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摘要：公民政治参与状况是基层民主实践状态的集中体现。从政治认知、政治参与行为和政治参与效能感三个维度对广东珠三角地区公民政治参与现状的调查显示，随着经济、社会的发展，公民对政治参与的关注度越来越高，参与的领域越来越广，参与的程度越来越深，参与的技术与能力也日益提升。但一些基层党委政府治理理念落后、宗族势力干预、资本幕后操作等外部因素，以及基层民主制度的探索与安排滞后、公民个体文化素养和参与动机的差异性等内在因素仍在一定程度阻碍着基层民主实践中公民的政治参与。推进公民有序政治参与，需要在完善参与的制度体系、扩展参与的领域与层次以及优化参与的社会生态环境等方面下功夫。
关键词：基层；公民；政治参与；民主实践
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）11-0067-07
近年来，广东珠三角地区在推进地方民主政治建设方面做了大量开创性工作，如开展网络问政、推进居（村）民自治、强化权力监督、创立民主协商规程、引导社会组织参与等，在民主理论与实践两个层面取得了开创性成果。但我们也注意到，由于民众政治参与诉求与参与能力和技术的不匹配等因素的影响，民众的政治参与水平与实效仍滞后于经济社会发展要求。
2014年5月至2015年2月，本课题组就广东珠三角地区地方民主建设中的公民参与状况展开了为期近一年的持续调查。调查重点选取了广州、佛山、深圳、东莞、珠海等5个市各10个城乡社区为样本，采取随机与定点发放调查问卷和走访、座谈等方式展开。课题组共发放问卷2000份，回收1890份，有效回收率为94.5%；访谈60次，获取访谈记录60份。在此基础上，课题组对调查数据进行了分类统计与分析，为本课题的后续研究提供了可靠的第一手资料。
公民的政治生活涵盖政治认知、政治效能感以及政治参与行为三个方面。政治认知是社会政治心理体系的基础，具体指“政治主体对于政治生活中各种人物、事件、活动及其规律等方面的认识、判断和评价，即对各种政治现象的认识和理解”。政治认知是公民政治参与的认识前提与思想动因。政治效能感则是指公民个体对自身参与行为影响政治体系和政府决策的能力的评价。一般来说。政治效能感强的人比政治效能感弱的人会更多地参与政治。对于个人来说，政治效能感是影响其政治参与的最主要因素。政治参与行为，即公民政治参与的具体方式、频率、范围、深度等实践层面的状况。其一般意义是指公民通过一定的方式直接或间接地影响政府的决策与公共政治生活的政治行为。在当今中国民主政治运行中，公民政治参与的手段主要有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等。公民的政治认知、政治效能感、政治参与行为完整地体现着一个国家或特定区域内的民主政治运行状态。其综合作用直接制约着该区域内民主政治建设的品质与预期，是反映一个国家或地区政治文明发展状态的重要指数。本课题组通过对调查数据的统计分析，从不同侧面对现阶段广东珠三角地区公民政治生活中上述三个要素的现实状态予以描述与展现，这为我们客观把握和评价经济率先发展地区的地方民主建设及其发展态势提供了参考依据。
一、对基层民主实践中公民政治参与状况的统计分析
（一）政治认知
1.对政治生活的关注度。对政治生活的关注，反映着特定区域内政治建设与国民生活的关联度，也反映出该地区民众对待政治生活的基本态度。一直以来，广东作为全国经济率先发展省份，经济话题在人们的生活中占有绝对分量。在经济快速发展30多年之后，广东民众如何看待社会政治生活是一个值得研究的问题。调查显示，绝大多数受调民众认为政治已成为日常生活必不可少的部分，其中74%的民众认为政治与个人和家庭生活“有一定关系”或“关系很大”，而认为“没多大关系”或“没有思考这个问题”的仅占26%。
在受调民众中，“经常关注”（41%）或“选择性关注”（32%）国内外时政的有73%，而“很少关注”（22%）或“不关注”（5%）的仅占27%。这意味着广东民众观念的转变，即对政治生活有了新的认知。同时，这一认知有着明显的年龄差异，30岁以下群体对政治的关注度要明显低于30岁以上群体。在受调民众中，“不太关注”、“很少关注”或“不关注”国内外时政的，在30岁及以下的人群中占39%，在30岁以上的人群中占20%。这可以作多种理解：一是年轻人接触社会政治生活的机会较少；二是年轻人的兴奋点过多；三是学习压力和生存压力使得年轻人无暇顾及政治话题。因此，草率地认为年轻人对政治缺乏兴趣显然是不恰当的。
受调民众对政治生活的关注度与所处环境密切相关，并带有鲜明的身份差异。调查显示：体制内成员（包括公务员和事业单位职员）中，“经常关注”、“不太关注”、“很少关注”和“不关注”国内外时事的分別占62%、22%、12%和4%，体制外成员（包括民营企业的产业工人、企业主和外企员工、无业人员和其他人员）中分别占36%、34%、25%和5%；中共党员中，“经常关注”、“不太关注”、“很少关注”和“不关注”国内外时事的分别占73%、16%、8%和3%，非中共党员（包括共青团员、民主党派成员和无党派群众）中分别占35%、35%、25%和5%。可见，受职业领域影响，体制内成员相对于体制外成员具有更高的政治敏感性，更关注国家与社会的政治生活。受政治面貌影响，中共党员相对于非中共党员更为关注国内外时政，尤其是党的建设与国家政策层面的信息。
2.对政治生活的关注点。受调民众对政治生活的关注点集中在公权利领域，偏好关注制度建设和现实社会问题。调查显示：民众对政治生活的关注热点，56%首选关注党风廉政建设，26%首选关注自己的权利是否得到尊重，12%首选关注国际国内大事，6%首选关注乡镇（街道）干部改选。这一调查统计结果与基层民主具体实践中民众的现实选择有一定的错位。在民众参与的社会政治活动中，更多人的参与动机在于对自身利益的考虑。当然，党风廉政建设是一个非常宽泛的概念，会直接或间接涉及到基层社会民主发展与公民切身利益。 3.对公民政治权利与义务的认知。调查显示：受调民众对个人政治权利与义务的认知度较高。对于宪法中关于公民权利与义务的具体内容，26%的受访民众表示“基本清楚”，39%的受访民众表示“知道一些”。23%的受访民众表示“需要时再咨询”，只有12%的受访民众表示“不知道”。不同政治面貌群体中，中共党员对权利与义务的认知更为明晰，共青团员因多数为在校青年学生，对公民政治权利与义务的相关知识有更多和更系统的了解。按年龄段划分，绝大多数19-49岁的中青年群体对宪法中关于公民权利与义务的基本内容有基本的了解。
“利益决定立场，立场决定态度”。利益问题直接关联着公民对执政党及其领导的政府的评价，也制约着公民的政治参与取向。在各种权利中，民众更在乎经济领域的权利，其政治参与态度也与其经济状况密切相关。同时，对自身的政治权利，受调民众也给予了较多的关注。调查显示，53%的民众优先选择关注经济类权利，35%的民众觉得政治权利更重要。7%和5%的民众更关注文化类权利和其他类权利。同时，对于经济类权利、政治类权利、文化类权利和其他类权利，公务员群体中优先选择关注的人数分别占38%、55%、2%和4%，事业单位职员中优先选择关注的人数分别占59%、28%、5%和8%，产业工人（含农民工）中优先选择关注的人数分别占52%、33%、8%和8%，企业主和外企员工中优先选择关注的人数分别占51%、37%、6%和6%，无业人员中优先选择关注的人数分别占59%、32%、5%和4%，其他人员中优先选择关注的人数分别占52%、36%、9%和3%。可见，在不同职业群体中，除公务员群体外，其他群体对政治类权利的关注热情明显低于经济类权利。
