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摘要 在城市化进程中，农民市民化最重要的是摆脱长期以来农民对土地的人身依附关系，实现真正意义上的身份转变。目前，我国的农村土地制度极大地限制了农村剩余劳动力的转移，成为城市化进程的制约因素，因此，应加快我国农村土地制度的改革。
关键词 土地制度 城市化 土地所有权 流转机制
中图分类号：F321. 1 文献标识码：A
我国现行的农村土地制度主要是以1987年1月1日起实施的《土地管理法》以及中共中央及国务院的相关规定为依据，主要内容包括农村土地所有权制度、农村土地使用制度、农村土地流转制度和农村土地征用制度。
一、我国农村土地制度的发展
改革开放之初，我国实行了联产承包责任制。这次改革将农村集体所有、集体经营、集体收益的土地制度改为所有权归集体、经营权归农户、以家庭为生产单位的土地制度。这种制度极大地调动了农民生产的积极性，提高了劳动生产率，发展了生产力。由于土地制度的改革提高了土地的生产效率，使得一部分劳动力从土地上解放出来，产生了大量剩余劳动力。为了提高劳动力的利用效率，各地兴办了乡镇企业，实现了“离土不离乡”，促进了农村剩余劳动力向非农产业的转移。这一阶段土地制度的改革和乡镇企业的推进，为城市化的推进奠定了基础。20世纪80年代中期以来，越来越多的剩余劳动力走向了乡镇企业，以至于超出了乡镇企业的容纳能力，于是这部分剩余劳动力就不可避免地要从农村流向城市。而与此同时，城市中的改革开始推进，并不断取得成果，这就需要大量的农村劳动力来推动城市的发展，于是大量的农村劳动力开始流向城市，城市化进程便大规模地展开了。
二、现行农村土地制度对城市化进程的制约
我国现行的农村土地制度虽然使农村经济摆脱了困境，促进了农村经济的飞跃发展，但是，随着改革开放的不断深入，农村土地制度的缺陷日益显现出来，成为制约我国城市化进程中的重要因素。
（一）农村土地所有权模糊，直接制约了农民转化为市民的积极性。
土地制度的最核心问题是土地的所有权制度。我国的《土地管理法》等重要法律都明确规定，我国农村的土地归农民集体所有，但是，“集体”指哪一级，法律规定较为含糊。这就使得本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地处置中侵害农民的利益。这样就造成农民对土地所有权的淡化， 对土地存在着强烈的不稳定感，对农业生产的投入不足，短期行为、“明种暗荒”现象十分严重，直接制约了农村经济发展的后劲，削弱了人口城市化的动力，限制了农村城市化的空间范围。同时，由于土地归集体所有，导致部分产权被置于公共领域，从而使得农民不能切实享有所有权及对土地的最终处置权，为了防止“资产”的损失并考虑到生活保障问题，农民不愿主动放弃土地的承包经营权。因此，在现行土地制度下，尽管大量的农村人口进入非农产业，甚至离开农村进入城市，但是他们与土地的内在联系并没有切断，因此，我国现行土地产权制度现状不能割断从事非农业产业的农民同土地之间的联系，进而延缓了城市化的进程。
（二）农村土地使用权的限制，严重制约了城镇规模的发展空间。
城镇土地使用结构是由国有非农业建设用地、集体非农业建设用地和农业建设用地三部分组成，其中国有的非农业建设用地占的比例很小。随着城市化进程的不断加快，对城市非农业建设用地的需求急剧增加，集体非农业建设用地在城市进程中的作用越来越大。但是，我国《土地管理法》规定：“乡镇企业只能用本集体所有的土地”，“不允许乡镇办企业使用村或村民小组的土地”。这不但限制了乡镇企业的地域经营，而且还使小城镇建设难以扩大城镇规模。我国《土地管理法》还规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”。这些规定从客观上制约了土地使用权的转让趋势，同时也限制了农村剩余劳动力的自由转移,成为城市化的重要障碍。
（三）农村土地流转机制不健全，限制了农村剩余劳动力的自由流动。
