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摘要职务犯罪案件中,特别是农村基层干部职务犯罪案件有其自身的案件特点与发案原因,通过案件办理研究其规律、特点,将对预防农村基层干部职务犯罪案件有着重要的作用。作为实践工作的一种思考与总结,农村基层干部职务犯罪案件应给予高度的重视。本文拟对其进行探讨,以期对职务犯罪案件研究以及侦查实务提供一定程度的帮助。
关键词农村基层干部 职务犯罪 新农村建设 预防犯罪
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-290-02
2006年7月至2009年7月,北京市某区先后侦破农村基层干部职务犯罪案件四件八人。通过对上述案件的查办,不难发现农村基层干部职务犯罪案件有其独有的特点与发案原因,对此类案件进行认真归纳总结,能够对预防新农村建设中职务犯罪产生积极指导意义。
一、当前新农村建设的特点
新农村建设是最近几年出现的新现象,是我国促进农村经济发展,提高农民生活水平的重点工作。其主要有以下特点:
1.大规模性。新农村建设工作在全国范围内展开,尽管各地试点数量情况不一,但也遍布全国各个重要省市,而并非是个别农村建设。
2.政策性。新农村建设工作作为我国目前重点工程之一,体现国家对农村建设的重视,国家作为管理者和监督者,制订和出台一系列政策性指导意见和实际规划文件。
3.行政性。新农村建设与村民委员会等村基层组织的自治行为不同,其明显带有行政色彩,在国家政策作为根本导向的同时,并非由村民委员会等村基层组织自行展开建设工作,村民委员会等村基层组织更多的是在政府指导和规划下配合和协助政府从事建设工作。
4.灵活性。尽管国家对于新农村建设有政策,有规划,但是在实际展开工作中离不开村民委员会等村基层组织人员的执行和配合,新农村建设往往具有灵活性,具体放眼每一个地区、甚至每一个农村,结合实地情况,充分考虑村委会等村基层组织和全体村民的实际需求,其工作展开都不尽相同。灵活性是现有农村自治的一个延伸,在新农村建设中也明显可见。
二、农村基层干部职务犯罪主体的刑法分析
我国刑法对于职务犯罪有严格的主体要求,在分析农村基层干部是否符合职务犯罪主体要件之前,务必先来探讨刑法对于国家工作人员之规定。我国《刑法》第93条第二款中对于“准国家工作人员”有“兜底式”的规定:“以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。”对于什么是“其他依照法律规定从事公务的人员,2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》(以下简称《解释》)给出了7条村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作的行为,其中的第7条同样也是“兜底式”的规定,“协助人民政府从事的其他行政管理工作”。《解释》把村民委员会等基层组织人员的国家工作人员主体身份判定标准明确规定,是否协助人民政府从事行政管理工作。2000年6月5日,最高人民检察院对于《解释》也发布了专门通知,通知的主旨是:要严格把握界限,准确认定村民委员会等村基层组织人员的行为是否属于协助人民政府行政管理工作,对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。
新农村建设是最近几年出现的新现象,《解释》当然没有将村民委员会等村基层组织人员在新农村建设从事的职务活动列举于协助人民政府管理工作之列,因此这一判断任务便交给了司法工作者。从目前新农村建设的特点来看,村民委员会等村基层组织从事的新农村建设工作应属于协助人民政府管理工作之列,这是由新农村建设中的政策性和行政性所导致的。简言之,新农村建设是国家一项政策性大工程,村委会等基层村组织人员所扮演的角色更多是执行者或者是配合者,故村委会等村基层组织人员在新农村建设中发生职务犯罪,符合刑法中国家工作人员的主体认定条件。
三、当前农村基层干部职务犯罪的特点
1.涉案人员多为乡镇领导干部、村委会主任、经济合作社主任、财务部门人员以及涉及其他从事公务的人员,上述人员往往凭借直接或间接经手公款的职务便利,采用多种手段,进行职务犯罪活动。
