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摘 要：农村宅基地改革试点工作实施三年有余，立法程序已经提上议程。在原有定位下，宅基地使用权人只有用益物权，没有担保物权，无法为农民创造价值，有必要搞活，既是拓宽农民收益的途径，也是推进改革的背景。另一方面，两权改革会带来贷款人无力偿还、土地兼并或权属不明的风险。借鉴各地先进经验，如何通过建立有偿使用原则、设计合理流程保证改革的有效推进，并为立法提供参考，是本文重点关注的内容。
关键词：宅基地使用权 抵押 担保物权 风险 改革
2015年 12月21日，十二届全国人大常委会第十八次会议正式提出了宅基地抵押担保试点政策。会议审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定。为了落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利，深化农村金融改革创新，有效盘活农村资源、资金、资产，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，党中央、国务院决定开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款的改革试点工作。草案提出，拟在天津蓟县等59个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款。根据改革试点工作相关指导意见和实施细则，属于突破现行法律规定、扩大农村宅基地权能的改革主要有三项：一是开展农民住房财产权抵押担保转让试点，探索宅基地权益的实现方式和途径。相关试点指导意见进一步提出农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押，并明确了实现抵押权的条件；二是明确农民宅基地可以按照自愿、有偿的原则，以转让、出租等方式在集体经济组织内部流转，受让、承租人应为本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的成员；三是村庄内部退出的闲置宅基地，探索由农民集体经济组织回购并留足再分配宅基地，按照规划通过土地整治后，在县域范围内统筹使用。在这三项改革内容中，第一项赋予农户宅基地有条件抵押权，突破了物权法关于宅基地不得抵押的规定，最具实质意义；第三项主要是对近年来开展的城乡建设用地增减挂钩试点政策的确认，一定程度上赋予了农村村民对宅基地使用权的处分权。
一、宅基地是否适合成为抵押物
宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。宅基地只能在本村集体内流转。根据《土地管理法》，宅基地并不是真正意义上的财产，只是一种使用权，所有权归村集体。宅基地既不能买卖，也不能继承，但可以在本村集体内流转，经过土地管理部门依法批准，发放证件。根据《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法及国家有关规定。在原有定位下，由于取得后，使用权人并不能处置，只有用益物权，没有担保物权，非常僵化，无法为农民创造价值。所以有必要搞活，这也是拓宽农民收益的途径，也是推进改革的背景。目前农村存在的困难很多，对于农民来说贷款是个难题。《物权法》里面一直没有允许农民把自己的房子买卖，城市居民可以买房、卖房，但是农民不可以，他们想卖掉自己的宅基地和地上的房子，是不受法律保护的，这就变成了小产权房问题，但是现在国家明确提出，宅基地使用权及农民的房产可以抵押担保，这是一条搞活农村土地金融的好路子。
在《物权法》立法过程中，对于宅基地使用权是否可以抵押，争议很大。《物权法》第3条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”可以看出，《物权法》维持了《土地管理法》的原有规定，即宅基地使用权不得抵押。这一规定主要是考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权是农民安身立命之本，在全国范围内放开转让和抵押的条件尚不成熟。特别是农民一户只有一处宅基地，农村居民出卖、出租住房后再申请宅基地的不予批准，这一点与城市居民是不同的。一旦抵押贷款后经营失利，农民失去住房及其宅基地，且无法再次申请，安身之所没有了，社会稳定也必将受到影响。宅基地使用权制度无法消除自身强烈的政策色彩。但是，完善农村宅基地使用权制度无疑又是目前无法回避的问题，因此宅基地抵押改革势在必行。
