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摘要：本文首先梳理了20世纪90年代以来欧美学者关于国家与公共行政学研究之间关系的争论，进而追溯德国乃至世界公共行政学的创始人冯·斯坦因关于国家和公共行政学的思想；深刻论证了冯·斯坦因如何基于国家概念推导出公共行政的概念体系和学科框架；最后指出了冯·斯坦因学术思想对于当代公共行政研究的启示与缺陷。
关键词：公共行政；国家概念；劳伦斯·冯·斯坦因思想
中图分类号：D082文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０12）０3－0049－07
公共行政学是什么？
什么是公共行政学？这是20世纪90年代公共行政理论家和实践者共同关注的一个主要话题。当然，追求协调一致的研究并不是件新鲜事儿。早在二十多年前，德怀特·沃尔多就指出了公共行政学的身份危机①。如果考察一下近期关于公共行政学身份、重构、意涵、图景和导论的文献，我们就会发现公共行政学研究仍在寻找自己的身份。当前关于公共行政学研究性质的争论仍在继续，而很多争论似乎都走向严重的相对主义或对方法论问题的简单漠视。这可能会走向盖伊（Guy，1989）所说的“狭隘主义”。另一方面，一些学者正呼吁一种包罗万象的公共行政学研究，柏利（Bailey，1989）称之为“整体的、宽泛的和认识论的研究方法”。
很明显，公共行政学研究正处于重建时期，重构研究的核心问题是最重要的任务。当前，重构的一个主要任务是如何将公共行政学作为一个领域进行概念化（Rutgers，1993）。这些思考不可避免地触及一种国家理论，涉及社群主义与个人主义、国家与自治或公共利益与公民权的关系。魏姆斯利（Wamsley，1990）和卡斯（Kass，1990）等人认为，公共行政学研究离不开国家概念（权威、结构和制度）；然而其他人，如奥斯特罗姆（Ostrom，1991），却在探讨去除国家概念的可能性。
欧洲学者认为，不把国家概念作为公共行政学的首要概念是很奇怪的。斯蒂尔曼关于美国去国家化的公共行政学概念的研究对此进行了阐释，但去国家化的公共行政学概念并未因此而得到认可。斯蒂尔曼（Stillman，1990）总结说：根深蒂固的“去国家化”的普遍偏好不仅使得当前美国建立有效的行政国家遇到问题，而且为现实地思考公共行政的能力设置了巨大障碍，即使认识到公共行政对社会未来福祉的极端重要性（p.166）。核心问题因此就转变为：可以离开国家概念来重构公共行政学研究吗？不是将重新确立公共行政学研究根基作为起点，而是考察早期将国家概念作为重构公共行政学研究起点的努力，这或许更有价值。劳伦斯·冯·斯坦因（1815-1890）的思想提供了一个有趣的例证。在很多学者看来，他是一个开创性的——虽被忽视——奠基人，或者说是现代公共行政学研究的重要先驱者②。
基于对当时社会问题的极大兴趣，斯坦因努力构建一个能够涵盖各种知识的公共行政学研究，而且这种研究与理论和实践密切相关。为了达成这一目标，他将国家理论作为研究起点。他的研究引导我们去思考构建一个整合性的、应用性的公共行政学研究的可能性。因此，他的研究与行政的、哲学的和意识形态的假定等概念问题密切相关。
本文探讨的问题包括：冯·斯坦因关于国家和公共行政学的思想是什么？在此基础上，他如何构建公共行政学研究？他的思想和研究对于我们反思公共行政学研究有何启示？
生平和学术活动
在探讨冯·斯坦因的学术思想之前，有必要对他个人及其影响进行简要的述评。1815年，冯·斯坦因出生于荷斯坦（当时是丹麦的一部分）的捷克伯·劳伦斯·斯坦因家族。他就读于一所军事学校，11岁时，他向到访的丹麦国王费雷德瑞奇六世表达了做一名教授的愿望，国王应允了他的要求。他先后在基尔大学和耶拿大学学习，并于1840年获得法学博士学位。之后，他在柏林跟随“青年黑格尔派”继续学习深造；接着在巴黎开始研究西蒙（St.Simon）和傅里叶（Fourier）的法国社会理论。1842年，冯·斯坦因在法国出版了一部社会主义研究的著作（Von Stein,1959），声名鹊起。在这部著作中，冯·斯坦因建构了工业社会的进化理论，正因为如此，冯·斯坦因常被视为德国社会心理学的奠基人之一③。1845年，由于第一部著作带来的名望，冯·斯坦因受聘为基尔大学政府科学教授。1852年，冯·斯坦因由于政治原因被解聘。对法律和社会问题的兴趣，促使他将关注点转向国家和公共行政研究。1855年，他在维也纳受聘为政治经济学教授，开始全身心地投入到公共行政学研究，重新写作和修订关于这一主题的大量著作。1868年，他受封为贵族，更名为劳伦斯·冯·斯坦因，1890年逝世④。