2.涉案人员的文化程度普遍不高。在被查处的八名犯罪嫌疑人中,具有本科学历的只有三名,具有大专文化程度的有一名,具有初中文化程度的有三人,还有一名仅具有小学文化程度。在被查处的八名犯罪嫌疑人中,还有两名犯罪嫌疑人曾经被司法机关处理。
3.涉案人员以男性居多,年龄结构以50岁以上者居多。在被查处的八名犯罪嫌疑人中,男性犯罪嫌疑人就有七名,仅有一名女性犯罪嫌疑人。在被查处的八名犯罪嫌疑人中,最大年龄者64岁,最小年龄者27岁,50岁以上年龄者占到62.5%。
4.涉案大案率較高,涉案金额较大。在被查处的四件案件中,大案率100%,百万以上案件占到75%,最高涉案金额为500万元,最低涉案金额也要35万元。
5.涉案人员多为党员,社会影响极其恶劣。在被查处的八名犯罪嫌疑人中,具有共产党员身份的就占了七名。农村领导干部职务犯罪案件,严重影响了基层党组织的形象,直接侵害了基层人民群众的切身利益,影响了新农村建设进程,破坏了农村的治安秩序,容易引起基层人民群众的不满,从而导致群体性事件。
6.涉案罪名相对集中,主要集中在贪污、受贿、挪用公款。犯罪手段上以侵吞、虚报冒领、挪用土地征用或拆迁补偿款,以及在新农村城镇化建设进程中收受贿赂为主。
7.窝案居多。在被查处的四件案件中,窝案率50%。当前农村基层干部职务犯罪案件中共同犯罪情况较为普遍,乡村干部之间以及与项目实施部门有关负责人之间相互勾结,合伙预谋、实施犯罪现象突出。
四、对当前农村基层干部职务犯罪的原因分析
导致当前农村基层干部职务犯罪的发生是主客观原因共同作用的结果:
1.部分农村基层干部综合素质不高。由于自身政治素质、宗旨意识、法制意识、道德意识、文化素质的局限,从而造成部分农村基层干部综合素质不高,导致无法经受住“拜金”、“享乐”、“浮华”等腐朽思想的侵蚀,使得意志薄弱的部分干部在金钱面前无法把握方向,进而铤而走险踏上犯罪的不归路。
2.一些基层乡村组织缺乏健全、严格的财务管理制度和监督制约机制。大多数基层组织在财务方面存在较大的漏洞,特别是在一些集体资金的使用方面缺乏严格的管理制度,从而为“基层腐败”的滋生提供了不少便利条件。不少基层组织表面上存在一定的议事以及事务公开程序,但是透明程度不高,并且存在流于形式、不执行落实等情况。这种形同虚设的监督制约机制无疑为基层乡村干部以及具体经办人员实施职务犯罪提供了有利条件。
3.干部任用、考核标准有待完善。由于一些地方片面强调发展经济,经济的发展成为衡量基层干部政绩的决定性因素,致使在干部任用方面没有完全从“德、能、勤、绩、廉”五个方面综合考虑。一部分地方过于强调基层民主,使所谓的经过村民选举产生的村干部走上了基层领导岗位,由于对于干部产生、干部任用、干部考核缺乏必要及时监督,致使一部分素质较差的人员担任基层干部,从而为其日后进行违法犯罪提供温床。
4.部分基层干部权力过度集中,缺乏必要制约。在一些基层乡村,权力过度集中在乡长、副乡长、村党支部书记、村委会主任、财务人员等人手中,基层干部中“封建家长制”风气严重,从而致使基层组织中民主集中制得不到有效贯彻,造成“外部无法监督、内部不敢监督”的权力失衡局面。
5.立法的不完善與法律打击不力。新农村建设过程中,乡村干部手中掌管财物无论从项目上还是数额上都日益增多,从而造成乡村干部贪污、受贿、挪用现象的日益增多。由于刑法与刑事诉讼法的规定,检察机关只对部分乡村干部职务犯罪案件行使管辖权,多数案件还是有公安机关管辖。然而公安机关由于查办大量普通刑事案件,从而无暇充分顾及此类案件。检察机关管辖的案件中,多数首先围绕乡村干部的主体身份问题进行核实,由于属于“国家工作人员”或“以国家工作人员论”范围的局限性,使得检察机关在查处新农村建设中职务犯罪案件遇到不少实体与程序方面的障碍。法律上查处效果的不明显,使得人民群众对司法机关的信息大打折扣,严重影响人民群众的举报热情,从而在一定程度上助长了基层干部的职务犯罪现象。
五、预防农村基层干部职务犯罪的对策建议
农村基层干部职务犯罪受社会客观环境和自身因素的影响较大,是多种消极因素综合作用的产物。因此,必须运用各种手段调动,采取针对性的防治措施,以防止、减少、遏制农村基层干部职务犯罪的发生。