依据2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，土地使用权转让不符合行政法规而无效，宅基地和地上房产将归属不同的权利主体。即使通过法院拍卖所得的农村房屋，也只有房屋所有权，而无土地使用权。宅基地是国家从耕地中划分出来的土地，从社会角度来说，节约宅基地就是节约耕地，而从农村集体经济组织的角度上看，宅基地虽然是集体所有的财产，但依法集体无偿使用，节约出的宅基地也不能直接换取经济利益，虽然可以变成耕地使用，但农产品价格偏低，并不能给农民带来太多的经济利益，小产权房却可以带来低成本、高收益的效果。在这种环境下，要求农民本着社会责任感节约土地，保障粮食生产，显然是不现实的城乡结合部的小产权房就是利益驱动下的最好证明。反之，如果集体节约下来的宅基地可以通过抵押合法变现，给农民带来实际收益，出于利益驱动，农民会主动节约宅基地资源。
二、“两权”抵押改革有何风险
宅基地政策的变革对于农民增加收入、推动城乡一体化、发展农村经济意义重大，然而这项改革不仅实施困难，更存在许多风险。
1.贷款人无力偿还的风险。宅基地抵押担保的前提应该是农民对于抵押物具有所有权，然而农村宅基地应属于集体，农民可以抵押的其实是宅基地的使用权。目前各地宅基地使用权抵押主要集中在抵押融资方面。一旦放开宅基地抵押贷款，扩大贷款范围，农民利用宅基地使用权抵押的数额将大幅增加，同时风险也增加。一是农业抵御自然灾害的能力弱，现阶段农业保险业务尚未全面展开，如遇到较大的自然灾害或市场因素影响，易导致农民经济受损，失去偿债能力，最易导致农民生存困难；二是可能给金融机构带来不可预知的风险。在已推出“宅基贷”的东莞农村商业银行，银行想出了通过“担保公司”弱化风险的法子。东莞农村商业银行麻涌支行相关人士明确表示，宅基地可以抵押，但首先必须先由担保公司評估，通过担保公司提供担保。“一般来说，担保公司喜欢的宅基地住宅最好有车位，比较新，带租约；最多贷款七成，年利率约在6%。”一旦农民无力偿款，宅基地就会转而“烂”在担保公司手里，这就需要担保公司自己把控风险。同时，由于宅基地流通变现能力较弱，银行考虑到风险，会在融资成本中增加风险溢价，意味着宅基地抵押贷款的综合成本仍会较高。 2.大规模土地兼并出现的风险。当前农村社会保障体系是不完善的，放开宅基地使用权的转让和抵押，确实可能出现个人多占宅基地、城镇居民到农村购置宅基地的热潮，造成国家土地管理在执行中的混乱。作为短缺资源的宅基地一旦放开，农民可能会因为贫困而急于卖地，很容易处于不利的谈判地位，而价廉又偏偏是是买方购买宅基地的根本动因。不难想象，一旦宅基地交易开禁，大规模的土地兼并现象将比比皆是，是否会引发大规模剥夺农民权益的浪潮。现行农村宅基地产权制度设计的核心就是为保障农民的基本生存需要，所以才能给予农民无偿使用宅基地的权利。宅基地抵押改革实质上是将其引入到了市场经济之中，给予了农民对宅基地和房产的处分权能，这与国家设计宅基地产权制度的初衷是否矛盾。
3.权属确认不明的风险。长久以来，我国在农村土地上都实行使用权与所有权的分离机制。宅基地使用权证和宅基地上房屋是两个不动产，而我国法律并没有规定对宅基地上农村房屋的权属要进行确认登记。《土地管理法》第11条规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。根据《物权法》，不动产物权的公示为登记，未经登记的不动产不产生法律效力或不能對抗善意第三人。因此我国对宅基地使用权归属是以行政部门颁发的宅基地使用权证书为准。当前环境下，农村宅基地及地上房屋的确权存在几种情况：只有房屋产权证的；只有宅基地使用权证的；房屋产权证和宅基地使用权证都具备的；两种证书都不具备的。如果要办理两权抵押担保，农民势必要证明该房屋所有权归自己所有，但执行部门将如何认定所有权的证明，就不得而知。在目前存在混乱的宅基地确权登记状态下，很多农民可能因没有权属证明无法实施抵押。