4.获取政治信息的主要渠道。调查显示，目前受调民众主要通过各种媒体获取相关政治信息。其中，通过读报、看电视、听广播获取信息和通过上网获取信息的分别占47%和40%，报纸、电视、广播和互联网是民众获取政治信息的主要平台。此外，坊间议论与口口相传成为媒体之外的另一方式（占10%），这实际也是一种社会开放、民主的体现，普通群众正当的言论自由得到了保证。值得注意的是，传统的开会传达方式已经明显边缘化（占3%），这在一定程度上反映出会议传达方式的老旧化、内容的重复化以及基层党组织社会动员能力的下降，为我们如何实现推进基层民主与改善党的组织和领导方式的有机统一提出了新的课题。
5.对政权组织机构的知晓度。受调民众比较熟悉各级党和政府相关组织机构的设置与运作。尤为关注政务信息公开。调查显示，对党的总书记、国务院总理及其他中央政治局常委的基本信息，9%的受调民众表示全部知道，52%的表示多数知道，只知道党的总书记和国务院总理的占26%，表示基本不知道的只占13%；对于所在地方乡镇（街道）党委（党工委）书记、乡镇长（街道办主任）的基本状况，61%的受调民众表示基本知道，只知道乡镇（街道）党委（党工委）书记或乡镇长（街道办主任）的分别占16%和9%，表示都不太清楚有14%。
不同年龄段受调民众对不同级别政府组织的熟知程度存在差别。调查显示，19-30岁群体和31-49岁群体普遍对上述信息比较了解或者有兴趣了解，而18岁以下人群对地方基层干部知晓度最低，50岁以上的人群对中央高层信息的关注低于对基层组织机构信息的关注，这反映出这类人群对自身利益更为关注的基本倾向。
（二）政治参与行为
1.对政治参与现状的评价。调查显示，受调民众多数认为当前地方政治生活中公民参与的途径不多、渠道不畅、方式单一等，制约着公民对等获取相关信息，平等参与协商，以及适时正当地表达诉求，参与决策与监督等。统计显示，关于目前所在地方公民行使政治权利的渠道，有63%的民众认为“不太畅通”（43%）或“不畅通”（20%）。认为“基本畅通”的只有9%，而认为参与活动是“形式主义”的占28%。一些民众还表达了对社会政治活动中被动式参与、程序性参与等问题的厌烦，坦陈这些问题的存在影响了公民政治参与的热情和实效。调查表明，民众表示自己“主动积极参与”、“被动参与”、“很少参与”社会政治活动的分别占12%、36%、50%，还有2%的民众对政治参与表示“反感”。
2.政治参与的基本偏好。从参与内容上看，受调民众侧重行使贴近自身利益的权利。从参与偏好上看，民众侧重认同和维护原权利（又称第一权利）。调查显示，选择关注自身权利的受调民众在政治参与过程中最关心选举权和被选举权的占49%，最关心批评、建议与监督权的占28%。最关心依法投诉、上诉权利的占11%，而最关心其他相关权利的占12%。这反映出民众对权利的认识开始具有宏观性、总体性眼光，对各种权利的内在关系有了基本的认识与把握，并试图抓住主要矛盾。
3.政治参与的主要方式。按照现实情况，受调民众政治参与的方式可分为两个大类：一是自主性参与；二是组织性参与。所谓自主性参与，就是公民根据自身的利益取舍与偏好，表达自身诉求。参与自己所关心的社会政治事务。组织性参与，即按照基層党委政府的要求参与的各种选举、投票、会议及其他政治活动。
调查显示，在进行自主性参与时，民众多以简单参与（非正式、便捷、实效、成本较为低廉）为主，如在回答“您更愿意通过哪些渠道行使自己的政治权利”时，借助媒体力量与舆论压力（在媒体发表意见或网上匿名投诉）成为第一选择（48%），给有关部门写信和打电话是第二选择（41%）。值得注意的，当面提出批评或意见成为不少民众的选择（25%），这反映出民众主人翁意识增强，对权力机构与官员不再敬而远之。当面表达一是可以更为快捷地处理问题；二是有利于政府与群众的沟通与相互理解；三是可以减少行政成本与民众申诉支出：四是缩小社会影响面，防止一些人借机生事。参与听证会也是目前民众的政治参与常见的选择（20%），无论从现实操作层面还是民众接受层面，听证会都已经成为地方民主治理的一种有效选择。
而组织性参与的方式选择，则反映出民众的基本政治态度与价值取向。其中，“按法律规定参与”成民众为首选（占57%），远远超出了“按领导要求参与”（占21%），这显示出民众对制度性参与与独立性参与的信任与推崇。选择“按个人需要参与”或“随大流”的分别只有13%和9%，表明在涉及整体工作与大局问题上，民众能够在个人利益与全局利益上作出合理取舍。 （三）政治参与效能感
1.对政治参与效能的评价。受调民众非常关注地方政治生活中的公民民主参与效能，认可近年来地方民主建设取得的成绩，同时对制约参与效能的现象进行了开诚布公的批评，并采取了不同的应对方式，持积极态度的选择期待改善，持消极态度的倾向于回避参与或消极应付等。走访中，我们能明显感受到。部分民众放弃参与的机会其实并不情愿。而是迫于无奈。民众对政治生活重要性的认知与现实中对参与的回避所形成的反差与矛盾，值得我们在完善地方民主建设中作进一步的反思。同时，多数民众对进一步推进地方民主建设进程、提升公民政治参与效能有着很高的期待，呼吁增大民意在政治生活中的影响力，尤其是期望在基层干部选拔与评价中进一步扩大群众的参与，增大群众意见的权重。调查显示，60%的民众希望以群众意见作为基层干部的考核方式，认为应该按考评细则考核的占31%，而认为基层干部考核应以上级意见为主或者无所谓的不足10%。如何权衡群众意见在干部选拔与评价中的权重，涉及到群众路线、干群关系、群众认同与客观公正评价干部等诸多问题，这对我们完善基层干部选拔与考评机制提出了新的要求与期待。
同时，参与效能直接影响着民众的参与积极性。调查显示，影响公民政治参与热情的主要因素依次为：参与的形式主义（36%）、缺乏参与兴趣（30%）、参与能力不足（21%）、参与缺乏实效（9%）。从中我们不难发现其内在的逻辑关系，参与的形式主义势必产生两个基本结果：一是参与效果缩水：二是民众参与热情降低。可见，制约公民政治参与效能的症结在于形式主义，而民众对形式主义的反感，则反映出民众对参与效能的追求，以及对参与的制度化、实质化与政治活动价值实现的向往。参与能力不足是影响参与效能的客观因素，这对我们立足地方经济社会发展实际，因地制宜、因时制宜、因人制宜地推进民主建设提出了具体要求。
2.对民主政治建设的认同度。民众对对地方政治建设的认同度，直接体现着公民参与的效能感。调查显示，56%的受调民众认为近年来地方民主建设“进步很大”或“有进步”，34%的认为“进步不明显”或“存在较大问题”。而认为自身政治权利“有完全保障”、“有基本保障”和“有部分保障”的达到60%以上，认为自身政治权利会“时常受到侵害”或“基本没有保障”的占36%。这两组数据告诉我们，地方民主建设已初见成效，并得到群众的基本认可。因此，要进一步增强信心，不可妄自菲薄。另一方面，我们也必须正视现阶段存在的问题。如调查中认为自身政治权利得到充分保障的不到10%。有1/3以上的受调民众给予了负面评价。这对我们进一步改进领导方式与执政方式，切实完善地方民主建设的制度机制提出了具体要求。