1.全面提升农村基层干部的综合素质。通过宗旨教育、法制教育、文化教育、道德教育等内容全面提升农村基层干部的思想认识,进一步提升农村基层干部的综合素质,坚定其政治信念、服务理念,增强其抵御腐朽思想侵蚀的能力,进一步预防职务犯罪的滋生,从而为更好地服务社会主义新农村建设贡献力量。
2.完善财务管理与监督制约制度。要在基层组织建立健全完备的财务管理相关制度,对乡村干部“一把手”、重点项目、乡村级财务建章立制,明确职责、分清责任,用健全的制度来管理人和事。进一步加强对乡村财务事项的审批、监管制度,形成定期审计、督察制度。在此基础上,充分落实乡村政务、财务公开制度,进一步加强公开的透明程度,使群众对于乡村事务能够进行较为全面深入的监督。
3.完善干部任用、考核制度,加强对村级干部的监管。在基层干部选举产生方面,上级主管部门、检察机关应当相互之间加强沟通和交流,保证基层民主的进一步落实,同时防止贿选现象的发生。在干部的任用、考核方面,应当突出“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行综合考虑。从而将真正能为基层群众谋实事、谋实利、谋大局、讲法治、讲正气、讲廉洁的干部任命到真正能够发挥其作用的岗位上去切切实实的为基层人民群众服务。
4.完善基层干部权力配备,突出权力制衡,增强权力制约。在基层组织内部设置、基层干部权力配备方面强调“权力之间的配合与制约”,防止基层“一把手”权力过度集中从而造成“一言堂”的局面。进一步落实民主集中制原则,在基层组织中克服“家长制”作风,从而形成分工负责、相互配合、相互监督的局面。
5.宣传法律,鼓励举报,加大打击力度。在强调查办新农村建设中职务犯罪案件的同时,应当对相关案件的特点、发案原因进行分析,加大对预防职务犯罪的法制宣传力度,提高基层组织对新农村建设中职务犯罪形势的认识和防范意识,增强人民群众与职务犯罪作斗争的决心,鼓励人民群众对新农村建设中职务犯罪进行监督与举报。作为查办新农村建设中职务犯罪案件的检察机关,应当进一步提升适用法律的能力,进一步提升查办涉农案件的侦查能力,从服务新农村建设的高度有限开展职务犯罪侦查工作。
6.进一步完善立法。通过对刑法与刑事诉讼法的修改,对检察机关自行侦查案件的范围进行重新划定,进一步优化侦查权的配置,突出检察机关对农村基层干部职务犯罪的侦查权与管辖权,扩大案件受理范围,从而加大农村基层干部职务犯罪案件的查处力度、保证查处效果。
关键词农村基层干部 职务犯罪 新农村建设 预防犯罪
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-290-02
2006年7月至2009年7月,北京市某区先后侦破农村基层干部职务犯罪案件四件八人。通过对上述案件的查办,不难发现农村基层干部职务犯罪案件有其独有的特点与发案原因,对此类案件进行认真归纳总结,能够对预防新农村建设中职务犯罪产生积极指导意义。
一、当前新农村建设的特点
新农村建设是最近几年出现的新现象,是我国促进农村经济发展,提高农民生活水平的重点工作。其主要有以下特点:
1.大规模性。新农村建设工作在全国范围内展开,尽管各地试点数量情况不一,但也遍布全国各个重要省市,而并非是个别农村建设。
2.政策性。新农村建设工作作为我国目前重点工程之一,体现国家对农村建设的重视,国家作为管理者和监督者,制订和出台一系列政策性指导意见和实际规划文件。
3.行政性。新农村建设与村民委员会等村基层组织的自治行为不同,其明显带有行政色彩,在国家政策作为根本导向的同时,并非由村民委员会等村基层组织自行展开建设工作,村民委员会等村基层组织更多的是在政府指导和规划下配合和协助政府从事建设工作。
4.灵活性。尽管国家对于新农村建设有政策,有规划,但是在实际展开工作中离不开村民委员会等村基层组织人员的执行和配合,新农村建设往往具有灵活性,具体放眼每一个地区、甚至每一个农村,结合实地情况,充分考虑村委会等村基层组织和全体村民的实际需求,其工作展开都不尽相同。灵活性是现有农村自治的一个延伸,在新农村建设中也明显可见。
二、农村基层干部职务犯罪主体的刑法分析
