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我国过去开展农业保险的实践表明，农业保险在实际工作中存在着承保难、收费难、防灾难、定损难、理赔难的“五难”问题。如何改变农业保险大干大赔的被动局面、解决需要与现实之间的矛盾呢？本文认为，农业保险不应当按照纯粹意义上的保险方式进行，因为农作物风险并不是严格意义上的可保风险。农作物保险不仅仅是农业和农户进行风险管理的一种需求，也是全社会的需要，具有其固有的外部性。因此，发展农业保险，不仅政府部门要积极组织和参加，还要动员广大农民积极参加，达到一定的保险覆盖面，以符合保险的大数法则要求。因而，本文提出，走出一条政府部门参与下的合作保险的道路是我国政策性农业保险的最终选择。
一、走合作保险之路是解决信息不对称问题的基础
投保人和保险人之间存在明显的信息不对称是农业保险的固有问题和基本问题，当参与人之间存在信息不对称时，任何一种有效的制度安排必须满足“激励相容”（incentive compatible）或“自选择”（self-selection）条件。合作保险组织是由社会上具有共同风险的个人或经济单位，为了获得保险保障，共同集资设立的保险组织形式。因此，在合作保险组织当中，投保人与保险人是两位一体的，这样就是解决信息不对称问题的基础。具体说来：
第一，合作保险组织内的成员来自同一个范围较小的地域，对于彼此相互之间的生产情况、经济状况、标的风险、资质人品均十分熟悉，是一个信息较为完备的集合，破坏这种博弈均衡的成本很高，因此能够更有效地防止逆选择和道德风险的发生；同时，由于信息的充分，能够客观地评估风险并公正理赔，避免商业性保险机构承办农业保险中普遍出现的信息不对称问题。
第二，在同一个合作保险的组织框架之内，合作保险组织中投保人和保险人两位一体，其各个成员形成了共同的利益整体，在这个利益共同体内风险共担、利益共沾，各成员具有相互监督的激励和较完备的信息，保险业务开展的透明度较强，更加公平公正公开，彼此信任度更高，有利于提高保险工作质量，扩大保险范围。
第三，合作保险体现的是一种互助共济，能够在风险发生前积极配合做好防灾防损，风险发生后又能够齐心协力做好救灾减损，一定程度上降低了风险发生的频率和农产品受损的强度，有利于减少社会财富的绝对损失。
二、可以激发农民投保的积极性，提高农业保险的参保率
农业保险作为一种分散农业风险的经济手段，其基础是建立在大数法则，参保率越高，则实际损失率与精算损失率就越接近，农业保险就越能够实现财务稳定。由于我国现有的商业保险机构在农村的网点不够多，有一些规模不大的保险公司在县一级都没有网点，由于成本收益原因，商业性保险机构今后也不可能在农村地区大规模扩张网点，这就导致了农业保险的参保率终究是极其有限的。而由当地农民组织起来建立农业合作保险组织，由于交易成本比较低，可以深入到千田万户，则可以解决商业性保险机构网点不足的问题，从而大大提高参保率，增强农业保险经营的稳定性。由于是农业保险的赔款容易大起大落，缺乏应有的稳定性，因而在国际再保险市场上，农业保险是很难被国际再保险人所接受的。从世界各国的农业保险的实践来看，农业保险关系农民的切身利益，政府的组织和补贴不可缺少，农业保险体现出鲜明的准公共物品特征。在政府部门的积极宣传、发动、组织下，以乡镇为单位建立农业保险合作社，在一种形式上自愿而实际上用经济手段进行强制的情况下开展农业保险，有利于调动农民参加保险的积极性，就当前来说，也有利于明显地提高农业保险的覆盖面，可从根本上解决承保难、收费难的问题。从长远来看，有利于制度供给和非制度供给的结合，对于培养和提高农民的保险意识也是大有好处的。
三、国外有成功的经验可资借鉴