另一方面，受调民众在政府对待民意方面的评价也值得我们高度重视。调查显示，56%的民众认为现阶段地方基层政府对群众意见的重视与采纳状况不尽如人意，而认为基层政府在该方面做得比较到位的只有16%。
3.提升政治参与效能的路径。提升参与效能，关键在于完善参与制度，改善参与方式。受调民众对此给予了热情关注，尤其在走访过程中，这方面的问题始终是普通群众最愿意谈及的话题，也是基层社会组织（如村委会、居委会）和乡镇（街道）干部绕不开的话题。在谈及何如提高公民政治参与的效能时，44%的民众主张应加强对领导干部的权力监督，提高其依法行政与照章办事的自觉性；25%的公民认为应提高群众的公民意识和参与技术与能力；11%的公民认为最需要解决的是减少上级对基层事务的行政干预，切实推进村（居）民自治。调查中也发现，部分民众对此采取了实用主义的态度，认为形式和方式并不重要，关键看实际参与效果。
公民政治参与是民主建设的一项具体内容，提升公民政治参与效能还需要从地方民主建设的整体性运作中加以考察。因此，如何教育与管理干部，如何推进地方党委政府的职能转变，如何保障决策公开等，成为受调民众关注的问题。其中，党务政务分开（42%）、加强干部监督与推进干部财产公示（39%）、增大普通群众代表的比例（11%）以及推进乡镇（街道）干部直选（8%）成为优先选项。
二、对基层民主实践中公民政治参与现状的总体判断
（一）公民对政治参与的关注度越来越高
珠三角地区民众对社会生活的关注面正在发生改变，经济成分独大的局面已不复存在。现阶段的民生问题虽仍然存在着社会资源总量供给不足的问题，但人们关注民生的焦点却集中于现有社会财富流动的公平与合理共享之上。因此，作为普通社会个体的公民对于经济发展的关注开始减少。而涉及社会利益公平公正的关键在于分配制度的公平与合理，这就对制度的设计理念与价值取向提出了新的更高的要求，也就是以保证人民群众广泛受益，切实提升人民幸福感为出发点和落脚点，而非以刺激经济增长为目的。这一改变，必然引发社会的广泛关注，各种社会群体基于自身利益考量，势必对制度制定提出各自的诉求，而这些诉求的完整表达与最大实现，则取决于该社会群体对制度形成的影响力。最大可能地参与其中成为优先选择，而参与的前提是关注、跟踪制度的变化与生成。调查显示，受调民众除了关注工资待遇、工作环境、社会公平与保障、子女受教育权益等之外，开始更多地关注政府工作的发展理念及其实施力度与效果。特别是重大经济活动与政府重大决策过程中的公开与公正问题。至此，利益关注开始演绎为权利追求。民众对社会生活关注面的改变，契合了当地经济社会发展的進程。
（二）公民政治参与的领域越来越广
随着公民对社会生活关注面的改变，其对权利保障与实现的追求变得更为现实与迫切。通过各种方式与渠道参与社会政治生活，充分表达自己的权益诉求，最大可能地跟踪与影响地方政府决策，并利用可能的方式保障自身正当利益成为一种必然选择。如广州冼村征地拆迁腐败窝案的查处，就与村民坚持不懈的维权分不开。在涉及集体经济组织的筹资与“分红”，城乡“两委”、经济合作社等社会组织的选举与评价，以及乡镇（街道）政府的民生政策等敏感问题时，民众都会基于各种考虑，给予高度关注并积极参与。尽管我们可以明显感受到其中利益的驱动，但基层群众对利益的敏感实际上是对自身权益认知与维护的基础，是一种公民意识的觉醒。随着珠三角地区逐步步入现代化社会，基层民主建设的领域越来越广、举措越来越多，社会反响也越来越大。民众的政治参与不再仅仅是一种热情，而已经成为一种现实生活需要。正是基于此，近年来，珠三角地区公民的政治参与已由过去组织化的参与逐步演变为一种自觉性参与，由过去的追逐经济利益的参与逐步发展为体现权力的参与，并因此对基层政权的相关制度与运作的关注有了更多的兴趣，如政府联系群众制度、决策的听证制度、民众的利益表达和申诉制度，公民在社会事务中相关知情权、参与权、决策权、监督权的保障和落实，以及政府的阳光运作与绩效、官员的廉洁与能力评价等。 （三）公民政治参与的程度越来越深
全程性参与、实质性参与成为民众的诉求。参与的程度实际与参与的领域紧密相关，一个是广度的拓展，一个是深度的增加。广度通过深度表现质量与效果，而深度以广度为基础和前提。公民参与面的扩大是相对容易实现的，但如果缺乏参与深度的保障，这种参与就可能劳而无功，或者干脆沦为形式主义。而参与的深度更多通过参与的全程化、参与的实际影响力以及政策运作与参与诉求的趋同度加以体现。从近年来珠三角地区公民在地方民主建设中的政治参与程度来看，明显呈现出深度化发展的趋势，民众已经不再满足于参与了什么，还关注参与的过程是否完整，参与的程序是否合理、合法与公平，以及参与后的实际效果等问题。最直观的感受是，民众在表达诉求时，开始选择沟通、谈判、妥协等协商路径，或者通过法律诉讼等合法程序进行。对自身权益的维护也不再满足于暂时性的利益补偿，而倾向于制度性的整体解决。这在表面上似乎在一定时间内增大了基层政府与干部的工作难度，但其中蕴含的对制度公平性的追求、对自身权益制度性实现的表达，与我国社会主义民主政治建设的价值取向是高度一致的。在追求个人权益实现的同时，民众对自身的义务也有了更多的自觉，社会公益参与意识、律己守法意识、社会公德意识和社会正义感等都有了明显改观。可以说，基层民主发展已经成为当地经济社会发展的催化剂和保护网。
（四）公民政治参与的技术与能力明显提升
参与水平通过参与理念、参与方式与参与能力予以体现。参与理念是参与动机的显现，即公民为了何种目的参与社会政治活动。一味追求个人利益实现的参与显然会面临成为众矢之的的尴尬，也难以实现参与的目的。而过分强调利他性参与则显然与普通民众的社会角色及其政治认知水平难以协调。调查中，不论是出于对政治参与的认知，还是出于朴素的均利意识，相当多民众的参与理念契合了现阶段提升政治参与效能的要求，甚至开始出现更多顾及全局利益的倾向。在参与方式上，民众的选择体现了冷静、便捷、实效与规则。无论是自主性参与还是组织性参与，都避开了冲动与激情的方式，利用媒介表达诉求、直接向相关部门反映情况乃至当面互动交流等成为民众政治参与方式的优先选项。这表明公民的法制意识、程序意识、规则意识与解决问题的善意成为主流，也反映了公民应用现代技术能力的提升，这无疑会提升参与的效能。参与能力通过对政治的认知能力、参与事项的相关知识储备、社会调查与总结提升能力、处事的决断性等加以体现。对公民个体，尤其是基层普通群众而言，完全具备上述能力有些勉为其难，但作为一个整体考察，近年来民众参与能力的提升则是显而易见的。
（五）公民政治参与的困难与问题仍然很多