冯·斯坦因很清楚自己是在努力重构公共行政学研究。他的先驱们——德国、奥地利-匈牙利的官房经济学家和法国的“警察学”研究者——努力为公共行政官员提供系统化的实践知识。官房经济学派构建了一个相当松散的理论和实践的知识体系，涉及从经济学到农业、从法学到矿业等学科领域：所有这些都被认为与君主行政有关。自17世纪以来，官房经济学家一直在争论与其研究有关的学科和方法（现代公共行政学研究者仍在这样做）。他们的研究似乎不能适应变化着的科学和社会思想：当自由理念占支配地位时，官房经济学派被认为具有过度折中的特征，与专制的、绝对主义的政府思想过从甚密。冯·斯坦因并没有迎合（日渐衰落的）官房经济学家的传统，因为它不符合冯·斯坦因在政府问题上的知识标准和观点。他将官房经济学派描述为“未受训练的公共行政理论的承受者”（Von Stein，1866，p.10）。
冯·斯坦因公共行政思想的影响很难评价。他从没有建立一个公共行政学院，虽然他的很多学生都获得了教授职位。他的研究的影响主要是间接性的。例如在欧洲，他是因为二战后研究者的工作才被人们知晓，当时他们正重新梳理20世纪60年代的公共行政学研究⑤。在更早的时候，冯·斯坦因的思想影响了美国公共行政思想。例如，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）的两位老师，亚当斯（H·B·Adams）和艾利（R·T·Ely），都是在德国海德尔堡获得博士学位。甚至艾利在约翰·霍普金斯大学的演讲都明确涵盖了冯·斯坦因的思想（Stillman，1973，p.583）。几乎可以肯定的是，弗兰克·古德诺（Frank Goodnow）和魏罗毕（Willoughbys）都研究了冯·斯坦因的公共行政思想（Miewald，1984，p.19）。甚至锡拉丘兹大学马克斯维尔公民与公共事务学院——威廉姆·莫舍（William Mosher）于1924年创建——其公共行政课程设置也体现了冯·斯坦因的思想⑥。
冯·斯坦因的国家概念
冯·斯坦因的国家哲学思想是其公共行政思想的基础。本文通过阐明国家是拟人化的、抽象的现实及其调解社会冲突和捍卫人类自由的功能，来探讨冯·斯坦因的国家概念。
冯·斯坦因是G·W·F·黑格尔（1770-1831）的追随者,他试图将黑格尔唯心主义的、高度形而上学的理论转变为更加实用的制度：一门公共行政科学⑦。米尔顿（Miewald）甚至指出，美国人主要是通过冯·斯坦因的工作知晓黑格尔理想国家的思想（Miewald，1984，p.19）。但冯·斯坦因似乎并不是黑格尔特别优秀的学生，因为他很少提及黑格尔的辩证法。然而，他对社会现实的确持有同样的基本观点。冯·斯坦因将社会现实看作一个有机整体，也只有从整体上才能够被认识。冯·斯坦因将黑格尔的格言“整体即现实”作为基本原理，这意味着他赞同黑格尔的一体化思想（所有现实都是理性或精神的延伸）⑧。这种一体化诠释了所有单个人的组织目的。冯·斯坦因也赞同自由是人类终极的、根本的特性。这就将我们引向他的国家概念。他认为国家是实现人类自由的手段。因此，自由和个人自我实现是构建公共行政的核心概念。
冯·斯坦因（1887）将国家拟人化为“一般人格权”（p.4）。然而，这并不意味着他将国家视为活生生的人；它仅仅是一种抽象。但与黑格尔一样，他的确认为国家抽象人格权有必要通过一个活生生的个人——君主——来体现或代表。冯·斯坦因所指的君主只具有象征性的功能，而没有绝对的权力（人们可以设想用总统制国家的元首来取代君主）。