对希望进城的农民来说，他们迫切希望能够对所承包的土地进行自由的处置。我国《土地管理法》虽然规定：“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。”但对于农村集体所有的土地如何进入市场，却没有相应的法规。《中共中央关于做好农户承包土地使用权流转工作的通知》中也明确指出，农户土地承包经营权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。但由于缺乏承包土地可以转让的制度规定及有效的运行机制，农民土地转让困难，为愿意进入城镇的居民处置土地使用权带来了极大的困难，在现实中他们的土地使用权或者仍然被村民委员会无偿收回，或者将土地随意委托他人耕作，或者放弃经营，任其荒废。因此，农村土地的流转不畅，不利于促进农民与土地的分离，导致农村人口在迁移方面的“不完全”，同时，农民只享有农地的使用收益而无法获得交易收益，再加上农产品的低附加值性质，使农村居民的农地收益很低，导致农村居民向城市迁移的机会成本极低，限制了农村剩余劳动力的自由流动。
三、我国农村土地制度的改革
我国土地制度的改革，以产权改革为纽带，以土地流转市场建设为依托，以制度创新为重点，通过外部环境的营造和多样化土地流转模式的探索，寻求土地产权制度改革的有效途径，使之符合市场化、城市化的要求。
（一）明晰土地产权关系。
明晰产权关系是人口城市化得以实现的理论基础，土地制度的改革应以明晰土地所有权为突破口。应把农用土地的所有权交给农民，农村宅基地和农业耕地归农民。实行农民对土地的所有，并不意味着政府对土地管理的无所作为。国家应为农村土地制度的管理提供基本准则、方向和本保障，并依法进行土地管理。其主要职能是：执行土地社会管理的监控权和宏观调控权，完善农村土地管理立法与制定合理的政策，规范农地基本用途与使用制度，明确规定农民对土地的不可为事项和国家为社会发展依法有价征用土地的权利，以立法来监控土地用途与流转，调控社会与土地发展权等。
（二）强化土地使用权职能。
用法律规定农民承包的土地使用权主体及其法律地位，赋予农民包括抵押权在内的土地使用物权，即将政策和有关规章认可的农民通过承包获得的土地的实际占有、利用、收益和包括承包期内继承、转让、入股、交换、出租、联合经营等处分权在内的使用权上升为法律，使“农民土地使用物权”符合“法定主义”原则；将农民实际上拥有的土地使用权变成合法的有保障的土地所有权，即把土地的正式所有权分配给那些实际上已经在这些土地上从事耕种的人们，然后再通过立法加以确认。
（三）建立土地流转机制。
建立健全土地流转机制，使土地有效流转起来，以促进农民城市化转移。（1）稳定土地承包制，确立土地承包权的长期化和固定化，保证农村土地地在市场机制作用下合理流转。（2）在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包土地是否流转和流转的形式。土地流转的转包费、转让费、租金等收益应由流转双方协商确定。（3）建立农村土地使用权交易市场。由土地行政管理机关或土地流转中介组织负责管理，积极做好土地流转信息搜集、登记工作，及时发布信息，搞好土地招商，促进农村土地资源合理流动和高效配置。（4）建立健全地籍调查、土地信息和合同管理等动态管理制度，建立包括基准地价、标定地价为基础的土地价格体系，进行规范而科学的土地评等定价、资产评估，为农村土地流转创造条件。（5）因地制宜采取不同的土地流转方式，避免实行“一刀切”的统一做法，在实践中不断探索最适合经济发展的土地流转形式，解决进城农民的后顾之忧，增强其进城落户的能力，加快人口向城镇转移的步伐。
（作者：山东大学经济学院2009级学生）
参考文献：
[1]曹宗平.论以土地制度为核心的城市化制度支持系统．当代经济研究，2007，6：50-53.
[2]李丕基.城市化过程中的土地制度创新农村经济.2008，4：96-98.