调查显示，基层民主的现实发展状态与民众的政治参与诉求仍然存在较大差距，尤其是公民政治参与的范围仍然有限，参与渠道不畅，形式主义成分过多。以及干扰基层民主参与的消极因素明显存在等问题的解决仍待时日。制约公民政治参与的因素有外在和内在两个层面，公民政治参与的实现取决于多方面的因素，民主制度内容的科学性与民主进程设计的合理性、基层党委政府理念的更新与能力的增强、公民自身素质的提升等因素的综合作用，才能促成公民有效政治参与的实现。而外来因素的干扰，则会对公民政治参与，乃至整个地方民主建设产生冲击和阻碍。基于珠三角地区基层民主建设现状，我们认为以下几种外在因素的负面影响值得高度关注：治理理念的滞后，一些基层党委政府“管理”意识根深蒂固；宗族势力的干预，血缘纽带捆绑基层民主运作；资本幕后的操控，权力寻租现象仍然存在；商业行会的介入，既得利益群体的影响力难以消除。而制约政治参与的内在原因，主要体现在以下几方面：基层民主制度的探索与安排滞后于经济发展，制约了公民政治参与的发展进程：公民政治参与效能感偏低，抑制了公民政治参与的热情；公民个体文化素养和参与动机的差异性，影响了公民政治参与的氛围等。
三、推进公民有序政治参与的可行性路径
（一）完善公民有序政治参与的制度体系
1.完善人大选举制度，发挥公民选举的作用。选举是公民有序政治参与最直接、最有效的形式，是公民表达自己的政治诉求的可靠途径。公民参与选举的过程就是公民参与政治、表达诉求的过程。完善人大选举制度，一是把竞争机制引入人大代表的选举中，在“机会公平、程序公正、过程公开”原则指导下，实行差额选举，并使选民对被选举人的真实情况有充分了解。二是健全选民对人大代表的评价与监督机制。在选举制度中，选举权和监督罢免权是不可分割的整体。人大代表要通过多种渠道保持与选民的密切联系，反映选民心声，并自觉接受选民的监督。同时，应建立适时评价和罢免不称职人大代表的有效机制。三是进一步改善人大代表的构成成分，充分考虑社会各个群体的利益，适当扩大基层群众代表的比例，使人民代表大会更接地气，更有人气。四是完善社会基层自治组织的直选制度，并逐步扩大基层政权直接选举的试点，让广大基层群众的政治参与更有效能。
2.完善公民听证会制度，提升公民参与对决策的影响力。一是健全行政决策听证代表的科学遴选机制。要采取自愿报名和随机抽取的方式，选择具有广泛代表性的普通民众代表。同时，要兼顾各个社会利益群体的诉求，合理配置相应参会代表的比例。二是优化听证专家的构成。相关领域的专家参与决策听证是通行而有效的做法，针对近年来民众对专家意见的非议，在遴选专家时要强调“专业”、“公心”与“民意”的统一。三是增加听证会的透明度。要充分利用电视、报纸、网络等现代传媒适时向社会公布有关听证会的程序与结果，主动接受社会监督。四是健全反馈制度。要及时对听证代表所提出意见的合理性作出有说服力的判断，并作出相应的回应和解释。
3.完善政策执行制度，提高公民履行参与职责的能力。公民参与公共政策执行是社会主义民主政治的重要内容，是公共政策民主化的必然要求。一是建立健全公众议程与政府议程的良性互动机制。要允许公民通过合法渠道充分向政府有关部门提出政策诉求，并保证其中的合理诉求尽可能进入政府议程，实现公众议程和政府议程的互补。二是完善公民参与制度执行机构的运行职能。公民作为公共政策执行的利益代表，既是政策信息的使用者，又是政策信息的傳达者和接受者，所以公民参与制度的执行机构要组织公民有序参与政策的执行计划，共同商讨达到政策目标的科学方案以及资源的合理配置。同时，执行机构还要组织公民有序参与政策的执行沟通，增强公民有效政治参与的效能。 4.健全有效监督制度，充分发挥公民监督参与的作用。一是完善举报制度，畅通举报渠道，规范举报行为。要充分发挥网络举报优势，让民众举报“有门”。同时应注意加强公民法制教育，推进举报的合法与规范，并依法保护举报人和被举报人的合法权益。二是健全人民监督员制度。要建构科学有效的监督程序，推选有正义感、责任心、代表性，通业务、懂法规的公民组成人民监督员队伍，有效督促基层政府工作。三是充分发挥报刊、网络等新闻媒体的监督作用。在发挥现代媒体快捷优势的同时，要不断健全媒体监督机制，引导媒体合法、理性、有效地参与社会监督，弘扬社会正能量。
（二）扩展公民有序政治参与的领域和层次
1.完善基层自治制度，推进基层民主发展。完善基层群众自治，首先要落实好相关法律法规赋予群众的各项自治权利，如选举权、提名权、罢免权、决策权等。其次是提升基层党组织的能力，发挥其在基层事务民主决策中的主导作用。再次是积极实行村（居）务公开，村（居）委会自觉接受村（居）民监督，让村（居）务在阳光下运行。与此同时，要依法建构和完善预防消极因素对基层民主的干扰的机制，保障基层民主的正向发展。
2.引导和扩大社会组织的合法参与。社会组织在社会治理中具有独特功能，是政府与公民之间的天然缓冲带。一是积极引导社会组织的发展。要放宽社会组织的准人标准，加强相关行政服务，依法有序地向社会组织开放政府资源，制定社会组织行业标准，培育有利于社会组织发展的环境，提高社会组织的社会影响力。二是关注社会组织发展动态，从战略高度重视互联网中不同社会群体的政治参与习惯和互动方式，研究互联网等新技术对社会组织政治参与形式、结构、效果等的影响，及时化解社会组织发展中的各种问题。三是把握社会组织发展的趋势，并对其发展可能出现的风险进行科学预测与有效控制。
3.规范网络领域的政治参与。一是强调网络参与伦理。要健全网络伦理道德规范体系，引导基层民众坚持网络参与的道德底线和法律意识，理性地管控自身的网络参与行为，弘扬正能量。二是提高公民对网络信息的分辨能力。信息海量化是网络的特色与优势，但潜在其中的危害性也显而易见。因此，培养公民正确区分和对待网络信息的基本能力势在必行，这是防止有害信息蔓延和危害社会的最有效手段。三是拓展公民网络参与平台。要在政府的主导下，将电子政务平台建设成为公民网络政治参与的基本途径，为公民处理日常事务和参与政治生活以及表达自身意愿创设便利条件。
（三）优化公民有序政治参与的社会生态环境
1.优化政府行政行为。加强政府自身建设，优化政府行政行为，是推进公民有效政治参与的重要途径。一是建设法治政府。建设法治政府是全面深化改革的基本内涵和要求，要明确宣示法治政府建设的总目标，即建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。二是继续深化行政管理体制改革，推进政府职能转变，完善信息公开机制，量化治理标准。政府应改革行政管理理念及模式，合理放权，变管理为治理，变官本位为民本位，将民生福祉作为工作的重点，构建责任型、服务型政府。三是完善行政监督体系，强化行政问责。要健全行政评议考核制度，采取自律与他律双轨并行的措施，通过理论学习、监督考核，实现以权利制约权力；主动公开政务，开辟多样化监督平台，借力群众，建设廉洁政府。
2.营造健康的社会舆论氛围。不同价值观及利益诉求在网络和新媒体助推下，共同构建了现阶段多元化的社会舆论环境。营造健康的社会舆论氛围有利于弘扬主旋律，引导公民有序政治参与。一是线上线下相结合，引导网络舆情，做实思想政治工作。要加强网络舆情的正确引导，坚持依法保护公民言论自由与依法惩治网络不良和违法行为的有机统一，加强网络立法，规范网络执法，构建科学保障机制。二是构建高效、规范、有序的现代传播体系。新闻媒体要充分发挥沟通政府决策与社会各界的纽带作用，协助政府传递决策信息，助推公民依法实现利益诉求。