三、试点改革如何有效推进
根据试点改革指导意见，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，制定与商品房处置不同的规定，保障抵押权人合法权益。试点地区将结合实际，采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立贷款风险缓释及补偿机制。人民银行、银监会将会同相关单位，出台农村承包土地的经营权抵押贷款试点管理办法和农民住房财产权抵押贷款试点管理办法。银行业金融机构根据国务院的指导意见以及金融管理部门制定的“两权”抵押贷款管理办法，建立相应的信贷管理制度。对于试点改革的有效推进，笔者有几点想法。
1.宅基地有偿使用。建立农村宅基地有偿使用原则，对于从事农业生产或与农业有关的生产用地的可以有条件地减免宅基地使用费用。农村宅基地上的住房可以自由的在城乡居民之间转让，宅基地使用权随地上住宅所有权的转移而转移，但是宅基地一旦转让且并未用于农业生产，则出让人不得再次申请获得宅基地。同时，在当地承包经营土地，从事农业生产的居民，不区分农业和非农业户口，在一定的面积范围内，按照人均免交宅基地使用费；在当地从事与农业有关的生产如粮食加工、蔬菜加工、果品加工等的人，可在一定的面积范围内，按照人均减交宅基地使用费。除此之外，无论户口性质，任何人要享有宅基地使用权，必须依法缴纳宅基地使用权费，且使用费用不得低于本地区城镇土地使用权价格。如此一来，不仅能够帮助宅基地依据价格机制自动进入市场调节，又能够防止房地产开发商“炒地炒房”，或其他个人盲目跟随用地热潮造成土地和资产的不良兼并。宅基地有偿使用不与户籍挂钩，而是与产业模式、农业经济挂钩，才能从实质上推动农村发展，使城镇居民和农村居民共同获益。
2.借鉴各地先进经验。
抵押物被处置后，农民的居住保障——借鉴成都市“两权一房”抵押融资模式。“两权一房”包括土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋。农村房屋抵押融资的前提条件是借款人要保证设定抵押的房屋依法偿债后有适当的居住场所，且须征得所在农村集体经济组织的同意。
地方政策全力支持试点工作——借鉴重庆农村土地交易模式。2008年12月4日，重庆农村土地交易所成立。2010年重庆政府工作报告要求宅地的登记确权工作的全面完成的基础上，推进农户集中居住区建设用地、农村承包地和林地产化，开展农村土地、林权等生产要素抵押、质押和涉农保险试点，逐渐放开宅基地等农村建设用地抵押方面的政策限制。
全面规划推进城镇一体进程——借鉴天津宅基地换房模式。在国家现行政策的框架内，坚持承包责任制不变、可耕土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建造有特殊，适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。天津宅基地换房项目的资金来源是先以土地出让收益权质押方式由银行贷款解决，而置换出的经营性用地以招标拍卖挂牌有偿出让，政府收益部分返还于小城镇建设。房屋建好后，农民按相应的标准以宅基地置换城镇住房。
金融机构开发针对性产品促进多方收益——借鉴东莞银行宅基贷产品。在广东，针对宅基地贷款，已有银行先行试水。东莞农商行相关人士透露，2008年前后，他们已经推出创新产品“宅基贷”，目前宅基贷产品的借款人可申请最高达1500万元的贷款，且无须提供保证金，利率最低可下浮10%。东莞农商行称，自“宅基贷”推出后，农户在该行贷款的比例占到东莞农户贷款的一半以上。