除了这些相似性，他与黑格尔有许多重要的不同之处。与黑格尔相反，冯·斯坦因认为国家并不是人类组织或意识的更高形式（它没有超越或综合社会与家庭），也不能独立存在。而黑格尔认为理想的国家是一个自治领域，远离社会冲突和矛盾。他认为公务员是共同利益的执行者，其对社会利益的关注是在为国家服务过程中实现的。黑格尔甚至谈到了专制阶级或共有财产、完全献身公共生活，由此将官僚塑造成英雄形象（Avineri，1980，pp.85，pp178179；Miewald，1984，pp.1819）。冯·斯坦因不同意这些较为极端的观点，他认为官僚很容易蜕变为“统治阶级或利益集团”的工具（Von Stein，1888，p.10），而根本不是为公共利益服务的。但他的确呼吁公务员的公共伦理，要为国家的真实目标而奋斗：人民的自由和自我实现。
在冯·斯坦因看来，国家是指一国范围内所有单个人的整体；如上所述，它是抽象人格权。因此，国家是指一个特定领土范围内自治的政治共同体。冯·斯坦因并不认为国家是一个超越人民的独立的统治实体，这一点非常重要。如下所述，他甚至明确地努力确保国家中的个人拥有自治的能力。冯·斯坦因认为国家只是建立了一个自治领域，它至多在其中行使监管的功能。如果考察他的社会现实是一个整体的观点，我们就能够理解这一点。冯·斯坦因构建了一个社会现实的三维概念：社会现实可以概念化一个平等个人的社区；一个不平等个人的社会；一个国家。国家必须调和前两种对立的社会诉求，来保障社会稳定和个人自由（Von Stein，1888，pp.45）；正是社会现实的制度化功能统一和调和着对立的社会和社区⑨。
冯·斯坦因将阶级斗争描述为社会发展的核心动力（Schmid，1957，p.324）。和他同时代的卡尔·马克思，也是黑格尔的学生，也持有同样的观点（仅仅2年以后）B10。然而，他们得出的结论却迥然不同。马克思预言了作为阶级统治工具的国家的消亡，并号召进行革命。冯·斯坦因没有将阶级斗争视为无产阶级与资产阶级的对立；相反，他强调了两个阶级的利益的相互联系。他认为国家是社会生活不可或缺的公共机构。无国家的社会——可以想象——只能带来更多的不平等、社会冲突和自由的丧失。国家必须保障个人自由不受社会经济发展的恣意侵害。统治阶级对国家权力的专断和滥用并不意味着我们应该废除国家。冯·斯坦因特别强调调和阶级斗争的重要性：他明确反对革命是人的自由。对冯·斯坦因（1888，p.12）来说，当国家致力于解决社会问题和国家权力不再是统治阶级特权的时候，公共行政是非常重要的。
一个公共行政学研究的综合概念
对冯·斯坦因来说，国家概念是公共行政学研究的一个规范基础。他对公共行政学研究的探讨可以归纳为三个主题：（a）行政现象不同研究方法的整合；（b）科学与国家的有机概念；以及（c）科学方法与实践方法的相互作用。
第一个主题——知识整合——首先回顾了研究历史。他将公共行政学研究视为不同学科的整合，尤其是政治科学、官房经济学、行政法学和政府研究。与此同时，他认识到正是由于公共行政的复杂性降低为一种法律方法，这就使得欧洲在19世纪出现新的、强大的知识和机构的发展成为可能。社会现实的法律简化降低了现实的复杂性，因而更容易理解。但这就意味着行政变得像法律的执行一样非常简单。虽然冯·斯坦因的确认为行政法是公共行政学研究的一个先决条件，但他仍认为行政法对于从整体上理解行政现实而言居于次要地位。实际上，根据冯·斯坦因（1887）的观点，所有自然科学和人文科学都是“社会科学”的产物（p.xv）B11。冯·斯坦因把所有这些不同的研究方法都整合进广义的国家学。
公共行政的架构
第二个主题的讨论最好与冯·斯坦因的行政现实观联系起来。冯·斯坦因强调有必要从公共行政母体即国家中推导出公共行政的任何概念。公共行政是行动中的国家（Von Stein，1887，p.25）。在这个意义上，公共行政主要是通过行使行政权力履行国家的一种功能。在此基础上，可以制定公共行政必须遵守的伦理的、司法的、经济的和其他的准则（Von Stein，1865，p.1）。冯·斯坦因基于国家概念建构了一种规范方法，但他也清楚地意识到公共行政理论与实践的不一致。例如，他对国家（政府）部门设置的思考清楚地体现这一点：部门之间在理论上应进行合理分工，但现实中的部门分工却是政治斗争和历史演进的结果。
