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[摘 要] 本论文从基层政府人员角度分析其在惠农政策执行过程中的障碍，并认真分析了造成这些障碍的影响因素，在此基础上提出一些改进的建议。
[关键词] 政策执行 基层政府 执行障碍
改革开放使我国经济得到快速发展，却出现了一个“副产品”——社会分配不公，尤其是广大的基层农民。改变并提高广大农民的生活水平，增加农民收入成为建设和谐社会过程中迫切而艰巨的任务。为此，中央提出了一系列惠农政策措施，有计划、有针对性的加强对农民的扶持力度。各地方政府积极响应党中央关于改变农村现状的精神，纷纷制定了“惠农方案”。
公共政策理论，政策执行是实现公共政策目标的基本途径，一项政策无论它在理论上是多么的完美，没有经过政策执行的检验，也仅仅是一纸空文而已。
一、从基层政策执行人员角度分析惠农政策执行偏差的影响因素
基层政府作为惠农政策的“一线人员”，肩负着贯彻落实中央文件，切实为农民做实事的重任，但是近年来却不断有媒体报到，某某地区基层政府在执行惠农政策中的一些不合理不合法的行为。
从基层人员角度分析，造成基层在政策执行过程中出现偏差的原因，可以概括为两个方面：一是“非不为也是不能也”；二是“非不能也是不为也”。
（一）“非不为也是不能也”。可以解释为不是基层政府的执行人员不愿意贯彻中央的政策，而是能力有限，不能贯彻好政策在基层的执行工作。
首先，从主观方面看主要表现为基层政策执行人员的个人因素影响。具体表现为基层政策执行人员的能力欠缺，包括基层政策执行人员的个人道德素质水平、专业知识水平、政策解释力、宣传政策的能力等等。基层政策执行人员作为政策执行的一线人员，在惠农政策执行过程中发挥着关键作用。
实际上，其一，目前基层普遍存在的部分行政人员素质偏低，例如屡次被媒体曝光行政执法人员粗暴执法等事件，这些事件不仅仅是基层政府中的个人形象问题，还会影响当地政府在群众中的公信力。其二，部分基层行政人员由于缺乏工作岗位相关的专业知识。在基层工作却不了解基层农民的实际需要，被动的等待问题找上门。其三，基层政策执行人员缺乏政策解释力，理解力。我国地域分布广、地区间差异性大，中央仅就惠农政策的框架、范围、原则等做出规范性要求，具体执行需要基层人员根据当地的实际情况，灵活的制定详细实施方案。其四，缺乏对政策宣传必要性的认识，在政策执行的程序上出现漏洞，没有对广大的农民群众进行必要的政策宣传解读，政策在执行时缺乏群众基础，得不到群众的认可和支持。甚至出现群众的抵抗情绪，为政策的顺利执行添加了许多障碍，使得政策执行效果打了折扣。其五，缺乏相应的管理能力，政策的执行得不到各兄弟部门的积极配合，缺少了各部门的帮助、支持或协助基层政策的执行就会受到很大的阻力。
总之，政策执行者的能力越强，就越能有效地执行政策；反之，政策执行者的能力不足，则容易导致政策执行不力。
其次，从客观方面看主要表现在政策执行资源的匮乏。“巧妇难为无米之炊。”惠农政策执行就是对现有资源的合理分配，充分利用，尤其是财政资源。
（二）“非不能也是不为也”。简单的说就是政府的不作为，具体包括选择性作为、象征性作为、观望作为等。造成这种现象主要是受到政策执行者主观意愿方面的影响。
首先，由于涉及个人利益而不作为。根据公共政策理论，政策的整个周期都离不开各方利益的博弈。基层政府作为惠农政策的执行者也不例外，每一项政策的制定和执行都会影响到部分人的利益，基层政府人员都不愿意自己的利益，或者相关方的利益受到政策执行的影响，执行政策时，选择性、象征性地执行政策，实质上是保持现状，努力维护自身及相关方利益，并使获利最多，受到政策影响最小。
其次，存在“不求有功但求无过”的消极思想。中央的惠农政策仅仅规定了政策的基本框架及基本原则等方面，在执行政策时需要基层政府对政策进行解读，并结合当地的实际情况做出更加详细、更具操作性实施方案。
再次，过分的关注政绩，而不考虑当地的实际情况。我国现行的考核机制考核过于频繁，且过于看重结果。基层政府在执行上级的政策指示时，更多的关注该项政策的执行对自身“政绩”的影响，政策措施的实施都是奔着“政绩”去的，从而选择做些“面子工程”，甚至不惜采取一些极端手段，以便尽快的看到政策执行的结果，却不关心政策是否符合当地的实际情况，也不关心农民对政策的意见看法。