3.确保抵押权的实现。一是完善相关制度。新政改革措施必然与现行法规制度有很多抵触。目前关于农村房屋及宅基地使用权的法律法规比较分散，对于试点工作中带来极大不便的相关规定，需要进行清理、完善，对于不符合现阶段发展的要废止，尽快出台专门的宅基地管理制度，重新对宅基地的权属、取得、处分等进行严密规定，明确宅基地使用权抵押流转的条件、对象、期限、流转程序等内容，使农民真正享有占用、使用、收益、处分的权益，明确宅基地使用权与地上房屋的连带关系，房屋所有权、土地使用权的变更要依法办理登记手续。二是设计合理流程。第一，明确抵押主体，抵押方为依法原始得或移转继受取得宅基地使用权的宅基地使用权人，抵押权人一般指为宅基地使用权抵押融资的机构或个人，包括集体经济组织、银行、保险公司等金融机构、担保服务机构。第二，明晰权属，在转让时，抵押人必须持有《集体土地使用证》和《房屋所有权证》。对现有的农村宅基地使用情况进行集中清理，对于不合法、不合理的情形，需重新核发宅基地使用权证书，同时由县级以上人民政府的房地产管理部门统一核发农村房屋所有权证书，并由县级以上人民政府的土地主管部门和房地产部门联合对宅基地和房屋信息存档。第三，抵押的宅基地必须进行价值评估，可由抵押当事人协商确定，也可由抵押当事人认可的具有评估资质的中介机构评估确定。第四，严格进行抵押登记，参照城市房屋抵押登记办法、国有土地使用权抵押登记办法，抵押人需持抵押合同向宅基地所在的国土资源部门申请抵押登记。三是最大可能地降低抵押双方的风险。对金融机构来说，务必建立实施细则，明确贷款的利率、期限、额度、人员情况、还款方式、贷款用途、土地权属、抵押登记手续等等，避免合规风险，可由地方政府提供一定限度的担保。对于农民来说，建议保险公司针对抵押农户开发相应的小额信贷保险产品。经济发达地区的集体经济组织可以在内部建立一个风险基金，类似互助金保障，有意向贷款融资的村民都可以向其中缴纳保障金，在无力偿还贷款时由基金按照约定的比例支付给抵押权人。在抵押权人处置抵押物时，可以采取多种方式，如委托拍卖公司公开拍卖，集体或个人都可以成为竞买人；或直接向提供担保的地方政府置换其他建设用地、农业用地等。在这个过程中，地方政府应搭建担保平台，国土资源部门与金融部门需要共享土地信息、登记数据、贷款信息等，确保流程风险的全面管控。
参考文献：
[1]叶剑平，《中国农村土地产权制度研究》 []，中国农业出版社2000年版.
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[4]解安宁、刘芳兵、曹天天，《农村宅基地使用权流转模式创新研究——以“天津模式”与“重庆模式”为视角》[J]，《法制与社会》2010年9月.
[5]卫晓，《农村宅基地使用权流转问题思考》[A]，《多元与包容——2012中国城市规划年会论文集》（11.小城镇与村庄规划）[C]；2012年.
[6]李满枝，《物权法下宅基地使用权的转让》[J]，《广西政法管理学院学报》2006年1月第21卷第1期.
[7]梁浩彬，《农村承包地、宅基地抵押担保的风险与防范》[J]，《现代经济信息》2004年第18期.
[8]高圣平，《农村金融制度中的信贷担保物：困境与出路》[J]，《金融研究》2009年第2期.
[9]谢斌，《农村宅基地使用权抵押流转的可行性探索》[OL]，《中国法院网》2013年2月17日.
关键词：宅基地使用权 抵押 担保物权 风险 改革
2015年 12月21日，十二届全国人大常委会第十八次会议正式提出了宅基地抵押担保试点政策。会议审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定。为了落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利，深化农村金融改革创新，有效盘活农村资源、资金、资产，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，党中央、国务院决定开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款的改革试点工作。草案提出，拟在天津蓟县等59个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款。根据改革试点工作相关指导意见和实施细则，属于突破现行法律规定、扩大农村宅基地权能的改革主要有三项：一是开展农民住房财产权抵押担保转让试点，探索宅基地权益的实现方式和途径。