3.培育公民政治参与的共同价值观。价值观多元化是社会民主包容的具体体现，但也对公民政治参与动机的正当性与秩序的合理性带来了一定的挑战。人民民主始终强调人民主体价值与整体利益实现，这与社会主义核心价值观具有高度一致性。自然也应成为公民政治参与共同价值观的基础。立足现阶段基层民主的现实情况，构建公民政治参与共同价值观需要引导民众处理好以下几个关系，即强调政治权利实现与自觉履行政治义务的统一；追求群体合法利益与实现社会整体利益的统一；维护自身合法權利与尊重他人正当权利的统一；尊重政治参与秩序与坚守基本政治伦理的统一；推进民主政治发展与促进经济社会全面协调发展的统一。
（责任编辑 刘龙伏）
关键词：基层；公民；政治参与；民主实践
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）11-0067-07
近年来，广东珠三角地区在推进地方民主政治建设方面做了大量开创性工作，如开展网络问政、推进居（村）民自治、强化权力监督、创立民主协商规程、引导社会组织参与等，在民主理论与实践两个层面取得了开创性成果。但我们也注意到，由于民众政治参与诉求与参与能力和技术的不匹配等因素的影响，民众的政治参与水平与实效仍滞后于经济社会发展要求。
2014年5月至2015年2月，本课题组就广东珠三角地区地方民主建设中的公民参与状况展开了为期近一年的持续调查。调查重点选取了广州、佛山、深圳、东莞、珠海等5个市各10个城乡社区为样本，采取随机与定点发放调查问卷和走访、座谈等方式展开。课题组共发放问卷2000份，回收1890份，有效回收率为94.5%；访谈60次，获取访谈记录60份。在此基础上，课题组对调查数据进行了分类统计与分析，为本课题的后续研究提供了可靠的第一手资料。
公民的政治生活涵盖政治认知、政治效能感以及政治参与行为三个方面。政治认知是社会政治心理体系的基础，具体指“政治主体对于政治生活中各种人物、事件、活动及其规律等方面的认识、判断和评价，即对各种政治现象的认识和理解”。政治认知是公民政治参与的认识前提与思想动因。政治效能感则是指公民个体对自身参与行为影响政治体系和政府决策的能力的评价。一般来说。政治效能感强的人比政治效能感弱的人会更多地参与政治。对于个人来说，政治效能感是影响其政治参与的最主要因素。政治参与行为，即公民政治参与的具体方式、频率、范围、深度等实践层面的状况。其一般意义是指公民通过一定的方式直接或间接地影响政府的决策与公共政治生活的政治行为。在当今中国民主政治运行中，公民政治参与的手段主要有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等。公民的政治认知、政治效能感、政治参与行为完整地体现着一个国家或特定区域内的民主政治运行状态。其综合作用直接制约着该区域内民主政治建设的品质与预期，是反映一个国家或地区政治文明发展状态的重要指数。本课题组通过对调查数据的统计分析，从不同侧面对现阶段广东珠三角地区公民政治生活中上述三个要素的现实状态予以描述与展现，这为我们客观把握和评价经济率先发展地区的地方民主建设及其发展态势提供了参考依据。
一、对基层民主实践中公民政治参与状况的统计分析
（一）政治认知
1.对政治生活的关注度。对政治生活的关注，反映着特定区域内政治建设与国民生活的关联度，也反映出该地区民众对待政治生活的基本态度。一直以来，广东作为全国经济率先发展省份，经济话题在人们的生活中占有绝对分量。在经济快速发展30多年之后，广东民众如何看待社会政治生活是一个值得研究的问题。调查显示，绝大多数受调民众认为政治已成为日常生活必不可少的部分，其中74%的民众认为政治与个人和家庭生活“有一定关系”或“关系很大”，而认为“没多大关系”或“没有思考这个问题”的仅占26%。
在受调民众中，“经常关注”（41%）或“选择性关注”（32%）国内外时政的有73%，而“很少关注”（22%）或“不关注”（5%）的仅占27%。这意味着广东民众观念的转变，即对政治生活有了新的认知。同时，这一认知有着明显的年龄差异，30岁以下群体对政治的关注度要明显低于30岁以上群体。在受调民众中，“不太关注”、“很少关注”或“不关注”国内外时政的，在30岁及以下的人群中占39%，在30岁以上的人群中占20%。这可以作多种理解：一是年轻人接触社会政治生活的机会较少；二是年轻人的兴奋点过多；三是学习压力和生存压力使得年轻人无暇顾及政治话题。因此，草率地认为年轻人对政治缺乏兴趣显然是不恰当的。
受调民众对政治生活的关注度与所处环境密切相关，并带有鲜明的身份差异。调查显示：体制内成员（包括公务员和事业单位职员）中，“经常关注”、“不太关注”、“很少关注”和“不关注”国内外时事的分別占62%、22%、12%和4%，体制外成员（包括民营企业的产业工人、企业主和外企员工、无业人员和其他人员）中分别占36%、34%、25%和5%；中共党员中，“经常关注”、“不太关注”、“很少关注”和“不关注”国内外时事的分别占73%、16%、8%和3%，非中共党员（包括共青团员、民主党派成员和无党派群众）中分别占35%、35%、25%和5%。可见，受职业领域影响，体制内成员相对于体制外成员具有更高的政治敏感性，更关注国家与社会的政治生活。受政治面貌影响，中共党员相对于非中共党员更为关注国内外时政，尤其是党的建设与国家政策层面的信息。
2.对政治生活的关注点。受调民众对政治生活的关注点集中在公权利领域，偏好关注制度建设和现实社会问题。调查显示：民众对政治生活的关注热点，56%首选关注党风廉政建设，26%首选关注自己的权利是否得到尊重，12%首选关注国际国内大事，6%首选关注乡镇（街道）干部改选。这一调查统计结果与基层民主具体实践中民众的现实选择有一定的错位。在民众参与的社会政治活动中，更多人的参与动机在于对自身利益的考虑。当然，党风廉政建设是一个非常宽泛的概念，会直接或间接涉及到基层社会民主发展与公民切身利益。 3.对公民政治权利与义务的认知。调查显示：受调民众对个人政治权利与义务的认知度较高。对于宪法中关于公民权利与义务的具体内容，26%的受访民众表示“基本清楚”，39%的受访民众表示“知道一些”。23%的受访民众表示“需要时再咨询”，只有12%的受访民众表示“不知道”。不同政治面貌群体中，中共党员对权利与义务的认知更为明晰，共青团员因多数为在校青年学生，对公民政治权利与义务的相关知识有更多和更系统的了解。按年龄段划分，绝大多数19-49岁的中青年群体对宪法中关于公民权利与义务的基本内容有基本的了解。
“利益决定立场，立场决定态度”。利益问题直接关联着公民对执政党及其领导的政府的评价，也制约着公民的政治参与取向。在各种权利中，民众更在乎经济领域的权利，其政治参与态度也与其经济状况密切相关。同时，对自身的政治权利，受调民众也给予了较多的关注。调查显示，53%的民众优先选择关注经济类权利，35%的民众觉得政治权利更重要。7%和5%的民众更关注文化类权利和其他类权利。同时，对于经济类权利、政治类权利、文化类权利和其他类权利，公务员群体中优先选择关注的人数分别占38%、55%、2%和4%，事业单位职员中优先选择关注的人数分别占59%、28%、5%和8%，产业工人（含农民工）中优先选择关注的人数分别占52%、33%、8%和8%，企业主和外企员工中优先选择关注的人数分别占51%、37%、6%和6%，无业人员中优先选择关注的人数分别占59%、32%、5%和4%，其他人员中优先选择关注的人数分别占52%、36%、9%和3%。可见，在不同职业群体中，除公务员群体外，其他群体对政治类权利的关注热情明显低于经济类权利。