二、避免基层政府在政策执行中出现偏差的一些建议
（一）加强对基层政策执行人员的思想教育，业务培训等工作，提高其政策执行能力。
“思想有多远，我们就能走多远”，这是经过实践验证的道理。基层政府的行政人员作为政策落实的主力军更是如此，只有他们从思想上认识到政策执行的重要性，从业务上提高工作能力，才能在政策执行中扮演好自己的角色。知识经济时代的到来要求政府行政人员必须具备起码的与岗位相关的专业知识，在政策执行中没有相关专业知识作支持就很难正确、及时、有效地完成政策任务。
（二）做好政策执行的准备工作——政策宣传、资源分配
政策宣传是政策执行过程的必要环节，有效的政策宣传是政策顺利执行助推力。多形式、多渠道的政策宣传活动，不仅使政策执行者自身更加清晰地领会和理解政策的宗旨，认同政策目标及其具体内容，也使群众充分了解政策内容，增加公众的政策参与度及政策认同感，为政策的有效贯彻落实奠定基础。
资源分配是否合理是政策能否顺利执行的关键因素之一。当前我国资源分配的不均衡现象。资源不足的地区，为了达到政策目标，在政策执行过程中做出一些令政府及老百姓失望的事情，比如有些地区基层行政人员不惜采取极端手段；有些地区的基层行政人员为了做出些“政绩”，欺上瞒下，劳民伤财等。
（三）政策执行信息的反馈机制
当今社会已经进入了信息时代，谁掌握了信息资源谁就掌握了先机。在政策执行的过程中信息资源同样不可小觑。建立合理的政策执行信息反馈机制十分必要，一方面政策执行者向上级的信息反馈。信息的及时反馈有助于上级及时了解情况，做出必要的调整，同时也可以得到上级的理解和支持，更加有利于政策的顺利执行。另一方面农民向基层政府的信息反馈。农民是政策执行的对象，政策的执行情况或存在的问题他们深有体会、最有发言权，尤其对于农民群众不支持，不配合的政策更要广泛、深入的听取群众的意见，帮助群众分析情况，给予必要的引导，避免因群众考虑不周，片面的认识问题而出现的反对、抵抗政策执行的情况，基层政府执行人员要对群众进行广泛的教育指导等工作，从而创造政策执行的和谐环境。
（四）完善基层政府政策执行的绩效考核机制
绩效考核作为对干部任职期间功过的一种评价方法，在制定和执行过程中应当要综合考虑各方面因素。目前，我国干部绩效考核机制存在一些问题。其一，频繁考核，考核周期短。我国古代朝廷对地方官员的考核一般为三年一考，这主要是考虑到做好一项工作并非短期的事情。我国现行的考核有年度考核、半年考核、季度考核，而且还有各种各样的日常评估、精神文明考核等，如此名目繁多的考核、检查是不科学的，只会加重各部门的工作任务和政绩压力。对政府的绩效考核应当与其任期及工作规划结合起来进行。其二，功利的看待考核结果。考核干部的结果是作为干部提拔任用的依据，却不是为了是否有利于地方发展而进行考核的。这样从上到下关注的焦点就放在了干部的提拔任用上，也就促使相当一部分行政人员搞浪费资源、劳民伤财的“政绩工程”、“面子工程”项目。其三，“自上而下”的考核制度设计。我国主要以上级对下级的考核为主，官员都将注意力放在迎合上级，看上级脸色行事上。而政策的对象却是下面的广大群众。群众对基层政策的执行情况最了解，最有发言权。因此在对干部的绩效考核上应当考虑群众的评价，增强其考核的民主性。
综上所述，惠农政策的执行是一件利国利民的工程，贯彻执行惠农政策需要认真对待，并逐步丰富、完善惠农政策的内容，为广大农民办好事、办实事。促进我国新农村建设，和谐社会建设。
参 考 文 献
[1]陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，1998.
[2]李平.郭剑鸣.地方公共政策研究[M].中国社会科学出版社，2006.
[3]海伦·英格兰姆（美）.斯蒂文·R史密斯（美）.新公共政策——民主制度下的公共政策[M].上海交通大学出版社，2005.
[4]李斌.从制度角度浅析我国公共政策执行偏差及其治理[J].消费导刊，2010年，01期.
