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【摘要】国债发行是人民银行的一项重要职能。2011年实行对国债承销团考评以来，由于强制约束性不足，其管理职能还存在一些问题。笔者结合基层行特点，对人民银行各级国库如何做好储蓄类国债承销团管理工作，提出了对策意见。
【关键词】国债发行；承销团；管理
为进一步加强储蓄类国债承销团管理，财政部、中国人民银行联合制定了《凭证式国债承销团成员考评办法（试行）》，并于2011年1季度首次开展了对凭证式国债承销团成员的考评。但由于法律刚性不足、承销团成员利益最大化及监管力度不够等原因，储蓄类国债承销团管理存在一些问题和难点。人民银行各级国库如何做好储蓄类国债承销团管理工作，值得我们共同探讨。
一、做好储蓄类国债承销团管理工作的意义
储蓄类国债承销团是指中国境内具备一定资格条件并经批准从事储蓄国债承销业务的商业银行等存款类金融机构和国家邮政局邮政储汇局。做好储蓄类国债承销团管理具有重要意义。
1.做好储蓄类国债承销团管理工作有利于储蓄类国债的顺利发行。储蓄类国债发行对筹集财政资金、促进经济发展、满足人民群众投资需求发挥了重要作用。但如果承销团成员为拉拢客户、避免储蓄存款分流，出现国债预约、惜售、捆绑发售等现象，造成居民购买比例不高和国债销售进度缓慢等，很大程度上影响了国债信誉，不利于国债的顺利发行。
2.做好储蓄类国债承销团管理工作是深化国债监管的内在要求。国债发行、兑付管理是人民银行经理国库业务的重要内容，随着我国储蓄类国债发行量的不断增加和国债品种的日益丰富，国债监管的内涵和外延也在不断扩大。通过对国债承销团监管达到了从源头上加强国债监管的目的，是深化国债监管的内在要求。
3.做好储蓄类国债承销团管理工作是优化国库履职的有力手段。服务是人民银行各级国库的立足之本，依法为政府、社会、民生提供优质、高效服务是国库履职的宗旨。做好承销团管理工作，规范国债运行市场，满足投资者的理财需求，体现了国库履职能力的提高和增强，有利于塑造国库提供优质服务的良好形象。
二、当前储蓄类国债承销团管理中存在的主要问题
1.对储蓄类国债承销团监管力度不够。（1）监管依据不明确。我国储蓄类国债发行和兑付规模在逐年增加，已由突击性转为常规性工作。如何做好储蓄类国债承销团的组织、协调、引导、管理工作是关系国债形象和信誉的关键问题。《中华人民共和国中国人民银行法》及《中华人民共和国国家金库条例》以及相关法律赋予人民银行经理国库职能，但没有赋予国债管理职能。人民银行从角色定位和职责要求来看，应该是国债的监督管理机关，但履行国债管理职能的法规不完善，主体资格不明确。为加强国债承销团管理，财政部和人民银行总行联合制定了《凭证式国债承销团成员考评办法》，但人民银行基层国库开展承销机构管理、规范国债承销机构行为缺乏法律依据，使基层国债承销机构管理工作弱化。
（2）监管措施难到位。人民银行担负着对国债发行和兑付的监管职能，但由于储蓄类国债发行采取由各家商业银行总行进行承钩包销，再通过系统自上而下逐级划分任务的办法。整个发行过程都由承销机构直接承办，而人民银行对发行计划、发行任务等的了解相对滞后。即使发现国债发行中存在的“人情国债”“内部国债”等问题，也只能进行道义上的劝阻，没有相应的强制性措施。特别是基层人民银行，往往是新闻媒体有了报道，商业银行已经开始向社会发售，人民银行才被动地了解各行的发行任务和发行进度，对国债的具体销售过程很难直接介入，因此很难体现人民银行对本地区国债承销机构的有效监督。
2.利益驱动，国债承销团成员对国债业务主动服务意识不强。目前国债承销团中除去国家邮政储汇局外，其余均为商业银行。商业银行的经营目标都是追求利润最大化，高收益成为其追求目标。一方面，商业银行代理储蓄国债手续费偏低于代理基金手续费，并且代销基金业务巩固了银行与基金管理公司的合作关系，能带来较多的对公存款和多方位的业务合作，代销基金业务的整体收益远高于国债业务，因此银行向客户推销基金和国债业务时厚此薄彼；另一方面，由于国债购买资金主要来源于居民储蓄，国债销售对储蓄存款任务的完成会造成一定的影响，承销机构基层网点为完成存款任务，对销售国债的态度不积极。
三、人民银行如何做好储蓄类国债承销团管理工作
1.应健全国债法规，明确人民银行的国债监管地位。建议尽快出台《国债法》之类的法律法规，明确财政部门与人民银行的职责、权限，为国债管理提供法律保障，以法律的权威性和约束力对国债承销团进行更有效的监管，为国债管理的正常进行提供法律保证。
2.完善监管制度，健全管理机制。人民银行和财政部应借鉴已经颁布实施的《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》中的有关规定以及国债承销过程中的实际问题，尽快出台《储蓄国债承销团管理办法》，将国债承销团管理工作纳入制度管理范围。进一步明确国债承销团应尽的义务、责任，制定对违规行为的检查处理办法，更有效地加强对国债承销团管理，保证对国债承销团管理有章可循。
3.进一步完善《凭证式国债承销团成员考评办法》。完善《凭证式国债承销团成员考评办法》内容，将考评排名方法在按照营业网点、储蓄存款余额、资本充足率、拨备覆盖率、注册资本和总资产进行标准化后加权计分的基础上，将基层国库对承销机构日常国债宣传、发行组织和承销机构国债销售网点数量等内容纳入考评范围，建立国债承销团管理考核激励机制，确保国债管理工作有序开展。