在世界上成功的国家当中，法国和日本的政策性农业保险都是较为典型的以合作保险为基层保险机构的组织形式。法国的农业生产是以中小农场模式为主的，农业生产的风险相对集中，同时，法国又是一个自然灾害频繁发生的国家，这与我国农业再生产的自然条件和经营模式有相似之处。日本的农业结构是小农经济在农村占绝对优势，土地的稀有使得土地价格昂贵，资本家嫌投入的成本过高而不愿投资于农业生产，广大农户受传统观念的影响，不愿出卖自家的土地。所以，作为资本主义经济第二大国的日本，农村却成了小生产的“汪洋大海”。而我国无论在农业经济结构上和农民的传统观念上，也都与日本较为相似。我国的农业经济结构是以分散的小农经济为主，同时也具有一定数量的国有大中型农场，是一种典型的二元制结构。我国传统的农业文化是一种根深蒂固的村社文化，受传统观念影响较深。因而，日本在农业合作保险上的经验也为我国发展合作保险提供了成功的典范。
四、合作保险组织形式的选择
在组织形式的选择上，农业合作保险组织应该采取哪一种形式呢？本文认为，采取保险合作社的组织形式较为合适。由于相互保险公司发展到现代与股份制已无明显差异，因此不适于作为农业保险的基层组织形式，本文主要比较保险合作社与相互保险社。保险合作社是由一些对某种风险具有同一保障要求的人，自愿集股设立的保险组织。第一，保险合作社是由社员共同出资入股设立的，加入保险合作社的社员必须缴纳一定金额的股本，社员即为保险合作社的股东。而相互保险社由于没有股本，社员与会社之间的关系不稳定，因而不适于农业保险这样需要稳定投保群体的险类。第二，只有保险合作社的社员才能作为保险合作社的被保险人，但是社员也可以不与保险合作社建立保险关系。也就是说，保险关系的建立必须以社员为条件，但社员却不一定必须建立保险关系，保险关系的消灭也不影响社员关系的存在，也不丧失社员身份，因而保险社与社员的关系比较长久，只要社员认缴股本后，即使不利用合作社的服务，仍与合作社保持联系。而相互保险社与社员之间是为了一时目的而结合的，如果保险合同终止，双方即自动解约。对于农业保险而言，显然不希望看到因为一时目的而结合的场面。再次，保险合作社采取固定保险费制，事后不补缴。而相互保险社的保险费采取事后分摊制，事先并不确定。显然，对于农业保险来说，不可能去采取事后分摊制，那样会陷入无休无止的博弈当中，并且谈判成本之大难以想象。 因此，农业合作保险组织的形式以选择保险合作社为宜。
五、农业保险合作社的风险分散
具体就农业保险合作社而言，其风险分散体系可以建立三个层次的组织：基层组织，中间组织，高层组织，具体从以下几个方面进行：
（一）补贴给强制以合法性，强制给补贴以资源
凡是建立了农业保险合作社的乡镇，对所辖范围内承保的农作物和养殖物应采取强制统保方式，当然，这种强制是与其它支农优惠政策相挂钩的“软强制”，也是一种“半强制”，因为政府实际上补贴了保费的一部分。这样做主要是出于三个方面的考虑：一是为了满足大数法则的要求，可以以保证的保险标的数量足够多；二是可以保证保险标的同质化和损失同分布，避免农业保险的正常经营受到逆选择妨碍；三是可以满足统计计量工具对样本数据的基本要求，有利于对损失率的统计分析及对未来损失的预测。
但是，由于正式制度供给存在其固有的刚性特点，为了促进强制保险更加顺畅地实施，需要注意以下三个方面：一是要取得群众的理解，重视非正式制度供给方式的运用，加强宣传工作，使户认识到农业保险受益最多的实际上是农民和农业生产，实质上是党和政府对农业发展的关怀与帮助，这方面如果由农业保险合作社进行一线宣讲，则是事半功倍。二是对特困户农民的保费少收甚至免收，缺额部分争取民政部门补齐。本文认为，地方财政主要是对这部分缺额进行支持，以及对农业保险合作社的探索实践进行支持，一般不必用于对保险费的补贴。当然，经济较发达、财政实力较强的地方可以尝试补贴商业化色彩较强的非政策性农业保险险种。三是对不愿意参加政策性农业保险者予以经济上而不是法律上或行政上的处罚，这种处罚是软处罚，不是硬惩治。例如，要将参加政策性农业保险与农业贷款等支农惠农政策联系起来，将参加保险作为享受其它支农惠农政策的前提条件。这叫做“补贴给强制以合法性，强制给补贴以资源”。