[5]王安.惠民政策必须以民为本——基于政策制定和执行的视角[J].理论界，2010年，01期.
[关键词] 政策执行 基层政府 执行障碍
改革开放使我国经济得到快速发展，却出现了一个“副产品”——社会分配不公，尤其是广大的基层农民。改变并提高广大农民的生活水平，增加农民收入成为建设和谐社会过程中迫切而艰巨的任务。为此，中央提出了一系列惠农政策措施，有计划、有针对性的加强对农民的扶持力度。各地方政府积极响应党中央关于改变农村现状的精神，纷纷制定了“惠农方案”。
公共政策理论，政策执行是实现公共政策目标的基本途径，一项政策无论它在理论上是多么的完美，没有经过政策执行的检验，也仅仅是一纸空文而已。
一、从基层政策执行人员角度分析惠农政策执行偏差的影响因素
基层政府作为惠农政策的“一线人员”，肩负着贯彻落实中央文件，切实为农民做实事的重任，但是近年来却不断有媒体报到，某某地区基层政府在执行惠农政策中的一些不合理不合法的行为。
从基层人员角度分析，造成基层在政策执行过程中出现偏差的原因，可以概括为两个方面：一是“非不为也是不能也”；二是“非不能也是不为也”。
（一）“非不为也是不能也”。可以解释为不是基层政府的执行人员不愿意贯彻中央的政策，而是能力有限，不能贯彻好政策在基层的执行工作。
首先，从主观方面看主要表现为基层政策执行人员的个人因素影响。具体表现为基层政策执行人员的能力欠缺，包括基层政策执行人员的个人道德素质水平、专业知识水平、政策解释力、宣传政策的能力等等。基层政策执行人员作为政策执行的一线人员，在惠农政策执行过程中发挥着关键作用。
实际上，其一，目前基层普遍存在的部分行政人员素质偏低，例如屡次被媒体曝光行政执法人员粗暴执法等事件，这些事件不仅仅是基层政府中的个人形象问题，还会影响当地政府在群众中的公信力。其二，部分基层行政人员由于缺乏工作岗位相关的专业知识。在基层工作却不了解基层农民的实际需要，被动的等待问题找上门。其三，基层政策执行人员缺乏政策解释力，理解力。我国地域分布广、地区间差异性大，中央仅就惠农政策的框架、范围、原则等做出规范性要求，具体执行需要基层人员根据当地的实际情况，灵活的制定详细实施方案。其四，缺乏对政策宣传必要性的认识，在政策执行的程序上出现漏洞，没有对广大的农民群众进行必要的政策宣传解读，政策在执行时缺乏群众基础，得不到群众的认可和支持。甚至出现群众的抵抗情绪，为政策的顺利执行添加了许多障碍，使得政策执行效果打了折扣。其五，缺乏相应的管理能力，政策的执行得不到各兄弟部门的积极配合，缺少了各部门的帮助、支持或协助基层政策的执行就会受到很大的阻力。
总之，政策执行者的能力越强，就越能有效地执行政策；反之，政策执行者的能力不足，则容易导致政策执行不力。
其次，从客观方面看主要表现在政策执行资源的匮乏。“巧妇难为无米之炊。”惠农政策执行就是对现有资源的合理分配，充分利用，尤其是财政资源。
（二）“非不能也是不为也”。简单的说就是政府的不作为，具体包括选择性作为、象征性作为、观望作为等。造成这种现象主要是受到政策执行者主观意愿方面的影响。
首先，由于涉及个人利益而不作为。根据公共政策理论，政策的整个周期都离不开各方利益的博弈。基层政府作为惠农政策的执行者也不例外，每一项政策的制定和执行都会影响到部分人的利益，基层政府人员都不愿意自己的利益，或者相关方的利益受到政策执行的影响，执行政策时，选择性、象征性地执行政策，实质上是保持现状，努力维护自身及相关方利益，并使获利最多，受到政策影响最小。
其次，存在“不求有功但求无过”的消极思想。中央的惠农政策仅仅规定了政策的基本框架及基本原则等方面，在执行政策时需要基层政府对政策进行解读，并结合当地的实际情况做出更加详细、更具操作性实施方案。
再次，过分的关注政绩，而不考虑当地的实际情况。我国现行的考核机制考核过于频繁，且过于看重结果。基层政府在执行上级的政策指示时，更多的关注该项政策的执行对自身“政绩”的影响，政策措施的实施都是奔着“政绩”去的，从而选择做些“面子工程”，甚至不惜采取一些极端手段，以便尽快的看到政策执行的结果，却不关心政策是否符合当地的实际情况，也不关心农民对政策的意见看法。