相关试点指导意见进一步提出农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押，并明确了实现抵押权的条件；二是明确农民宅基地可以按照自愿、有偿的原则，以转让、出租等方式在集体经济组织内部流转，受让、承租人应为本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的成员；三是村庄内部退出的闲置宅基地，探索由农民集体经济组织回购并留足再分配宅基地，按照规划通过土地整治后，在县域范围内统筹使用。在这三项改革内容中，第一项赋予农户宅基地有条件抵押权，突破了物权法关于宅基地不得抵押的规定，最具实质意义；第三项主要是对近年来开展的城乡建设用地增减挂钩试点政策的确认，一定程度上赋予了农村村民对宅基地使用权的处分权。
一、宅基地是否适合成为抵押物
宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。宅基地只能在本村集体内流转。根据《土地管理法》，宅基地并不是真正意义上的财产，只是一种使用权，所有权归村集体。宅基地既不能买卖，也不能继承，但可以在本村集体内流转，经过土地管理部门依法批准，发放证件。根据《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法及国家有关规定。在原有定位下，由于取得后，使用权人并不能处置，只有用益物权，没有担保物权，非常僵化，无法为农民创造价值。所以有必要搞活，这也是拓宽农民收益的途径，也是推进改革的背景。目前农村存在的困难很多，对于农民来说贷款是个难题。《物权法》里面一直没有允许农民把自己的房子买卖，城市居民可以买房、卖房，但是农民不可以，他们想卖掉自己的宅基地和地上的房子，是不受法律保护的，这就变成了小产权房问题，但是现在国家明确提出，宅基地使用权及农民的房产可以抵押担保，这是一条搞活农村土地金融的好路子。
在《物权法》立法过程中，对于宅基地使用权是否可以抵押，争议很大。《物权法》第3条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”可以看出，《物权法》维持了《土地管理法》的原有规定，即宅基地使用权不得抵押。这一规定主要是考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权是农民安身立命之本，在全国范围内放开转让和抵押的条件尚不成熟。特别是农民一户只有一处宅基地，农村居民出卖、出租住房后再申请宅基地的不予批准，这一点与城市居民是不同的。一旦抵押贷款后经营失利，农民失去住房及其宅基地，且无法再次申请，安身之所没有了，社会稳定也必将受到影响。宅基地使用权制度无法消除自身强烈的政策色彩。但是，完善农村宅基地使用权制度无疑又是目前无法回避的问题，因此宅基地抵押改革势在必行。
依据2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，土地使用权转让不符合行政法规而无效，宅基地和地上房产将归属不同的权利主体。即使通过法院拍卖所得的农村房屋，也只有房屋所有权，而无土地使用权。宅基地是国家从耕地中划分出来的土地，从社会角度来说，节约宅基地就是节约耕地，而从农村集体经济组织的角度上看，宅基地虽然是集体所有的财产，但依法集体无偿使用，节约出的宅基地也不能直接换取经济利益，虽然可以变成耕地使用，但农产品价格偏低，并不能给农民带来太多的经济利益，小产权房却可以带来低成本、高收益的效果。在这种环境下，要求农民本着社会责任感节约土地，保障粮食生产，显然是不现实的城乡结合部的小产权房就是利益驱动下的最好证明。反之，如果集体节约下来的宅基地可以通过抵押合法变现，给农民带来实际收益，出于利益驱动，农民会主动节约宅基地资源。
二、“两权”抵押改革有何风险
宅基地政策的变革对于农民增加收入、推动城乡一体化、发展农村经济意义重大，然而这项改革不仅实施困难，更存在许多风险。