（二）农业保险要以长期性综合险为主
第一，从时间方面来说，为了进一步纵向分散风险，应当尽量多考虑承保长期性农业保险。前文已经述及，农作物和养殖物并非单项巨大的危险单位，与固有巨大的风险责任不同，其风险责任往往是因为累积而增大的，其特点是标的数量大，而单个标的保险金额并不很大，这种积累的风险责任会由于大量的同质标的集中在某一特定区域内，可能由于同一事故引起大面积的标的发生损失，造成风险责任累积增大。也就是说，农业生产存在着显著的相关性风险，单从标的数量方面分散风险存在严重缺陷，“一损俱损、一荣俱荣”的特征相当明显。
第二从空间方面来说，为了以利减小损失的波动性，使对损失的发生能准确估计，有利于定损与理赔，以及对成本的估算，应当对多种风险同时承保，即推行农业多重风险保险或一切险。此外，单一风险的农业保险可以进行纯粹的商业化经营，德国的农作物雹灾保险就是成功的例子。
（三）建立纵横交错的、多层多维的、再保险与共同保险相互融合的风险分散体系
地方政府应当积极引导和鼓励成立省级和县级农业保险合作联社。《中华人民共和国农业法》第四十六条规定：“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”农业保险对技术的要求较高，两级农业保险合作联社可以对基层保险合作社在业务上予以监督，在技术上予以指导，或者直接参与保险合作社经营。同时，农业保险合作联社必须将其集中的各保险合作社业务向国家政策性农业再保险公司进行分保，确保保险补偿能力和中央财政的再保险补贴发挥作用。我们更期待有一天，全国各地建立起众多的农作物合作社，而每个县和省都建有两级农业保险合作联社，在全国构成一个庞大的农业保险体系，在这个体系内部，每级合作联社内各个独立的保险合作社可以相互分保，同级合作联社之内也可以相互分保，县级合作联社可以向省级合作联社分保；农业保险合作联社还可以与其他市场主体进行共保，再进一步向国家政策性农业再保险公司分保。
这样，建立一个纵横交错的、多层多维的、再保险与共同保险相互融合的风险分散体系，不仅可保证农业保险财务的长期稳定性，还可以保证其在短期内也是稳定的，并且可以大大提高承保能力，弱化农业风险的不可保条件。
下面从共同保险和再保险两方面简要分析一下为什么这种纵横交错的风险分散体系可以极大地增强财务稳定、扩张农业保险供给。
一、走合作保险之路是解决信息不对称问题的基础
投保人和保险人之间存在明显的信息不对称是农业保险的固有问题和基本问题，当参与人之间存在信息不对称时，任何一种有效的制度安排必须满足“激励相容”（incentive compatible）或“自选择”（self-selection）条件。合作保险组织是由社会上具有共同风险的个人或经济单位，为了获得保险保障，共同集资设立的保险组织形式。因此，在合作保险组织当中，投保人与保险人是两位一体的，这样就是解决信息不对称问题的基础。具体说来：
第一，合作保险组织内的成员来自同一个范围较小的地域，对于彼此相互之间的生产情况、经济状况、标的风险、资质人品均十分熟悉，是一个信息较为完备的集合，破坏这种博弈均衡的成本很高，因此能够更有效地防止逆选择和道德风险的发生；同时，由于信息的充分，能够客观地评估风险并公正理赔，避免商业性保险机构承办农业保险中普遍出现的信息不对称问题。
第二，在同一个合作保险的组织框架之内，合作保险组织中投保人和保险人两位一体，其各个成员形成了共同的利益整体，在这个利益共同体内风险共担、利益共沾，各成员具有相互监督的激励和较完备的信息，保险业务开展的透明度较强，更加公平公正公开，彼此信任度更高，有利于提高保险工作质量，扩大保险范围。
第三，合作保险体现的是一种互助共济，能够在风险发生前积极配合做好防灾防损，风险发生后又能够齐心协力做好救灾减损，一定程度上降低了风险发生的频率和农产品受损的强度，有利于减少社会财富的绝对损失。
二、可以激发农民投保的积极性，提高农业保险的参保率