[3]王家庭，张换兆.工业化、城市化与土地制度的互动关系：美国的经验．亚太经济，2009，4：52-56.
关键词 土地制度 城市化 土地所有权 流转机制
中图分类号：F321. 1 文献标识码：A
我国现行的农村土地制度主要是以1987年1月1日起实施的《土地管理法》以及中共中央及国务院的相关规定为依据，主要内容包括农村土地所有权制度、农村土地使用制度、农村土地流转制度和农村土地征用制度。
一、我国农村土地制度的发展
改革开放之初，我国实行了联产承包责任制。这次改革将农村集体所有、集体经营、集体收益的土地制度改为所有权归集体、经营权归农户、以家庭为生产单位的土地制度。这种制度极大地调动了农民生产的积极性，提高了劳动生产率，发展了生产力。由于土地制度的改革提高了土地的生产效率，使得一部分劳动力从土地上解放出来，产生了大量剩余劳动力。为了提高劳动力的利用效率，各地兴办了乡镇企业，实现了“离土不离乡”，促进了农村剩余劳动力向非农产业的转移。这一阶段土地制度的改革和乡镇企业的推进，为城市化的推进奠定了基础。20世纪80年代中期以来，越来越多的剩余劳动力走向了乡镇企业，以至于超出了乡镇企业的容纳能力，于是这部分剩余劳动力就不可避免地要从农村流向城市。而与此同时，城市中的改革开始推进，并不断取得成果，这就需要大量的农村劳动力来推动城市的发展，于是大量的农村劳动力开始流向城市，城市化进程便大规模地展开了。
二、现行农村土地制度对城市化进程的制约
我国现行的农村土地制度虽然使农村经济摆脱了困境，促进了农村经济的飞跃发展，但是，随着改革开放的不断深入，农村土地制度的缺陷日益显现出来，成为制约我国城市化进程中的重要因素。
（一）农村土地所有权模糊，直接制约了农民转化为市民的积极性。
土地制度的最核心问题是土地的所有权制度。我国的《土地管理法》等重要法律都明确规定，我国农村的土地归农民集体所有，但是，“集体”指哪一级，法律规定较为含糊。这就使得本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地处置中侵害农民的利益。这样就造成农民对土地所有权的淡化， 对土地存在着强烈的不稳定感，对农业生产的投入不足，短期行为、“明种暗荒”现象十分严重，直接制约了农村经济发展的后劲，削弱了人口城市化的动力，限制了农村城市化的空间范围。同时，由于土地归集体所有，导致部分产权被置于公共领域，从而使得农民不能切实享有所有权及对土地的最终处置权，为了防止“资产”的损失并考虑到生活保障问题，农民不愿主动放弃土地的承包经营权。因此，在现行土地制度下，尽管大量的农村人口进入非农产业，甚至离开农村进入城市，但是他们与土地的内在联系并没有切断，因此，我国现行土地产权制度现状不能割断从事非农业产业的农民同土地之间的联系，进而延缓了城市化的进程。
（二）农村土地使用权的限制，严重制约了城镇规模的发展空间。
城镇土地使用结构是由国有非农业建设用地、集体非农业建设用地和农业建设用地三部分组成，其中国有的非农业建设用地占的比例很小。随着城市化进程的不断加快，对城市非农业建设用地的需求急剧增加，集体非农业建设用地在城市进程中的作用越来越大。但是，我国《土地管理法》规定：“乡镇企业只能用本集体所有的土地”，“不允许乡镇办企业使用村或村民小组的土地”。这不但限制了乡镇企业的地域经营，而且还使小城镇建设难以扩大城镇规模。我国《土地管理法》还规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”。这些规定从客观上制约了土地使用权的转让趋势，同时也限制了农村剩余劳动力的自由转移,成为城市化的重要障碍。
（三）农村土地流转机制不健全，限制了农村剩余劳动力的自由流动。