4.获取政治信息的主要渠道。调查显示，目前受调民众主要通过各种媒体获取相关政治信息。其中，通过读报、看电视、听广播获取信息和通过上网获取信息的分别占47%和40%，报纸、电视、广播和互联网是民众获取政治信息的主要平台。此外，坊间议论与口口相传成为媒体之外的另一方式（占10%），这实际也是一种社会开放、民主的体现，普通群众正当的言论自由得到了保证。值得注意的是，传统的开会传达方式已经明显边缘化（占3%），这在一定程度上反映出会议传达方式的老旧化、内容的重复化以及基层党组织社会动员能力的下降，为我们如何实现推进基层民主与改善党的组织和领导方式的有机统一提出了新的课题。
5.对政权组织机构的知晓度。受调民众比较熟悉各级党和政府相关组织机构的设置与运作。尤为关注政务信息公开。调查显示，对党的总书记、国务院总理及其他中央政治局常委的基本信息，9%的受调民众表示全部知道，52%的表示多数知道，只知道党的总书记和国务院总理的占26%，表示基本不知道的只占13%；对于所在地方乡镇（街道）党委（党工委）书记、乡镇长（街道办主任）的基本状况，61%的受调民众表示基本知道，只知道乡镇（街道）党委（党工委）书记或乡镇长（街道办主任）的分别占16%和9%，表示都不太清楚有14%。
不同年龄段受调民众对不同级别政府组织的熟知程度存在差别。调查显示，19-30岁群体和31-49岁群体普遍对上述信息比较了解或者有兴趣了解，而18岁以下人群对地方基层干部知晓度最低，50岁以上的人群对中央高层信息的关注低于对基层组织机构信息的关注，这反映出这类人群对自身利益更为关注的基本倾向。
（二）政治参与行为
1.对政治参与现状的评价。调查显示，受调民众多数认为当前地方政治生活中公民参与的途径不多、渠道不畅、方式单一等，制约着公民对等获取相关信息，平等参与协商，以及适时正当地表达诉求，参与决策与监督等。统计显示，关于目前所在地方公民行使政治权利的渠道，有63%的民众认为“不太畅通”（43%）或“不畅通”（20%）。认为“基本畅通”的只有9%，而认为参与活动是“形式主义”的占28%。一些民众还表达了对社会政治活动中被动式参与、程序性参与等问题的厌烦，坦陈这些问题的存在影响了公民政治参与的热情和实效。调查表明，民众表示自己“主动积极参与”、“被动参与”、“很少参与”社会政治活动的分别占12%、36%、50%，还有2%的民众对政治参与表示“反感”。
2.政治参与的基本偏好。从参与内容上看，受调民众侧重行使贴近自身利益的权利。从参与偏好上看，民众侧重认同和维护原权利（又称第一权利）。调查显示，选择关注自身权利的受调民众在政治参与过程中最关心选举权和被选举权的占49%，最关心批评、建议与监督权的占28%。最关心依法投诉、上诉权利的占11%，而最关心其他相关权利的占12%。这反映出民众对权利的认识开始具有宏观性、总体性眼光，对各种权利的内在关系有了基本的认识与把握，并试图抓住主要矛盾。
3.政治参与的主要方式。按照现实情况，受调民众政治参与的方式可分为两个大类：一是自主性参与；二是组织性参与。所谓自主性参与，就是公民根据自身的利益取舍与偏好，表达自身诉求。参与自己所关心的社会政治事务。组织性参与，即按照基層党委政府的要求参与的各种选举、投票、会议及其他政治活动。
调查显示，在进行自主性参与时，民众多以简单参与（非正式、便捷、实效、成本较为低廉）为主，如在回答“您更愿意通过哪些渠道行使自己的政治权利”时，借助媒体力量与舆论压力（在媒体发表意见或网上匿名投诉）成为第一选择（48%），给有关部门写信和打电话是第二选择（41%）。值得注意的，当面提出批评或意见成为不少民众的选择（25%），这反映出民众主人翁意识增强，对权力机构与官员不再敬而远之。当面表达一是可以更为快捷地处理问题；二是有利于政府与群众的沟通与相互理解；三是可以减少行政成本与民众申诉支出：四是缩小社会影响面，防止一些人借机生事。参与听证会也是目前民众的政治参与常见的选择（20%），无论从现实操作层面还是民众接受层面，听证会都已经成为地方民主治理的一种有效选择。
而组织性参与的方式选择，则反映出民众的基本政治态度与价值取向。其中，“按法律规定参与”成民众为首选（占57%），远远超出了“按领导要求参与”（占21%），这显示出民众对制度性参与与独立性参与的信任与推崇。选择“按个人需要参与”或“随大流”的分别只有13%和9%，表明在涉及整体工作与大局问题上，民众能够在个人利益与全局利益上作出合理取舍。 （三）政治参与效能感
1.对政治参与效能的评价。受调民众非常关注地方政治生活中的公民民主参与效能，认可近年来地方民主建设取得的成绩，同时对制约参与效能的现象进行了开诚布公的批评，并采取了不同的应对方式，持积极态度的选择期待改善，持消极态度的倾向于回避参与或消极应付等。走访中，我们能明显感受到。部分民众放弃参与的机会其实并不情愿。而是迫于无奈。民众对政治生活重要性的认知与现实中对参与的回避所形成的反差与矛盾，值得我们在完善地方民主建设中作进一步的反思。同时，多数民众对进一步推进地方民主建设进程、提升公民政治参与效能有着很高的期待，呼吁增大民意在政治生活中的影响力，尤其是期望在基层干部选拔与评价中进一步扩大群众的参与，增大群众意见的权重。调查显示，60%的民众希望以群众意见作为基层干部的考核方式，认为应该按考评细则考核的占31%，而认为基层干部考核应以上级意见为主或者无所谓的不足10%。如何权衡群众意见在干部选拔与评价中的权重，涉及到群众路线、干群关系、群众认同与客观公正评价干部等诸多问题，这对我们完善基层干部选拔与考评机制提出了新的要求与期待。
同时，参与效能直接影响着民众的参与积极性。调查显示，影响公民政治参与热情的主要因素依次为：参与的形式主义（36%）、缺乏参与兴趣（30%）、参与能力不足（21%）、参与缺乏实效（9%）。从中我们不难发现其内在的逻辑关系，参与的形式主义势必产生两个基本结果：一是参与效果缩水：二是民众参与热情降低。可见，制约公民政治参与效能的症结在于形式主义，而民众对形式主义的反感，则反映出民众对参与效能的追求，以及对参与的制度化、实质化与政治活动价值实现的向往。参与能力不足是影响参与效能的客观因素，这对我们立足地方经济社会发展实际，因地制宜、因时制宜、因人制宜地推进民主建设提出了具体要求。
2.对民主政治建设的认同度。民众对对地方政治建设的认同度，直接体现着公民参与的效能感。调查显示，56%的受调民众认为近年来地方民主建设“进步很大”或“有进步”，34%的认为“进步不明显”或“存在较大问题”。而认为自身政治权利“有完全保障”、“有基本保障”和“有部分保障”的达到60%以上，认为自身政治权利会“时常受到侵害”或“基本没有保障”的占36%。这两组数据告诉我们，地方民主建设已初见成效，并得到群众的基本认可。因此，要进一步增强信心，不可妄自菲薄。另一方面，我们也必须正视现阶段存在的问题。如调查中认为自身政治权利得到充分保障的不到10%。有1/3以上的受调民众给予了负面评价。这对我们进一步改进领导方式与执政方式，切实完善地方民主建设的制度机制提出了具体要求。
另一方面，受调民众在政府对待民意方面的评价也值得我们高度重视。调查显示，56%的民众认为现阶段地方基层政府对群众意见的重视与采纳状况不尽如人意，而认为基层政府在该方面做得比较到位的只有16%。