农业保险作为一种分散农业风险的经济手段，其基础是建立在大数法则，参保率越高，则实际损失率与精算损失率就越接近，农业保险就越能够实现财务稳定。由于我国现有的商业保险机构在农村的网点不够多，有一些规模不大的保险公司在县一级都没有网点，由于成本收益原因，商业性保险机构今后也不可能在农村地区大规模扩张网点，这就导致了农业保险的参保率终究是极其有限的。而由当地农民组织起来建立农业合作保险组织，由于交易成本比较低，可以深入到千田万户，则可以解决商业性保险机构网点不足的问题，从而大大提高参保率，增强农业保险经营的稳定性。由于是农业保险的赔款容易大起大落，缺乏应有的稳定性，因而在国际再保险市场上，农业保险是很难被国际再保险人所接受的。从世界各国的农业保险的实践来看，农业保险关系农民的切身利益，政府的组织和补贴不可缺少，农业保险体现出鲜明的准公共物品特征。在政府部门的积极宣传、发动、组织下，以乡镇为单位建立农业保险合作社，在一种形式上自愿而实际上用经济手段进行强制的情况下开展农业保险，有利于调动农民参加保险的积极性，就当前来说，也有利于明显地提高农业保险的覆盖面，可从根本上解决承保难、收费难的问题。从长远来看，有利于制度供给和非制度供给的结合，对于培养和提高农民的保险意识也是大有好处的。
三、国外有成功的经验可资借鉴
在世界上成功的国家当中，法国和日本的政策性农业保险都是较为典型的以合作保险为基层保险机构的组织形式。法国的农业生产是以中小农场模式为主的，农业生产的风险相对集中，同时，法国又是一个自然灾害频繁发生的国家，这与我国农业再生产的自然条件和经营模式有相似之处。日本的农业结构是小农经济在农村占绝对优势，土地的稀有使得土地价格昂贵，资本家嫌投入的成本过高而不愿投资于农业生产，广大农户受传统观念的影响，不愿出卖自家的土地。所以，作为资本主义经济第二大国的日本，农村却成了小生产的“汪洋大海”。而我国无论在农业经济结构上和农民的传统观念上，也都与日本较为相似。我国的农业经济结构是以分散的小农经济为主，同时也具有一定数量的国有大中型农场，是一种典型的二元制结构。我国传统的农业文化是一种根深蒂固的村社文化，受传统观念影响较深。因而，日本在农业合作保险上的经验也为我国发展合作保险提供了成功的典范。
四、合作保险组织形式的选择
在组织形式的选择上，农业合作保险组织应该采取哪一种形式呢？本文认为，采取保险合作社的组织形式较为合适。由于相互保险公司发展到现代与股份制已无明显差异，因此不适于作为农业保险的基层组织形式，本文主要比较保险合作社与相互保险社。保险合作社是由一些对某种风险具有同一保障要求的人，自愿集股设立的保险组织。第一，保险合作社是由社员共同出资入股设立的，加入保险合作社的社员必须缴纳一定金额的股本，社员即为保险合作社的股东。而相互保险社由于没有股本，社员与会社之间的关系不稳定，因而不适于农业保险这样需要稳定投保群体的险类。第二，只有保险合作社的社员才能作为保险合作社的被保险人，但是社员也可以不与保险合作社建立保险关系。也就是说，保险关系的建立必须以社员为条件，但社员却不一定必须建立保险关系，保险关系的消灭也不影响社员关系的存在，也不丧失社员身份，因而保险社与社员的关系比较长久，只要社员认缴股本后，即使不利用合作社的服务，仍与合作社保持联系。而相互保险社与社员之间是为了一时目的而结合的，如果保险合同终止，双方即自动解约。对于农业保险而言，显然不希望看到因为一时目的而结合的场面。再次，保险合作社采取固定保险费制，事后不补缴。而相互保险社的保险费采取事后分摊制，事先并不确定。显然，对于农业保险来说，不可能去采取事后分摊制，那样会陷入无休无止的博弈当中，并且谈判成本之大难以想象。 因此，农业合作保险组织的形式以选择保险合作社为宜。
五、农业保险合作社的风险分散
具体就农业保险合作社而言，其风险分散体系可以建立三个层次的组织：基层组织，中间组织，高层组织，具体从以下几个方面进行：