根据冯·斯坦因的观点，可以从两种不同视角分析行政权力。一方面，行政权力可以被视为一种活动，国家通过它实现活动本身潜在的、独立的目标。他称之为执行。另一方面，作为组织的行政使这种活动成为可能；在这种情况下，我们是在与行政打交道（Von Stein，1865，p.9）。这是理论分析上的区别，而不是经验性的区别。对于冯·斯坦因来说，这意味着公共行政的特性最终是由其实际的（经验的）目标决定的，对它的理解不能仅仅建立在纯粹抽象的基础上。行政——或冯·斯坦因谓之行动中的国家——由于实际工作的不同而不同。实际的行政活动总是与特定社会现实相互作用。这样的论述在冯·斯坦因著作中非理论——非哲学的部分随处可见，占据了其著作的大量篇幅。例如，在他的行政学手册（三卷本）中，仅有四分之一的篇幅探讨国家哲学和公共行政的抽象特性。他的注意力主要集中在行政活动与社会现实的相互作用。他探讨的主题涉及税收、公共卫生服务、公共教育、消防、警察组织、新闻和经济政策。他是如此地专注于实践细节的研究，甚至讨论铁路运输收费的合理性和价格。
在冯·斯坦因的思想和著作中，个人是一个重要内容。因此，他的公共行政思想表面上听起来是现代的和自由主义的，在19世纪尤其如此。他强调在有机国家的概念范畴内建立公民自治的必要性；也就是说，个人自治必须在行政权力的范围内受到重视。行政权不仅包括国家行政，而且也包括作为第二组成部分的自我行政（或许可以更恰当地表述为自我管理）B12。但国家行政的目标是实现国家意志（如公共利益），而自我行政的目标是实现个体公民的利益。自我行政存在于国家和公共服务的范围内。二者是行政权中相互独立的组成部分，而不是相互对立。这样，冯·斯坦因就把个人主义与社群主义都融入其国家和公共行政的概念范畴。
公共行政的理论与实践
冯·斯坦因公共行政学研究的第三个主题是理论与实践的关系。他是最早宣称政府实际工作研究是公共行政科学最重要的组成部分的学者之一。但在这一点成为一个研究目标之前，必须进行一些初步的——理论的——考察。他注意到几乎没有任何一门学科遇到如此多的困难B13。这是由学科的诸多特性决定的，公共行政可以概念化为国家的一种功能（Von Stein，1865，p.1）。必须用国家概念来勾划其功能的伦理的、经济的和正义的维度，来阐明公共行政学研究中不同方法的相关联系，尤其是法律方法和社会心理方法。
冯·斯坦因关于理论与实践关系的第二个方面是科学与艺术的区别。他强调实践的重要性，但同时宣称一门科学绝不能仅仅停留于技术层面；科学方法的质量不仅体现在行动能力上，而且体现在能够理解和解释为什么事物就是事物本身呈现的那样（Von Stein，1865，p.3）。冯·斯坦因再次得出结论：公共行政学研究要想是实用的，就必须从理论研究开始。与他的基本方法相一致，理论与实践的关系是辨证的：在纯粹意义上，理论和实践本身都不能令人满意。冯·斯坦因抨击那种认为国家哲学——或任何哲学思考——能满足一切需求。他认为公共行政在本质上主要是应用性科学（Von Stein，1887，p.xvi）。因此，他认为如果不考虑现实社会的真实环境和限制条件，就不可能制定公共行政计划（Von Stein，1865，p.7）B14。这些思考引致令人吃惊的结论：公共行政学研究必须以终极理论——不仅包括国家的终极理论、而且包括作为有机整体的生活和现实的终极理论——作为出发点（Von Stein，1887，p.8）。学科分工以及学科与方法的相互联系，只有在理论层面上才得以产生和整合。实践不是理解和研究行政现象的一个可靠指标。如前所述，冯·斯坦因从论述现实的抽象哲学理论出发，推导出公共行政的概念。正是在构建了一个哲学的——概念性的框架之后，他才开始考察公共行政的实践问题。
行政科学的架构
