有体制的最后也是最顽固的一块阵地，政府在地方政府高等教育管理部门中既是办学者，又是直接管理者。为改革高等教育体系，地方政府应当迅速转变角色，将教育主管部门的角色由教育提供者转换为教育质量保证者，确定自己的权限范围，给高等教育机构以更大的自主权。
三、地方政府高等教育管理职能转变的方向
1.政府管理理念的创新。地方政府必须转变管理理念，重塑管理高等教育的角色。1994年世界银行在《高等教育：经验与教训》一书中，针对发展中国家的实际情况，曾提出过重政府角色的基本原则，即由实行直接控管转变为提供“使能”的政策环境。地方政府从中央政府获得高等教育的管理权，不能认为仅仅是把高校的“婆婆”由中央变成了地方，而是地方政府必须从过去的“执行”角色转换到承担“统筹管理”重任角色，从过去习惯的行政管理观念转变为现代治理理念。现代治理理念要求形成治理主体和权力运行的多元化，强调治理主体与治理客体之间的平等协作、上下互动。高等教育的地方统筹必须淡化政府与高校的隶属关系，从直接管理转为宏观管理，从过程管理转为目标管理，重心要转移到规划指导、宏观调控、制定游戏规则和维护高等教育市场秩序等方面来，将办学自主权切实下放给高校，使高校作为法人实体面向市场承担起相应的权利和义务。
2.管理组织形式的创新。在计划经济条件下，高校与社会的联系是间接的。政府对高等教育的管理主要依靠各级教育行政部门来执行。在市场经济体制下，高校与社会的联系是直接的。政府要有效地进行间接的宏观管理，就应通过中介组织机构来实现。根据国外的有益经验，中介组织机构的参与协调、管理，不仅可以缓和政府与高等学校的矛盾，而且有益于高等教育决策的科学化、民主化。这些中介机构，一方面是高等教育的代言人，可以帮助高校向政府提出要求；另一方面，它又是政府的助手，可以帮助政府对高校施加一定的影响。大力培植区域性的质量评估、信息服务、决策咨询等中介组织机构，使一些由政府部门管不了、管不好的事情让位于中介组织机构，既有利于保证高等学校办学自主权的落实，又能确保政府有效地管理高等学校。
3.地方政府调控手段的创新。在治理理论的理念下，政府对高等教育的调控要从过去的单纯依靠行政管理的方式，逐渐建立适应市场经济体制的多元化的宏观调控体系。（1）地方高等教育发展战略和规划是地方政府进行管理的重要决策手段。发展战略和规划对地方高等教育发展规模、速度、结构等因素的通盘筹划，不仅有利于高等教育与区域经济和社会发展的总体要求相协调，而且有利于高等教育资源的合理配置和办学效益的提高。（2）地方性高等教育法规和政策是地方政府管理的基础。地方政府应根据《高等教育法》等国家的有关法规和政策，制定适合本区域客观实际、具有地方特色的法规和政策。这样既有利于使地方高等教育管理朝着法制化、规范化的方向发展，又有利于形成地方高等教育的特色。（3）拨款是高等教育地方管理的主要杠杆。地方政府要改革现有的高校事业费拨款模式。拨款应以高等教育评估为主要依据，综合考虑高校办学效益和其对地方经济社会发展的贡献情况进行动态调控。（4）质量评估和信息咨询服务是地方政府监控高等教育质量的主要方式。政府应定期组织对高等学校的评估并向社会公布评估结果，及时向高校和社会提供咨询和信息服务。
4.高等教育运行机制的创新。教育产业化不仅有利于明确政府、社会、高校各自的责任和义务，也有利于明确高等学校的所有者、办学者和管理者的产权关系。因而，建立以市场调节为主的运行机制，是实现地方政府对高等教育管理的关键。首先，要在政府的宏观调控下，把高等学校作为市场主体，运用产业化的经营理念和市场导向的运作方式，通过市场竞争实现地方高等教育资源的合理配置，提高地方高等教育的运行效率和效益。其次，要积极培育完善人才、教育、科技市场。把人才市场、科技市场作为联系高等教育与社会需求的桥梁和纽带。同时以政府的财政投资为牵引，引导社会资金投资高等教育事业，建立多元化的高等教育投资体系，推动高等教育产业的发展。再次，高等学校要通过系统内在的激励和约束，调节自身的活动，不断适应地方经济和社会发展的要求。在政府和市场的双重监督下运作，使优秀的高校脱颖而出、发展壮大，从而及时地将一些不合格的办学主体逐出市场。
［参考文献］
［1］许剑，等.高等教育改革热点问题研究［M］.北京：北京师范大学出版社，1997.