（一）补贴给强制以合法性，强制给补贴以资源
凡是建立了农业保险合作社的乡镇，对所辖范围内承保的农作物和养殖物应采取强制统保方式，当然，这种强制是与其它支农优惠政策相挂钩的“软强制”，也是一种“半强制”，因为政府实际上补贴了保费的一部分。这样做主要是出于三个方面的考虑：一是为了满足大数法则的要求，可以以保证的保险标的数量足够多；二是可以保证保险标的同质化和损失同分布，避免农业保险的正常经营受到逆选择妨碍；三是可以满足统计计量工具对样本数据的基本要求，有利于对损失率的统计分析及对未来损失的预测。
但是，由于正式制度供给存在其固有的刚性特点，为了促进强制保险更加顺畅地实施，需要注意以下三个方面：一是要取得群众的理解，重视非正式制度供给方式的运用，加强宣传工作，使户认识到农业保险受益最多的实际上是农民和农业生产，实质上是党和政府对农业发展的关怀与帮助，这方面如果由农业保险合作社进行一线宣讲，则是事半功倍。二是对特困户农民的保费少收甚至免收，缺额部分争取民政部门补齐。本文认为，地方财政主要是对这部分缺额进行支持，以及对农业保险合作社的探索实践进行支持，一般不必用于对保险费的补贴。当然，经济较发达、财政实力较强的地方可以尝试补贴商业化色彩较强的非政策性农业保险险种。三是对不愿意参加政策性农业保险者予以经济上而不是法律上或行政上的处罚，这种处罚是软处罚，不是硬惩治。例如，要将参加政策性农业保险与农业贷款等支农惠农政策联系起来，将参加保险作为享受其它支农惠农政策的前提条件。这叫做“补贴给强制以合法性，强制给补贴以资源”。
（二）农业保险要以长期性综合险为主
第一，从时间方面来说，为了进一步纵向分散风险，应当尽量多考虑承保长期性农业保险。前文已经述及，农作物和养殖物并非单项巨大的危险单位，与固有巨大的风险责任不同，其风险责任往往是因为累积而增大的，其特点是标的数量大，而单个标的保险金额并不很大，这种积累的风险责任会由于大量的同质标的集中在某一特定区域内，可能由于同一事故引起大面积的标的发生损失，造成风险责任累积增大。也就是说，农业生产存在着显著的相关性风险，单从标的数量方面分散风险存在严重缺陷，“一损俱损、一荣俱荣”的特征相当明显。
第二从空间方面来说，为了以利减小损失的波动性，使对损失的发生能准确估计，有利于定损与理赔，以及对成本的估算，应当对多种风险同时承保，即推行农业多重风险保险或一切险。此外，单一风险的农业保险可以进行纯粹的商业化经营，德国的农作物雹灾保险就是成功的例子。
（三）建立纵横交错的、多层多维的、再保险与共同保险相互融合的风险分散体系
地方政府应当积极引导和鼓励成立省级和县级农业保险合作联社。《中华人民共和国农业法》第四十六条规定：“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”农业保险对技术的要求较高，两级农业保险合作联社可以对基层保险合作社在业务上予以监督，在技术上予以指导，或者直接参与保险合作社经营。同时，农业保险合作联社必须将其集中的各保险合作社业务向国家政策性农业再保险公司进行分保，确保保险补偿能力和中央财政的再保险补贴发挥作用。我们更期待有一天，全国各地建立起众多的农作物合作社，而每个县和省都建有两级农业保险合作联社，在全国构成一个庞大的农业保险体系，在这个体系内部，每级合作联社内各个独立的保险合作社可以相互分保，同级合作联社之内也可以相互分保，县级合作联社可以向省级合作联社分保；农业保险合作联社还可以与其他市场主体进行共保，再进一步向国家政策性农业再保险公司分保。
这样，建立一个纵横交错的、多层多维的、再保险与共同保险相互融合的风险分散体系，不仅可保证农业保险财务的长期稳定性，还可以保证其在短期内也是稳定的，并且可以大大提高承保能力，弱化农业风险的不可保条件。
下面从共同保险和再保险两方面简要分析一下为什么这种纵横交错的风险分散体系可以极大地增强财务稳定、扩张农业保险供给。