对冯·斯坦因思想的讨论表明了将国家理论作为公共行政学研究的一个前提条件的重要性。这同样适用于他关于公共行政学研究之科学状态的讨论。在冯·斯坦因（1887）看来，公共行政学研究是所有科学的“基石”（p.413）。冯·斯坦因（1887，p.xiii）将国家学视为生命科学，在一定意义上，所有其他科学都处于从属地位，因为它们都与国家功能的发挥有某种关联。虽然不同科学都有其特定的研究目标，但国家的整体概念是必要的；否则，不同学科的分化将导致思想的碎片化和迷失。
冯·斯坦因将国家学界定为国家如何通过行政手段实现其目标。公共行政学研究的目标是如何组织公共行政，它涉及组织的一般问题以及不同类型特定政策的实际影响。正是通过对公共行政本质和规制的研究，国家才能保证其目标的自动实现。1887年，冯·斯坦因将公共行政学研究描绘为努力发现公共行政不同领域的共性，他称之为行政理念。与此同时，不同类型公共行政的特定方面也应得到研究。
对于公共行政特定方面的研究来说，需要借助于国家学范畴内其他领域的知识。如此一来，公共行政的理论与实践就能够很好地融合为一种科学的知识体系。对于所有国家活动来说，正是由于公共行政学研究特定目标的确立，社会领域与政府行动的因果联系及其后果才得以在国家范畴内融为一体。这就呈现了一个与公共行政有关的、连贯的研究体系，包括政治的、社会的和法律的研究。公共行政学研究因而达到了国家学的顶峰。
今天，赋予公共行政学研究在所有科学中如此显著的地位是很难令人接受的。即使撇开实在论而集中于特定的意图，将公共行政学研究视为科学与社会相互作用研究的基石仍存在争议。
基于国家的公共行政概念
总之，冯·斯坦因说明了公共行政的概念化必须以对国家的理解为基础。事实上，他认为只有通过间接方式并付出艰辛努力，方能界定公共行政的内涵。但当把公共行政概念化为国家的一种功能时（行动中的国家，或行政权力），选择和融合其他学科的知识也就成为可能。例如，冯·斯坦因将行政法视为公共行政的骨干，与此同时，在功能上它屈从于社会和政治的考量。
冯·斯坦因避免完全从消极方面界定国家，这在自由主义方法中似乎是普遍存在的。在美国，这一传统似乎导致了对公共行政的矛盾态度（Stillman，1990）。在欧洲人的观念里，法治国家主要是为了保护人民免受专制国家的侵害。消极的国家定义可以追溯至美国和法国革命时期。二者都是根源于关于自由和人类的深刻的个人主义思想。然而，个人主义与社群主义的紧张关系为界定公共行政带来了根本问题。在美国和欧洲的主流公共行政思想中，国家被设想为权力分立与制衡。麦迪逊（1987）认为根本困境是：要形成一个以人管理人的政府，其最大的困难在于，你首先必须使政府能够控制被统治者；其次迫使政府控制自己（p.319）。
冯·斯坦因不赞同消极的人性观，并将强调人类生存和自由的社会合作维度作为其出发点，因而对国家持积极的看法，国家不能超越单个个体，也不能践踏他或她的个人自由（正如他的自治思想）。虽然“国家”一词具有非常浓厚的意识形态色彩，我们仍必须构建一些指涉国家的概念，如特定领土范围内政府、社会合作、政治共同体、价值交换和拘束性裁决的最高主权标准。否定国家概念的社会多元论思想不能解释社会现实的整体概念，相应地，也将导致公共行政其他概念的不连贯和碎片化。
冯·斯坦因的国家概念绝不能因麦迪逊和本瑟姆等人的思想而被混淆，他们反对主权依赖于最高统治者或政治精英的专制国家。这个“消极的”国家概念试图一并废除国家概念。审视冯·斯坦因的研究，我们发现那种将国家视为取代自治资格和能力的观点也是一种误解。在很大程度上，国家是人民管理自己事务的典型方式。冯·斯坦因将国家视为最高水平的联合，一个对付较低层次社会组织（市场、自治团体，等等）矛盾和冲突的必要机构。