【关键词】国债发行；承销团；管理
为进一步加强储蓄类国债承销团管理，财政部、中国人民银行联合制定了《凭证式国债承销团成员考评办法（试行）》，并于2011年1季度首次开展了对凭证式国债承销团成员的考评。但由于法律刚性不足、承销团成员利益最大化及监管力度不够等原因，储蓄类国债承销团管理存在一些问题和难点。人民银行各级国库如何做好储蓄类国债承销团管理工作，值得我们共同探讨。
一、做好储蓄类国债承销团管理工作的意义
储蓄类国债承销团是指中国境内具备一定资格条件并经批准从事储蓄国债承销业务的商业银行等存款类金融机构和国家邮政局邮政储汇局。做好储蓄类国债承销团管理具有重要意义。
1.做好储蓄类国债承销团管理工作有利于储蓄类国债的顺利发行。储蓄类国债发行对筹集财政资金、促进经济发展、满足人民群众投资需求发挥了重要作用。但如果承销团成员为拉拢客户、避免储蓄存款分流，出现国债预约、惜售、捆绑发售等现象，造成居民购买比例不高和国债销售进度缓慢等，很大程度上影响了国债信誉，不利于国债的顺利发行。
2.做好储蓄类国债承销团管理工作是深化国债监管的内在要求。国债发行、兑付管理是人民银行经理国库业务的重要内容，随着我国储蓄类国债发行量的不断增加和国债品种的日益丰富，国债监管的内涵和外延也在不断扩大。通过对国债承销团监管达到了从源头上加强国债监管的目的，是深化国债监管的内在要求。
3.做好储蓄类国债承销团管理工作是优化国库履职的有力手段。服务是人民银行各级国库的立足之本，依法为政府、社会、民生提供优质、高效服务是国库履职的宗旨。做好承销团管理工作，规范国债运行市场，满足投资者的理财需求，体现了国库履职能力的提高和增强，有利于塑造国库提供优质服务的良好形象。
二、当前储蓄类国债承销团管理中存在的主要问题
1.对储蓄类国债承销团监管力度不够。（1）监管依据不明确。我国储蓄类国债发行和兑付规模在逐年增加，已由突击性转为常规性工作。如何做好储蓄类国债承销团的组织、协调、引导、管理工作是关系国债形象和信誉的关键问题。《中华人民共和国中国人民银行法》及《中华人民共和国国家金库条例》以及相关法律赋予人民银行经理国库职能，但没有赋予国债管理职能。人民银行从角色定位和职责要求来看，应该是国债的监督管理机关，但履行国债管理职能的法规不完善，主体资格不明确。为加强国债承销团管理，财政部和人民银行总行联合制定了《凭证式国债承销团成员考评办法》，但人民银行基层国库开展承销机构管理、规范国债承销机构行为缺乏法律依据，使基层国债承销机构管理工作弱化。
（2）监管措施难到位。人民银行担负着对国债发行和兑付的监管职能，但由于储蓄类国债发行采取由各家商业银行总行进行承钩包销，再通过系统自上而下逐级划分任务的办法。整个发行过程都由承销机构直接承办，而人民银行对发行计划、发行任务等的了解相对滞后。即使发现国债发行中存在的“人情国债”“内部国债”等问题，也只能进行道义上的劝阻，没有相应的强制性措施。特别是基层人民银行，往往是新闻媒体有了报道，商业银行已经开始向社会发售，人民银行才被动地了解各行的发行任务和发行进度，对国债的具体销售过程很难直接介入，因此很难体现人民银行对本地区国债承销机构的有效监督。
2.利益驱动，国债承销团成员对国债业务主动服务意识不强。目前国债承销团中除去国家邮政储汇局外，其余均为商业银行。商业银行的经营目标都是追求利润最大化，高收益成为其追求目标。一方面，商业银行代理储蓄国债手续费偏低于代理基金手续费，并且代销基金业务巩固了银行与基金管理公司的合作关系，能带来较多的对公存款和多方位的业务合作，代销基金业务的整体收益远高于国债业务，因此银行向客户推销基金和国债业务时厚此薄彼；另一方面，由于国债购买资金主要来源于居民储蓄，国债销售对储蓄存款任务的完成会造成一定的影响，承销机构基层网点为完成存款任务，对销售国债的态度不积极。
三、人民银行如何做好储蓄类国债承销团管理工作
1.应健全国债法规，明确人民银行的国债监管地位。建议尽快出台《国债法》之类的法律法规，明确财政部门与人民银行的职责、权限，为国债管理提供法律保障，以法律的权威性和约束力对国债承销团进行更有效的监管，为国债管理的正常进行提供法律保证。
2.完善监管制度，健全管理机制。人民银行和财政部应借鉴已经颁布实施的《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》中的有关规定以及国债承销过程中的实际问题，尽快出台《储蓄国债承销团管理办法》，将国债承销团管理工作纳入制度管理范围。进一步明确国债承销团应尽的义务、责任，制定对违规行为的检查处理办法，更有效地加强对国债承销团管理，保证对国债承销团管理有章可循。
3.进一步完善《凭证式国债承销团成员考评办法》。完善《凭证式国债承销团成员考评办法》内容，将考评排名方法在按照营业网点、储蓄存款余额、资本充足率、拨备覆盖率、注册资本和总资产进行标准化后加权计分的基础上，将基层国库对承销机构日常国债宣传、发行组织和承销机构国债销售网点数量等内容纳入考评范围，建立国债承销团管理考核激励机制，确保国债管理工作有序开展。