3.提升政治参与效能的路径。提升参与效能，关键在于完善参与制度，改善参与方式。受调民众对此给予了热情关注，尤其在走访过程中，这方面的问题始终是普通群众最愿意谈及的话题，也是基层社会组织（如村委会、居委会）和乡镇（街道）干部绕不开的话题。在谈及何如提高公民政治参与的效能时，44%的民众主张应加强对领导干部的权力监督，提高其依法行政与照章办事的自觉性；25%的公民认为应提高群众的公民意识和参与技术与能力；11%的公民认为最需要解决的是减少上级对基层事务的行政干预，切实推进村（居）民自治。调查中也发现，部分民众对此采取了实用主义的态度，认为形式和方式并不重要，关键看实际参与效果。
公民政治参与是民主建设的一项具体内容，提升公民政治参与效能还需要从地方民主建设的整体性运作中加以考察。因此，如何教育与管理干部，如何推进地方党委政府的职能转变，如何保障决策公开等，成为受调民众关注的问题。其中，党务政务分开（42%）、加强干部监督与推进干部财产公示（39%）、增大普通群众代表的比例（11%）以及推进乡镇（街道）干部直选（8%）成为优先选项。
二、对基层民主实践中公民政治参与现状的总体判断
（一）公民对政治参与的关注度越来越高
珠三角地区民众对社会生活的关注面正在发生改变，经济成分独大的局面已不复存在。现阶段的民生问题虽仍然存在着社会资源总量供给不足的问题，但人们关注民生的焦点却集中于现有社会财富流动的公平与合理共享之上。因此，作为普通社会个体的公民对于经济发展的关注开始减少。而涉及社会利益公平公正的关键在于分配制度的公平与合理，这就对制度的设计理念与价值取向提出了新的更高的要求，也就是以保证人民群众广泛受益，切实提升人民幸福感为出发点和落脚点，而非以刺激经济增长为目的。这一改变，必然引发社会的广泛关注，各种社会群体基于自身利益考量，势必对制度制定提出各自的诉求，而这些诉求的完整表达与最大实现，则取决于该社会群体对制度形成的影响力。最大可能地参与其中成为优先选择，而参与的前提是关注、跟踪制度的变化与生成。调查显示，受调民众除了关注工资待遇、工作环境、社会公平与保障、子女受教育权益等之外，开始更多地关注政府工作的发展理念及其实施力度与效果。特别是重大经济活动与政府重大决策过程中的公开与公正问题。至此，利益关注开始演绎为权利追求。民众对社会生活关注面的改变，契合了当地经济社会发展的進程。
（二）公民政治参与的领域越来越广
随着公民对社会生活关注面的改变，其对权利保障与实现的追求变得更为现实与迫切。通过各种方式与渠道参与社会政治生活，充分表达自己的权益诉求，最大可能地跟踪与影响地方政府决策，并利用可能的方式保障自身正当利益成为一种必然选择。如广州冼村征地拆迁腐败窝案的查处，就与村民坚持不懈的维权分不开。在涉及集体经济组织的筹资与“分红”，城乡“两委”、经济合作社等社会组织的选举与评价，以及乡镇（街道）政府的民生政策等敏感问题时，民众都会基于各种考虑，给予高度关注并积极参与。尽管我们可以明显感受到其中利益的驱动，但基层群众对利益的敏感实际上是对自身权益认知与维护的基础，是一种公民意识的觉醒。随着珠三角地区逐步步入现代化社会，基层民主建设的领域越来越广、举措越来越多，社会反响也越来越大。民众的政治参与不再仅仅是一种热情，而已经成为一种现实生活需要。正是基于此，近年来，珠三角地区公民的政治参与已由过去组织化的参与逐步演变为一种自觉性参与，由过去的追逐经济利益的参与逐步发展为体现权力的参与，并因此对基层政权的相关制度与运作的关注有了更多的兴趣，如政府联系群众制度、决策的听证制度、民众的利益表达和申诉制度，公民在社会事务中相关知情权、参与权、决策权、监督权的保障和落实，以及政府的阳光运作与绩效、官员的廉洁与能力评价等。 （三）公民政治参与的程度越来越深
全程性参与、实质性参与成为民众的诉求。参与的程度实际与参与的领域紧密相关，一个是广度的拓展，一个是深度的增加。广度通过深度表现质量与效果，而深度以广度为基础和前提。公民参与面的扩大是相对容易实现的，但如果缺乏参与深度的保障，这种参与就可能劳而无功，或者干脆沦为形式主义。而参与的深度更多通过参与的全程化、参与的实际影响力以及政策运作与参与诉求的趋同度加以体现。从近年来珠三角地区公民在地方民主建设中的政治参与程度来看，明显呈现出深度化发展的趋势，民众已经不再满足于参与了什么，还关注参与的过程是否完整，参与的程序是否合理、合法与公平，以及参与后的实际效果等问题。最直观的感受是，民众在表达诉求时，开始选择沟通、谈判、妥协等协商路径，或者通过法律诉讼等合法程序进行。对自身权益的维护也不再满足于暂时性的利益补偿，而倾向于制度性的整体解决。这在表面上似乎在一定时间内增大了基层政府与干部的工作难度，但其中蕴含的对制度公平性的追求、对自身权益制度性实现的表达，与我国社会主义民主政治建设的价值取向是高度一致的。在追求个人权益实现的同时，民众对自身的义务也有了更多的自觉，社会公益参与意识、律己守法意识、社会公德意识和社会正义感等都有了明显改观。可以说，基层民主发展已经成为当地经济社会发展的催化剂和保护网。
（四）公民政治参与的技术与能力明显提升
参与水平通过参与理念、参与方式与参与能力予以体现。参与理念是参与动机的显现，即公民为了何种目的参与社会政治活动。一味追求个人利益实现的参与显然会面临成为众矢之的的尴尬，也难以实现参与的目的。而过分强调利他性参与则显然与普通民众的社会角色及其政治认知水平难以协调。调查中，不论是出于对政治参与的认知，还是出于朴素的均利意识，相当多民众的参与理念契合了现阶段提升政治参与效能的要求，甚至开始出现更多顾及全局利益的倾向。在参与方式上，民众的选择体现了冷静、便捷、实效与规则。无论是自主性参与还是组织性参与，都避开了冲动与激情的方式，利用媒介表达诉求、直接向相关部门反映情况乃至当面互动交流等成为民众政治参与方式的优先选项。这表明公民的法制意识、程序意识、规则意识与解决问题的善意成为主流，也反映了公民应用现代技术能力的提升，这无疑会提升参与的效能。参与能力通过对政治的认知能力、参与事项的相关知识储备、社会调查与总结提升能力、处事的决断性等加以体现。对公民个体，尤其是基层普通群众而言，完全具备上述能力有些勉为其难，但作为一个整体考察，近年来民众参与能力的提升则是显而易见的。
（五）公民政治参与的困难与问题仍然很多
调查显示，基层民主的现实发展状态与民众的政治参与诉求仍然存在较大差距，尤其是公民政治参与的范围仍然有限，参与渠道不畅，形式主义成分过多。以及干扰基层民主参与的消极因素明显存在等问题的解决仍待时日。制约公民政治参与的因素有外在和内在两个层面，公民政治参与的实现取决于多方面的因素，民主制度内容的科学性与民主进程设计的合理性、基层党委政府理念的更新与能力的增强、公民自身素质的提升等因素的综合作用，才能促成公民有效政治参与的实现。而外来因素的干扰，则会对公民政治参与，乃至整个地方民主建设产生冲击和阻碍。基于珠三角地区基层民主建设现状，我们认为以下几种外在因素的负面影响值得高度关注：治理理念的滞后，一些基层党委政府“管理”意识根深蒂固；宗族势力的干预，血缘纽带捆绑基层民主运作；资本幕后的操控，权力寻租现象仍然存在；商业行会的介入，既得利益群体的影响力难以消除。而制约政治参与的内在原因，主要体现在以下几方面：基层民主制度的探索与安排滞后于经济发展，制约了公民政治参与的发展进程：公民政治参与效能感偏低，抑制了公民政治参与的热情；公民个体文化素养和参与动机的差异性，影响了公民政治参与的氛围等。