二、避免基层政府在政策执行中出现偏差的一些建议
（一）加强对基层政策执行人员的思想教育，业务培训等工作，提高其政策执行能力。
“思想有多远，我们就能走多远”，这是经过实践验证的道理。基层政府的行政人员作为政策落实的主力军更是如此，只有他们从思想上认识到政策执行的重要性，从业务上提高工作能力，才能在政策执行中扮演好自己的角色。知识经济时代的到来要求政府行政人员必须具备起码的与岗位相关的专业知识，在政策执行中没有相关专业知识作支持就很难正确、及时、有效地完成政策任务。
（二）做好政策执行的准备工作——政策宣传、资源分配
政策宣传是政策执行过程的必要环节，有效的政策宣传是政策顺利执行助推力。多形式、多渠道的政策宣传活动，不仅使政策执行者自身更加清晰地领会和理解政策的宗旨，认同政策目标及其具体内容，也使群众充分了解政策内容，增加公众的政策参与度及政策认同感，为政策的有效贯彻落实奠定基础。
资源分配是否合理是政策能否顺利执行的关键因素之一。当前我国资源分配的不均衡现象。资源不足的地区，为了达到政策目标，在政策执行过程中做出一些令政府及老百姓失望的事情，比如有些地区基层行政人员不惜采取极端手段；有些地区的基层行政人员为了做出些“政绩”，欺上瞒下，劳民伤财等。
（三）政策执行信息的反馈机制
当今社会已经进入了信息时代，谁掌握了信息资源谁就掌握了先机。在政策执行的过程中信息资源同样不可小觑。建立合理的政策执行信息反馈机制十分必要，一方面政策执行者向上级的信息反馈。信息的及时反馈有助于上级及时了解情况，做出必要的调整，同时也可以得到上级的理解和支持，更加有利于政策的顺利执行。另一方面农民向基层政府的信息反馈。农民是政策执行的对象，政策的执行情况或存在的问题他们深有体会、最有发言权，尤其对于农民群众不支持，不配合的政策更要广泛、深入的听取群众的意见，帮助群众分析情况，给予必要的引导，避免因群众考虑不周，片面的认识问题而出现的反对、抵抗政策执行的情况，基层政府执行人员要对群众进行广泛的教育指导等工作，从而创造政策执行的和谐环境。
（四）完善基层政府政策执行的绩效考核机制
绩效考核作为对干部任职期间功过的一种评价方法，在制定和执行过程中应当要综合考虑各方面因素。目前，我国干部绩效考核机制存在一些问题。其一，频繁考核，考核周期短。我国古代朝廷对地方官员的考核一般为三年一考，这主要是考虑到做好一项工作并非短期的事情。我国现行的考核有年度考核、半年考核、季度考核，而且还有各种各样的日常评估、精神文明考核等，如此名目繁多的考核、检查是不科学的，只会加重各部门的工作任务和政绩压力。对政府的绩效考核应当与其任期及工作规划结合起来进行。其二，功利的看待考核结果。考核干部的结果是作为干部提拔任用的依据，却不是为了是否有利于地方发展而进行考核的。这样从上到下关注的焦点就放在了干部的提拔任用上，也就促使相当一部分行政人员搞浪费资源、劳民伤财的“政绩工程”、“面子工程”项目。其三，“自上而下”的考核制度设计。我国主要以上级对下级的考核为主，官员都将注意力放在迎合上级，看上级脸色行事上。而政策的对象却是下面的广大群众。群众对基层政策的执行情况最了解，最有发言权。因此在对干部的绩效考核上应当考虑群众的评价，增强其考核的民主性。
综上所述，惠农政策的执行是一件利国利民的工程，贯彻执行惠农政策需要认真对待，并逐步丰富、完善惠农政策的内容，为广大农民办好事、办实事。促进我国新农村建设，和谐社会建设。
参 考 文 献
[1]陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，1998.
[2]李平.郭剑鸣.地方公共政策研究[M].中国社会科学出版社，2006.
[3]海伦·英格兰姆（美）.斯蒂文·R史密斯（美）.新公共政策——民主制度下的公共政策[M].上海交通大学出版社，2005.
[4]李斌.从制度角度浅析我国公共政策执行偏差及其治理[J].消费导刊，2010年，01期.
[5]王安.惠民政策必须以民为本——基于政策制定和执行的视角[J].理论界，2010年，01期.