我国刑法对于职务犯罪有严格的主体要求,在分析农村基层干部是否符合职务犯罪主体要件之前,务必先来探讨刑法对于国家工作人员之规定。我国《刑法》第93条第二款中对于“准国家工作人员”有“兜底式”的规定:“以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。”对于什么是“其他依照法律规定从事公务的人员,2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》(以下简称《解释》)给出了7条村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作的行为,其中的第7条同样也是“兜底式”的规定,“协助人民政府从事的其他行政管理工作”。《解释》把村民委员会等基层组织人员的国家工作人员主体身份判定标准明确规定,是否协助人民政府从事行政管理工作。2000年6月5日,最高人民检察院对于《解释》也发布了专门通知,通知的主旨是:要严格把握界限,准确认定村民委员会等村基层组织人员的行为是否属于协助人民政府行政管理工作,对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。
新农村建设是最近几年出现的新现象,《解释》当然没有将村民委员会等村基层组织人员在新农村建设从事的职务活动列举于协助人民政府管理工作之列,因此这一判断任务便交给了司法工作者。从目前新农村建设的特点来看,村民委员会等村基层组织从事的新农村建设工作应属于协助人民政府管理工作之列,这是由新农村建设中的政策性和行政性所导致的。简言之,新农村建设是国家一项政策性大工程,村委会等基层村组织人员所扮演的角色更多是执行者或者是配合者,故村委会等村基层组织人员在新农村建设中发生职务犯罪,符合刑法中国家工作人员的主体认定条件。
三、当前农村基层干部职务犯罪的特点
1.涉案人员多为乡镇领导干部、村委会主任、经济合作社主任、财务部门人员以及涉及其他从事公务的人员,上述人员往往凭借直接或间接经手公款的职务便利,采用多种手段,进行职务犯罪活动。
2.涉案人员的文化程度普遍不高。在被查处的八名犯罪嫌疑人中,具有本科学历的只有三名,具有大专文化程度的有一名,具有初中文化程度的有三人,还有一名仅具有小学文化程度。在被查处的八名犯罪嫌疑人中,还有两名犯罪嫌疑人曾经被司法机关处理。
3.涉案人员以男性居多,年龄结构以50岁以上者居多。在被查处的八名犯罪嫌疑人中,男性犯罪嫌疑人就有七名,仅有一名女性犯罪嫌疑人。在被查处的八名犯罪嫌疑人中,最大年龄者64岁,最小年龄者27岁,50岁以上年龄者占到62.5%。
4.涉案大案率較高,涉案金额较大。在被查处的四件案件中,大案率100%,百万以上案件占到75%,最高涉案金额为500万元,最低涉案金额也要35万元。
5.涉案人员多为党员,社会影响极其恶劣。在被查处的八名犯罪嫌疑人中,具有共产党员身份的就占了七名。农村领导干部职务犯罪案件,严重影响了基层党组织的形象,直接侵害了基层人民群众的切身利益,影响了新农村建设进程,破坏了农村的治安秩序,容易引起基层人民群众的不满,从而导致群体性事件。
6.涉案罪名相对集中,主要集中在贪污、受贿、挪用公款。犯罪手段上以侵吞、虚报冒领、挪用土地征用或拆迁补偿款,以及在新农村城镇化建设进程中收受贿赂为主。
7.窝案居多。在被查处的四件案件中,窝案率50%。当前农村基层干部职务犯罪案件中共同犯罪情况较为普遍,乡村干部之间以及与项目实施部门有关负责人之间相互勾结,合伙预谋、实施犯罪现象突出。
四、对当前农村基层干部职务犯罪的原因分析
导致当前农村基层干部职务犯罪的发生是主客观原因共同作用的结果:
1.部分农村基层干部综合素质不高。由于自身政治素质、宗旨意识、法制意识、道德意识、文化素质的局限,从而造成部分农村基层干部综合素质不高,导致无法经受住“拜金”、“享乐”、“浮华”等腐朽思想的侵蚀,使得意志薄弱的部分干部在金钱面前无法把握方向,进而铤而走险踏上犯罪的不归路。
2.一些基层乡村组织缺乏健全、严格的财务管理制度和监督制约机制。大多数基层组织在财务方面存在较大的漏洞,特别是在一些集体资金的使用方面缺乏严格的管理制度,从而为“基层腐败”的滋生提供了不少便利条件。不少基层组织表面上存在一定的议事以及事务公开程序,但是透明程度不高,并且存在流于形式、不执行落实等情况。这种形同虚设的监督制约机制无疑为基层乡村干部以及具体经办人员实施职务犯罪提供了有利条件。