1.贷款人无力偿还的风险。宅基地抵押担保的前提应该是农民对于抵押物具有所有权，然而农村宅基地应属于集体，农民可以抵押的其实是宅基地的使用权。目前各地宅基地使用权抵押主要集中在抵押融资方面。一旦放开宅基地抵押贷款，扩大贷款范围，农民利用宅基地使用权抵押的数额将大幅增加，同时风险也增加。一是农业抵御自然灾害的能力弱，现阶段农业保险业务尚未全面展开，如遇到较大的自然灾害或市场因素影响，易导致农民经济受损，失去偿债能力，最易导致农民生存困难；二是可能给金融机构带来不可预知的风险。在已推出“宅基贷”的东莞农村商业银行，银行想出了通过“担保公司”弱化风险的法子。东莞农村商业银行麻涌支行相关人士明确表示，宅基地可以抵押，但首先必须先由担保公司評估，通过担保公司提供担保。“一般来说，担保公司喜欢的宅基地住宅最好有车位，比较新，带租约；最多贷款七成，年利率约在6%。”一旦农民无力偿款，宅基地就会转而“烂”在担保公司手里，这就需要担保公司自己把控风险。同时，由于宅基地流通变现能力较弱，银行考虑到风险，会在融资成本中增加风险溢价，意味着宅基地抵押贷款的综合成本仍会较高。 2.大规模土地兼并出现的风险。当前农村社会保障体系是不完善的，放开宅基地使用权的转让和抵押，确实可能出现个人多占宅基地、城镇居民到农村购置宅基地的热潮，造成国家土地管理在执行中的混乱。作为短缺资源的宅基地一旦放开，农民可能会因为贫困而急于卖地，很容易处于不利的谈判地位，而价廉又偏偏是是买方购买宅基地的根本动因。不难想象，一旦宅基地交易开禁，大规模的土地兼并现象将比比皆是，是否会引发大规模剥夺农民权益的浪潮。现行农村宅基地产权制度设计的核心就是为保障农民的基本生存需要，所以才能给予农民无偿使用宅基地的权利。宅基地抵押改革实质上是将其引入到了市场经济之中，给予了农民对宅基地和房产的处分权能，这与国家设计宅基地产权制度的初衷是否矛盾。
3.权属确认不明的风险。长久以来，我国在农村土地上都实行使用权与所有权的分离机制。宅基地使用权证和宅基地上房屋是两个不动产，而我国法律并没有规定对宅基地上农村房屋的权属要进行确认登记。《土地管理法》第11条规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。根据《物权法》，不动产物权的公示为登记，未经登记的不动产不产生法律效力或不能對抗善意第三人。因此我国对宅基地使用权归属是以行政部门颁发的宅基地使用权证书为准。当前环境下，农村宅基地及地上房屋的确权存在几种情况：只有房屋产权证的；只有宅基地使用权证的；房屋产权证和宅基地使用权证都具备的；两种证书都不具备的。如果要办理两权抵押担保，农民势必要证明该房屋所有权归自己所有，但执行部门将如何认定所有权的证明，就不得而知。在目前存在混乱的宅基地确权登记状态下，很多农民可能因没有权属证明无法实施抵押。
三、试点改革如何有效推进
根据试点改革指导意见，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，制定与商品房处置不同的规定，保障抵押权人合法权益。试点地区将结合实际，采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立贷款风险缓释及补偿机制。人民银行、银监会将会同相关单位，出台农村承包土地的经营权抵押贷款试点管理办法和农民住房财产权抵押贷款试点管理办法。银行业金融机构根据国务院的指导意见以及金融管理部门制定的“两权”抵押贷款管理办法，建立相应的信贷管理制度。对于试点改革的有效推进，笔者有几点想法。
1.宅基地有偿使用。建立农村宅基地有偿使用原则，对于从事农业生产或与农业有关的生产用地的可以有条件地减免宅基地使用费用。农村宅基地上的住房可以自由的在城乡居民之间转让，宅基地使用权随地上住宅所有权的转移而转移，但是宅基地一旦转让且并未用于农业生产，则出让人不得再次申请获得宅基地。同时，在当地承包经营土地，从事农业生产的居民，不区分农业和非农业户口，在一定的面积范围内，按照人均免交宅基地使用费；在当地从事与农业有关的生产如粮食加工、蔬菜加工、果品加工等的人，可在一定的面积范围内，按照人均减交宅基地使用费。除此之外，无论户口性质，任何人要享有宅基地使用权，必须依法缴纳宅基地使用权费，且使用费用不得低于本地区城镇土地使用权价格。如此一来，不仅能够帮助宅基地依据价格机制自动进入市场调节，又能够防止房地产开发商“炒地炒房”，或其他个人盲目跟随用地热潮造成土地和资产的不良兼并。宅基地有偿使用不与户籍挂钩，而是与产业模式、农业经济挂钩，才能从实质上推动农村发展，使城镇居民和农村居民共同获益。
2.借鉴各地先进经验。