对希望进城的农民来说，他们迫切希望能够对所承包的土地进行自由的处置。我国《土地管理法》虽然规定：“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。”但对于农村集体所有的土地如何进入市场，却没有相应的法规。《中共中央关于做好农户承包土地使用权流转工作的通知》中也明确指出，农户土地承包经营权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。但由于缺乏承包土地可以转让的制度规定及有效的运行机制，农民土地转让困难，为愿意进入城镇的居民处置土地使用权带来了极大的困难，在现实中他们的土地使用权或者仍然被村民委员会无偿收回，或者将土地随意委托他人耕作，或者放弃经营，任其荒废。因此，农村土地的流转不畅，不利于促进农民与土地的分离，导致农村人口在迁移方面的“不完全”，同时，农民只享有农地的使用收益而无法获得交易收益，再加上农产品的低附加值性质，使农村居民的农地收益很低，导致农村居民向城市迁移的机会成本极低，限制了农村剩余劳动力的自由流动。
三、我国农村土地制度的改革
我国土地制度的改革，以产权改革为纽带，以土地流转市场建设为依托，以制度创新为重点，通过外部环境的营造和多样化土地流转模式的探索，寻求土地产权制度改革的有效途径，使之符合市场化、城市化的要求。
（一）明晰土地产权关系。
明晰产权关系是人口城市化得以实现的理论基础，土地制度的改革应以明晰土地所有权为突破口。应把农用土地的所有权交给农民，农村宅基地和农业耕地归农民。实行农民对土地的所有，并不意味着政府对土地管理的无所作为。国家应为农村土地制度的管理提供基本准则、方向和本保障，并依法进行土地管理。其主要职能是：执行土地社会管理的监控权和宏观调控权，完善农村土地管理立法与制定合理的政策，规范农地基本用途与使用制度，明确规定农民对土地的不可为事项和国家为社会发展依法有价征用土地的权利，以立法来监控土地用途与流转，调控社会与土地发展权等。
（二）强化土地使用权职能。
用法律规定农民承包的土地使用权主体及其法律地位，赋予农民包括抵押权在内的土地使用物权，即将政策和有关规章认可的农民通过承包获得的土地的实际占有、利用、收益和包括承包期内继承、转让、入股、交换、出租、联合经营等处分权在内的使用权上升为法律，使“农民土地使用物权”符合“法定主义”原则；将农民实际上拥有的土地使用权变成合法的有保障的土地所有权，即把土地的正式所有权分配给那些实际上已经在这些土地上从事耕种的人们，然后再通过立法加以确认。
（三）建立土地流转机制。
建立健全土地流转机制，使土地有效流转起来，以促进农民城市化转移。（1）稳定土地承包制，确立土地承包权的长期化和固定化，保证农村土地地在市场机制作用下合理流转。（2）在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包土地是否流转和流转的形式。土地流转的转包费、转让费、租金等收益应由流转双方协商确定。（3）建立农村土地使用权交易市场。由土地行政管理机关或土地流转中介组织负责管理，积极做好土地流转信息搜集、登记工作，及时发布信息，搞好土地招商，促进农村土地资源合理流动和高效配置。（4）建立健全地籍调查、土地信息和合同管理等动态管理制度，建立包括基准地价、标定地价为基础的土地价格体系，进行规范而科学的土地评等定价、资产评估，为农村土地流转创造条件。（5）因地制宜采取不同的土地流转方式，避免实行“一刀切”的统一做法，在实践中不断探索最适合经济发展的土地流转形式，解决进城农民的后顾之忧，增强其进城落户的能力，加快人口向城镇转移的步伐。
（作者：山东大学经济学院2009级学生）
参考文献：
[1]曹宗平.论以土地制度为核心的城市化制度支持系统．当代经济研究，2007，6：50-53.
[2]李丕基.城市化过程中的土地制度创新农村经济.2008，4：96-98.
[3]王家庭，张换兆.工业化、城市化与土地制度的互动关系：美国的经验．亚太经济，2009，4：52-56.