3.干部任用、考核标准有待完善。由于一些地方片面强调发展经济,经济的发展成为衡量基层干部政绩的决定性因素,致使在干部任用方面没有完全从“德、能、勤、绩、廉”五个方面综合考虑。一部分地方过于强调基层民主,使所谓的经过村民选举产生的村干部走上了基层领导岗位,由于对于干部产生、干部任用、干部考核缺乏必要及时监督,致使一部分素质较差的人员担任基层干部,从而为其日后进行违法犯罪提供温床。
4.部分基层干部权力过度集中,缺乏必要制约。在一些基层乡村,权力过度集中在乡长、副乡长、村党支部书记、村委会主任、财务人员等人手中,基层干部中“封建家长制”风气严重,从而致使基层组织中民主集中制得不到有效贯彻,造成“外部无法监督、内部不敢监督”的权力失衡局面。
5.立法的不完善與法律打击不力。新农村建设过程中,乡村干部手中掌管财物无论从项目上还是数额上都日益增多,从而造成乡村干部贪污、受贿、挪用现象的日益增多。由于刑法与刑事诉讼法的规定,检察机关只对部分乡村干部职务犯罪案件行使管辖权,多数案件还是有公安机关管辖。然而公安机关由于查办大量普通刑事案件,从而无暇充分顾及此类案件。检察机关管辖的案件中,多数首先围绕乡村干部的主体身份问题进行核实,由于属于“国家工作人员”或“以国家工作人员论”范围的局限性,使得检察机关在查处新农村建设中职务犯罪案件遇到不少实体与程序方面的障碍。法律上查处效果的不明显,使得人民群众对司法机关的信息大打折扣,严重影响人民群众的举报热情,从而在一定程度上助长了基层干部的职务犯罪现象。
五、预防农村基层干部职务犯罪的对策建议
农村基层干部职务犯罪受社会客观环境和自身因素的影响较大,是多种消极因素综合作用的产物。因此,必须运用各种手段调动,采取针对性的防治措施,以防止、减少、遏制农村基层干部职务犯罪的发生。
1.全面提升农村基层干部的综合素质。通过宗旨教育、法制教育、文化教育、道德教育等内容全面提升农村基层干部的思想认识,进一步提升农村基层干部的综合素质,坚定其政治信念、服务理念,增强其抵御腐朽思想侵蚀的能力,进一步预防职务犯罪的滋生,从而为更好地服务社会主义新农村建设贡献力量。
2.完善财务管理与监督制约制度。要在基层组织建立健全完备的财务管理相关制度,对乡村干部“一把手”、重点项目、乡村级财务建章立制,明确职责、分清责任,用健全的制度来管理人和事。进一步加强对乡村财务事项的审批、监管制度,形成定期审计、督察制度。在此基础上,充分落实乡村政务、财务公开制度,进一步加强公开的透明程度,使群众对于乡村事务能够进行较为全面深入的监督。
3.完善干部任用、考核制度,加强对村级干部的监管。在基层干部选举产生方面,上级主管部门、检察机关应当相互之间加强沟通和交流,保证基层民主的进一步落实,同时防止贿选现象的发生。在干部的任用、考核方面,应当突出“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行综合考虑。从而将真正能为基层群众谋实事、谋实利、谋大局、讲法治、讲正气、讲廉洁的干部任命到真正能够发挥其作用的岗位上去切切实实的为基层人民群众服务。
4.完善基层干部权力配备,突出权力制衡,增强权力制约。在基层组织内部设置、基层干部权力配备方面强调“权力之间的配合与制约”,防止基层“一把手”权力过度集中从而造成“一言堂”的局面。进一步落实民主集中制原则,在基层组织中克服“家长制”作风,从而形成分工负责、相互配合、相互监督的局面。
5.宣传法律,鼓励举报,加大打击力度。在强调查办新农村建设中职务犯罪案件的同时,应当对相关案件的特点、发案原因进行分析,加大对预防职务犯罪的法制宣传力度,提高基层组织对新农村建设中职务犯罪形势的认识和防范意识,增强人民群众与职务犯罪作斗争的决心,鼓励人民群众对新农村建设中职务犯罪进行监督与举报。作为查办新农村建设中职务犯罪案件的检察机关,应当进一步提升适用法律的能力,进一步提升查办涉农案件的侦查能力,从服务新农村建设的高度有限开展职务犯罪侦查工作。
6.进一步完善立法。通过对刑法与刑事诉讼法的修改,对检察机关自行侦查案件的范围进行重新划定,进一步优化侦查权的配置,突出检察机关对农村基层干部职务犯罪的侦查权与管辖权,扩大案件受理范围,从而加大农村基层干部职务犯罪案件的查处力度、保证查处效果。