［2］康宁.论不同经济体制下高等教育运行机制和宏观调控本质区别［J］.中国高等教育，2001（15）.
［3］潘勇.加入WTO与新世纪的中国教育［J］.教育研究，2001（2）.
［关键词］地方政府 高等教育管理 职能转变
［作者简介］闫函（1981- ），男，山东济宁人，山东科技大学继续教育学院，主要从事教育管理工作。（山东泰安271000）
［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2007）33-0048-02
随着我国高等教育体制改革的逐步深入，现已形成了以地方办学为主体、中央与地方分级管理的基本格局。探讨地方政府如何在新形势下转变对高等教育的管理职能，对我国的高等教育发展有着重要的现实意义。
一、当前地方政府在高等教育管理中存在的问题
1.应赋予地方政府进行高等教育管理的权限没有到位。根据目前所形成的以地方高校为主体、中央政府与地方政府分级管理、以地方政府为主的教育格局，地方政府应具有一定的地方分级管理的权限。但现实情况是，地方政府高等教育行政管理权限不是以地方政府分级管理为前提，而是以中央政府逐步简政放权为依据。地方政府所拥有的对高等教育管理的权限取决于中央政府简政放权的力度，这就构成了中央政府“放权”与地方政府“拥权”的关系。这种关系不是建立在严格科学的论证和界定基础上的，而是带有随意性和不确定性。
从科学管理的角度讲，地方政府对高等教育管理的权限是本应具有的，而非中央政府放与不放的问题。由于缺乏严格科学的论证和界定，出现了地方政府应具有的某些管理高等教育的权限没有到位的问题。在高等教育管理问题上，中央政府的主要职能应是组织力量制定法律法规、政策、高等教育发展规划以及筹措教育经费等宏观层面的大事；而像诸如管理统一印制、发放毕业文凭、统一组织全国考试和招生、统一制定专业目录和审批专业、统一规定教学计划中必须开设的课程等事务的权限，应当属于地方政府和高校的自主权范畴。由于中央政府一直严格控制高等教育管理的权限，致使地方政府在管理高等教育事务上，时常遇到有职无权、有职弱权、想有所为却不能为的尴尬境地。这在一定程度上限制了地方政府管理高等教育职能的发挥，制约了地方高等教育的发展。
2.地方政府对高等教育管理的内容和手段有待创新和加强。确定适当的高等教育发展规模和发展速度，优化高等教育结构和布局，制定多种适应不同层次和类型的高等教育质量标准，确保高等教育发展的教育投入等，既是中央政府也是地方政府对高等教育管理的主要内容。地方政府尽管在制定规划、增加投入、结构布局调整等方面做了大量的、很有成效的开创性工作，但离目标还有很大的距离，这是地方政府将来管理的重点和难点。从政府对高等教育管理的手段来分析，还有不少问题比如拨款还停留于“基数＋发展”的模式上，缺乏创新。从某种意义上说，其机制是在激励高等教育的外延发展，而不是激励高等教育的内涵发展。并且由于目前拨款（财政厅）与主管（教育厅）相分离、相脱节的运作方式，使拨款这一强有力的调控手段形同虚设。“入世”以后，经济全球化、教育国际化对我国现行的高等教育体制和制度提出了挑战。国内的各种市场(包括教育市场)将对外开放，境外教育机构也将纷纷进入我国的教育市场投资办学。因此，我国地方政府的当务之急是要尽快修改现行的教育法规，研究和出台新的法律法规和政策。例如，在高校进行的各种办学水平的评估，基本上是一种封闭（教育系统内部）的“过关”评估。由于这种评估的结果与招生、拨款没有产生一种联动效应，缺乏激励和制约机制。最近几年地方新办了一大批二级民办学院和高等职业技术学院，需要对民办高等教育教学质量进行评估，对它们的教学质量和水平的管理有待加强。