抵押物被处置后，农民的居住保障——借鉴成都市“两权一房”抵押融资模式。“两权一房”包括土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋。农村房屋抵押融资的前提条件是借款人要保证设定抵押的房屋依法偿债后有适当的居住场所，且须征得所在农村集体经济组织的同意。
地方政策全力支持试点工作——借鉴重庆农村土地交易模式。2008年12月4日，重庆农村土地交易所成立。2010年重庆政府工作报告要求宅地的登记确权工作的全面完成的基础上，推进农户集中居住区建设用地、农村承包地和林地产化，开展农村土地、林权等生产要素抵押、质押和涉农保险试点，逐渐放开宅基地等农村建设用地抵押方面的政策限制。
全面规划推进城镇一体进程——借鉴天津宅基地换房模式。在国家现行政策的框架内，坚持承包责任制不变、可耕土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建造有特殊，适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。天津宅基地换房项目的资金来源是先以土地出让收益权质押方式由银行贷款解决，而置换出的经营性用地以招标拍卖挂牌有偿出让，政府收益部分返还于小城镇建设。房屋建好后，农民按相应的标准以宅基地置换城镇住房。
金融机构开发针对性产品促进多方收益——借鉴东莞银行宅基贷产品。在广东，针对宅基地贷款，已有银行先行试水。东莞农商行相关人士透露，2008年前后，他们已经推出创新产品“宅基贷”，目前宅基贷产品的借款人可申请最高达1500万元的贷款，且无须提供保证金，利率最低可下浮10%。东莞农商行称，自“宅基贷”推出后，农户在该行贷款的比例占到东莞农户贷款的一半以上。
3.确保抵押权的实现。一是完善相关制度。新政改革措施必然与现行法规制度有很多抵触。目前关于农村房屋及宅基地使用权的法律法规比较分散，对于试点工作中带来极大不便的相关规定，需要进行清理、完善，对于不符合现阶段发展的要废止，尽快出台专门的宅基地管理制度，重新对宅基地的权属、取得、处分等进行严密规定，明确宅基地使用权抵押流转的条件、对象、期限、流转程序等内容，使农民真正享有占用、使用、收益、处分的权益，明确宅基地使用权与地上房屋的连带关系，房屋所有权、土地使用权的变更要依法办理登记手续。二是设计合理流程。第一，明确抵押主体，抵押方为依法原始得或移转继受取得宅基地使用权的宅基地使用权人，抵押权人一般指为宅基地使用权抵押融资的机构或个人，包括集体经济组织、银行、保险公司等金融机构、担保服务机构。第二，明晰权属，在转让时，抵押人必须持有《集体土地使用证》和《房屋所有权证》。对现有的农村宅基地使用情况进行集中清理，对于不合法、不合理的情形，需重新核发宅基地使用权证书，同时由县级以上人民政府的房地产管理部门统一核发农村房屋所有权证书，并由县级以上人民政府的土地主管部门和房地产部门联合对宅基地和房屋信息存档。第三，抵押的宅基地必须进行价值评估，可由抵押当事人协商确定，也可由抵押当事人认可的具有评估资质的中介机构评估确定。第四，严格进行抵押登记，参照城市房屋抵押登记办法、国有土地使用权抵押登记办法，抵押人需持抵押合同向宅基地所在的国土资源部门申请抵押登记。三是最大可能地降低抵押双方的风险。对金融机构来说，务必建立实施细则，明确贷款的利率、期限、额度、人员情况、还款方式、贷款用途、土地权属、抵押登记手续等等，避免合规风险，可由地方政府提供一定限度的担保。对于农民来说，建议保险公司针对抵押农户开发相应的小额信贷保险产品。经济发达地区的集体经济组织可以在内部建立一个风险基金，类似互助金保障，有意向贷款融资的村民都可以向其中缴纳保障金，在无力偿还贷款时由基金按照约定的比例支付给抵押权人。在抵押权人处置抵押物时，可以采取多种方式，如委托拍卖公司公开拍卖，集体或个人都可以成为竞买人；或直接向提供担保的地方政府置换其他建设用地、农业用地等。在这个过程中，地方政府应搭建担保平台，国土资源部门与金融部门需要共享土地信息、登记数据、贷款信息等，确保流程风险的全面管控。
参考文献：
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