三、推进公民有序政治参与的可行性路径
（一）完善公民有序政治参与的制度体系
1.完善人大选举制度，发挥公民选举的作用。选举是公民有序政治参与最直接、最有效的形式，是公民表达自己的政治诉求的可靠途径。公民参与选举的过程就是公民参与政治、表达诉求的过程。完善人大选举制度，一是把竞争机制引入人大代表的选举中，在“机会公平、程序公正、过程公开”原则指导下，实行差额选举，并使选民对被选举人的真实情况有充分了解。二是健全选民对人大代表的评价与监督机制。在选举制度中，选举权和监督罢免权是不可分割的整体。人大代表要通过多种渠道保持与选民的密切联系，反映选民心声，并自觉接受选民的监督。同时，应建立适时评价和罢免不称职人大代表的有效机制。三是进一步改善人大代表的构成成分，充分考虑社会各个群体的利益，适当扩大基层群众代表的比例，使人民代表大会更接地气，更有人气。四是完善社会基层自治组织的直选制度，并逐步扩大基层政权直接选举的试点，让广大基层群众的政治参与更有效能。
2.完善公民听证会制度，提升公民参与对决策的影响力。一是健全行政决策听证代表的科学遴选机制。要采取自愿报名和随机抽取的方式，选择具有广泛代表性的普通民众代表。同时，要兼顾各个社会利益群体的诉求，合理配置相应参会代表的比例。二是优化听证专家的构成。相关领域的专家参与决策听证是通行而有效的做法，针对近年来民众对专家意见的非议，在遴选专家时要强调“专业”、“公心”与“民意”的统一。三是增加听证会的透明度。要充分利用电视、报纸、网络等现代传媒适时向社会公布有关听证会的程序与结果，主动接受社会监督。四是健全反馈制度。要及时对听证代表所提出意见的合理性作出有说服力的判断，并作出相应的回应和解释。
3.完善政策执行制度，提高公民履行参与职责的能力。公民参与公共政策执行是社会主义民主政治的重要内容，是公共政策民主化的必然要求。一是建立健全公众议程与政府议程的良性互动机制。要允许公民通过合法渠道充分向政府有关部门提出政策诉求，并保证其中的合理诉求尽可能进入政府议程，实现公众议程和政府议程的互补。二是完善公民参与制度执行机构的运行职能。公民作为公共政策执行的利益代表，既是政策信息的使用者，又是政策信息的傳达者和接受者，所以公民参与制度的执行机构要组织公民有序参与政策的执行计划，共同商讨达到政策目标的科学方案以及资源的合理配置。同时，执行机构还要组织公民有序参与政策的执行沟通，增强公民有效政治参与的效能。 4.健全有效监督制度，充分发挥公民监督参与的作用。一是完善举报制度，畅通举报渠道，规范举报行为。要充分发挥网络举报优势，让民众举报“有门”。同时应注意加强公民法制教育，推进举报的合法与规范，并依法保护举报人和被举报人的合法权益。二是健全人民监督员制度。要建构科学有效的监督程序，推选有正义感、责任心、代表性，通业务、懂法规的公民组成人民监督员队伍，有效督促基层政府工作。三是充分发挥报刊、网络等新闻媒体的监督作用。在发挥现代媒体快捷优势的同时，要不断健全媒体监督机制，引导媒体合法、理性、有效地参与社会监督，弘扬社会正能量。
（二）扩展公民有序政治参与的领域和层次
1.完善基层自治制度，推进基层民主发展。完善基层群众自治，首先要落实好相关法律法规赋予群众的各项自治权利，如选举权、提名权、罢免权、决策权等。其次是提升基层党组织的能力，发挥其在基层事务民主决策中的主导作用。再次是积极实行村（居）务公开，村（居）委会自觉接受村（居）民监督，让村（居）务在阳光下运行。与此同时，要依法建构和完善预防消极因素对基层民主的干扰的机制，保障基层民主的正向发展。
2.引导和扩大社会组织的合法参与。社会组织在社会治理中具有独特功能，是政府与公民之间的天然缓冲带。一是积极引导社会组织的发展。要放宽社会组织的准人标准，加强相关行政服务，依法有序地向社会组织开放政府资源，制定社会组织行业标准，培育有利于社会组织发展的环境，提高社会组织的社会影响力。二是关注社会组织发展动态，从战略高度重视互联网中不同社会群体的政治参与习惯和互动方式，研究互联网等新技术对社会组织政治参与形式、结构、效果等的影响，及时化解社会组织发展中的各种问题。三是把握社会组织发展的趋势，并对其发展可能出现的风险进行科学预测与有效控制。
3.规范网络领域的政治参与。一是强调网络参与伦理。要健全网络伦理道德规范体系，引导基层民众坚持网络参与的道德底线和法律意识，理性地管控自身的网络参与行为，弘扬正能量。二是提高公民对网络信息的分辨能力。信息海量化是网络的特色与优势，但潜在其中的危害性也显而易见。因此，培养公民正确区分和对待网络信息的基本能力势在必行，这是防止有害信息蔓延和危害社会的最有效手段。三是拓展公民网络参与平台。要在政府的主导下，将电子政务平台建设成为公民网络政治参与的基本途径，为公民处理日常事务和参与政治生活以及表达自身意愿创设便利条件。
（三）优化公民有序政治参与的社会生态环境
1.优化政府行政行为。加强政府自身建设，优化政府行政行为，是推进公民有效政治参与的重要途径。一是建设法治政府。建设法治政府是全面深化改革的基本内涵和要求，要明确宣示法治政府建设的总目标，即建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。二是继续深化行政管理体制改革，推进政府职能转变，完善信息公开机制，量化治理标准。政府应改革行政管理理念及模式，合理放权，变管理为治理，变官本位为民本位，将民生福祉作为工作的重点，构建责任型、服务型政府。三是完善行政监督体系，强化行政问责。要健全行政评议考核制度，采取自律与他律双轨并行的措施，通过理论学习、监督考核，实现以权利制约权力；主动公开政务，开辟多样化监督平台，借力群众，建设廉洁政府。
2.营造健康的社会舆论氛围。不同价值观及利益诉求在网络和新媒体助推下，共同构建了现阶段多元化的社会舆论环境。营造健康的社会舆论氛围有利于弘扬主旋律，引导公民有序政治参与。一是线上线下相结合，引导网络舆情，做实思想政治工作。要加强网络舆情的正确引导，坚持依法保护公民言论自由与依法惩治网络不良和违法行为的有机统一，加强网络立法，规范网络执法，构建科学保障机制。二是构建高效、规范、有序的现代传播体系。新闻媒体要充分发挥沟通政府决策与社会各界的纽带作用，协助政府传递决策信息，助推公民依法实现利益诉求。
3.培育公民政治参与的共同价值观。价值观多元化是社会民主包容的具体体现，但也对公民政治参与动机的正当性与秩序的合理性带来了一定的挑战。人民民主始终强调人民主体价值与整体利益实现，这与社会主义核心价值观具有高度一致性。自然也应成为公民政治参与共同价值观的基础。立足现阶段基层民主的现实情况，构建公民政治参与共同价值观需要引导民众处理好以下几个关系，即强调政治权利实现与自觉履行政治义务的统一；追求群体合法利益与实现社会整体利益的统一；维护自身合法權利与尊重他人正当权利的统一；尊重政治参与秩序与坚守基本政治伦理的统一；推进民主政治发展与促进经济社会全面协调发展的统一。
（责任编辑 刘龙伏）