3.地方高等教育行政管理职能有待转变。尽管《高等教育法》赋予了高校一系列自主办学权，但在具体操作过程中，高校的这种自主权是很有限的。高校不能自主灵活设置专业。我国高校本科专业是按照1998年教育部颁布的“普通高等学校木利专业设置规定”进行设置的，此“规定”对“依照专业目录设置专业”“控制设置专业”“专业数的限制”作了具体的限制，高校在专业设置上没有多少空间和自主权。招生考试也一样。虽对考试科目、入学条件作了些改革，但从根本上讲，政府组织考试、录取学生的状况没有改变。高校只能在政府统一划定的入学条件、录取分数、批次、比例等的范围内进行选择，无单独组织考试、自主挑选录取优质生源的权力。另外，还有各种形式的评比、检查、会议等，使高校应接不暇。以上这些情况，有的属于中央政府的管理权限，有的属于地方政府的管理权限，即便是中央政府的管理权限，地方政府也有不少“补充”和“新规定”。地方政府管理颁布的各种“规定”名目繁多，规范有余，服务不足。可见，高校有没有办学自主权，地方政府的职能是否进行了转变也是关键。
二、地方政府高等教育管理职能的转变要以有限政府理论为指导
我国的高等教育管理体制，尤其是政府的高等教育管理权力结构是与过去的经济与政治体制发展状况相适应的。随着市场经济体制的确立和政府管理体制改革的逐步深入，在高等教育大众化发展阶段下，这种权力运行模式显然过时了。当前，无论是中央政府还是地方政府都无力再对高等教育包揽一切、控制一切。因此，地方政府在高等教育管理中，必须对自身的管理职权和职能进行重新界定，将一些本不属于自己也管理不好的事务下放，将一些长期以来被忽视而又十分重要的事务承担起来。简政放权只是一个方面，要使地方政府高等教育管理发生根本变化，关键是对地方政府的高等教育管理权力进行必要的约束，以确保地方政府与高等学校的管理权力合理配置，促进地方高等教育事业的健康发展。
所谓对地方政府高等教育管理权力进行必要约束，就是要确定地方政府的高等教育权限，其理论基础在于有限政府理论。这种理论认为，只有边界清晰、约束力度适当的有限政府才是较好的政府。有限政府的管理是以自由发展为取向，其暗含的逻辑在于政府只是公共服务者和协调者，它无法为人们设计人生和社会生活，更不能保证人的幸福，政府的任务在于保证社会公正。因此，这一理论主张分权、制衡与协调。有限政府的基本主张有：（1）在政府与市场的关系中，市场先于政府，有限政府重视市场的重要作用，但其自身不能直接参与经济活动，不直接控制市场活动。（2）在政府与社会的关系上，有限政府只是管理公共利益的公共事务，政府只是为人们服务的手段而不是目的，在政府的权力组成方式上，其权力是由下至上逐级授予的。（3）有限政府的权力是受法律限制的，政府的行为要受到社会公共监督机制的监督。在我国原有的政治体制格局中，政府权力渗透于公民和社会的各个角落，政府与社会高度重合，通过对社会的全面控制，将经济和社会的所有资源进行全面垄断，政府权力空前扩张，社会权力萎缩。教育是原有体制的最后也是最顽固的一块阵地，政府在地方政府高等教育管理部门中既是办学者，又是直接管理者。为改革高等教育体系，地方政府应当迅速转变角色，将教育主管部门的角色由教育提供者转换为教育质量保证者，确定自己的权限范围，给高等教育机构以更大的自主权。
三、地方政府高等教育管理职能转变的方向
1.政府管理理念的创新。地方政府必须转变管理理念，重塑管理高等教育的角色。1994年世界银行在《高等教育：经验与教训》一书中，针对发展中国家的实际情况，曾提出过重政府角色的基本原则，即由实行直接控管转变为提供“使能”的政策环境。地方政府从中央政府获得高等教育的管理权，不能认为仅仅是把高校的“婆婆”由中央变成了地方，而是地方政府必须从过去的“执行”角色转换到承担“统筹管理”重任角色，从过去习惯的行政管理观念转变为现代治理理念。现代治理理念要求形成治理主体和权力运行的多元化，强调治理主体与治理客体之间的平等协作、上下互动。高等教育的地方统筹必须淡化政府与高校的隶属关系，从直接管理转为宏观管理，从过程管理转为目标管理，重心要转移到规划指导、宏观调控、制定游戏规则和维护高等教育市场秩序等方面来，将办学自主权切实下放给高校，使高校作为法人实体面向市场承担起相应的权利和义务。
2.管理组织形式的创新。在计划经济条件下，高校与社会的联系是间接的。政府对高等教育的管理主要依靠各级教育行政部门来执行。在市场经济体制下，高校与社会的联系是直接的。政府要有效地进行间接的宏观管理，就应通过中介组织机构来实现。根据国外的有益经验，中介组织机构的参与协调、管理，不仅可以缓和政府与高等学校的矛盾，而且有益于高等教育决策的科学化、民主化。这些中介机构，一方面是高等教育的代言人，可以帮助高校向政府提出要求；另一方面，它又是政府的助手，可以帮助政府对高校施加一定的影响。大力培植区域性的质量评估、信息服务、决策咨询等中介组织机构，使一些由政府部门管不了、管不好的事情让位于中介组织机构，既有利于保证高等学校办学自主权的落实，又能确保政府有效地管理高等学校。
3.地方政府调控手段的创新。在治理理论的理念下，政府对高等教育的调控要从过去的单纯依靠行政管理的方式，逐渐建立适应市场经济体制的多元化的宏观调控体系。（1）地方高等教育发展战略和规划是地方政府进行管理的重要决策手段。发展战略和规划对地方高等教育发展规模、速度、结构等因素的通盘筹划，不仅有利于高等教育与区域经济和社会发展的总体要求相协调，而且有利于高等教育资源的合理配置和办学效益的提高。（2）地方性高等教育法规和政策是地方政府管理的基础。地方政府应根据《高等教育法》等国家的有关法规和政策，制定适合本区域客观实际、具有地方特色的法规和政策。这样既有利于使地方高等教育管理朝着法制化、规范化的方向发展，又有利于形成地方高等教育的特色。（3）拨款是高等教育地方管理的主要杠杆。地方政府要改革现有的高校事业费拨款模式。拨款应以高等教育评估为主要依据，综合考虑高校办学效益和其对地方经济社会发展的贡献情况进行动态调控。（4）质量评估和信息咨询服务是地方政府监控高等教育质量的主要方式。政府应定期组织对高等学校的评估并向社会公布评估结果，及时向高校和社会提供咨询和信息服务。
4.高等教育运行机制的创新。教育产业化不仅有利于明确政府、社会、高校各自的责任和义务，也有利于明确高等学校的所有者、办学者和管理者的产权关系。因而，建立以市场调节为主的运行机制，是实现地方政府对高等教育管理的关键。首先，要在政府的宏观调控下，把高等学校作为市场主体，运用产业化的经营理念和市场导向的运作方式，通过市场竞争实现地方高等教育资源的合理配置，提高地方高等教育的运行效率和效益。其次，要积极培育完善人才、教育、科技市场。把人才市场、科技市场作为联系高等教育与社会需求的桥梁和纽带。同时以政府的财政投资为牵引，引导社会资金投资高等教育事业，建立多元化的高等教育投资体系，推动高等教育产业的发展。再次，高等学校要通过系统内在的激励和约束，调节自身的活动，不断适应地方经济和社会发展的要求。在政府和市场的双重监督下运作，使优秀的高校脱颖而出、发展壮大，从而及时地将一些不合格的办学主体逐出市场。
［参考文献］
［1］许剑，等.高等教育改革热点问题研究［M］.北京：北京师范大学出版社，1997.
［2］康宁.论不同经济体制下高等教育运行机制和宏观调控本质区别［J］.中国高等教育，2001（15）.
［3］潘勇.加入WTO与新世纪的中国教育［J］.教育研究，2001（2）.