这并不意味着主张一种类似绝对权力的国家权力，而卡尔·波普尔正是以绝对权力来反对国家和开放社会。实际上，国家的有机概念抨击了国家的等级概念。冯·斯坦因努力表达的意思是我们不应当因国家被不适当地使用而指责、抛弃国家，就像马克思那样，认为当国家权力被某个阶级或利益集团掌控时我们将无法防备它，这将消解我们对于公共行政的积极观念。冯·斯坦因告诫我们要捍卫国家权力而不是否定它的存在；只有这样，我们才能运用国家权力解决社会问题。他斥责将唯心主义的、无政府主义的自治概念作为现代行政国家的基础，因为它关于人类行为的基本假设过于简单化，而且否定对提升个人和团体利益的管制机构的需要。与此同时，虽然我们可以，如奥斯特罗姆（1991）所言，“培育和增强人们自治的能力”（p.257），但寄希望于基层自治联合体通过良好的组织管理来运作现代大众社会却是非常幼稚的。现代社会或任何人类联合体，像卡什（1990）指出的那样，具有“紧密的相互依存”和“不可调和的多样性”特征（p.15）。因此，从终极意义上说，正如冯·斯坦因告诫的那样，不是简单地接受或抨击国家和自治的概念，而是对两者进行调和。斯蒂尔曼认为（1991），“二十世纪美国公共行政理论……与其说是错误的，不如说是提供了理解当今行政理论的不完整的方式”（p.13）。
冯·斯坦因的唯心主义偏爱
如果我们要从整体上评价冯·斯坦因的研究，似乎很难为他的思想贴上标签。他在公共行政学上的研究涉及了如此多的主题，因此将他归入任何一门学科几乎是不可能的（Hahn，1965，p.109）。在很多方面，冯·斯坦因由于其针对社会现实的科学方法而成为公共行政学研究的奠基人之一——尤其是他尝试采用科学原则研究公共行政、关注特定的行政问题、融合法律的和社会的方法以及他的功能主义倾向。他已明显突破了古典官房经济学家的传统而被视为一个现代学者B15。他也是最早认识到现代国家正走向行政国家的学者之一。而且，他坚信经验方法和哲学方法是相互补充的，可以融入社会现实的整体科学。他的终极目标是建立一个整合的，或用现代术语表述，跨学科的公共行政学研究。在他的宽泛的系统化、概念化的框架里，这样的抱负似乎是可行的。如果基于经验的或实践的方法，这是很难想象的，其原因正如马克斯·韦伯（1985）曾经指出的那样，“不是‘事物’的‘实际’联系而是问题的概念联系决定了研究的目标和科学工作”（p.166）B16。如果要整合现实的不同概念，我们就必须以某种方式找出概念的联系。基于此，一种国家理论对于公共行政学研究来说或许是必不可少的，因为实践不能提供必要的概念工具。因此，根据现代的观点，虽然冯·斯坦因关于国家的唯心主义和本质主义的方法很难令人接受，但其基本主张仍得到普遍认可。在冯·斯坦因的研究中，国家理论对构建公共行政学研究的重要作用是显而易见的，因为国家理论促使他探讨和整合公共行政诸多方面的理论与实践。
冯·斯坦因研究方法的主要缺陷是他强加于现实的框架；唯心主义方法要求他努力探究国家的本质并从中推导出公共行政的功能B17。即使在他所处的时代，唯心主义方法鼓吹者的数量也在减少，其基本观点也被主流思想抛弃（Gerigk，1966，p.20）B18。冯·斯坦因被遗忘的主要原因是欧洲行政法的兴起、公共行政学研究从大学科目中删除以及唯心主义（尤其是黑格尔的）方法在美国受到质疑（Miewald，1984）。虽然一直都有一些学者拥护冯·斯坦因的思想，但对冯·斯坦因思想的再发掘，是由努力建构一个民主行政科学的二战后的学者完成的。20世纪60年代，德国学者开始将他视为公共行政学研究中有价值的学者（Gerigk，1966；Hahn，1965）。20世纪80年代，美国学者开始将冯·斯坦因视为美国早期公共行政学研究者的思想源泉（Miewald，1984；Van Riper，1983）。正是他提出的主题（整体性、自治、社会研究与法律研究的关系）及其相互关系激发了学科研究的兴趣。然而，他的基本哲学导向（黑格尔的唯心主义），尤其是他对国家本质的探究，由于过时而被抛弃。但他提出的主题仍迫使我们在研究的哲学出发点上予以阐明和体现。
我们需要什么样的国家概念？
在公共行政实践迅速变化的年代，正如今天的情况，冯·斯坦因试图给出公共行政的终极概念。在这个方面，他的研究是不成功的：今天几乎没有人追求终极定义。而且，为了能够理解公共行政不只是必要的恶，我们需要再思考国家概念。冯·斯坦因的思想为此提供了一个富有吸引力的起点。
然而，仍有一些问题值得探讨。尽管冯·斯坦因建构了宽泛的国家概念，但他没有明确一个国家是否总是指单一的民族国家。即使在欧洲，单一民族国家的作用在20世纪似乎一直在下降。如果我们考察关于一个联邦欧洲的近期讨论，几乎没有人赞同一个超国家的观点；在这一点上，欧洲人和美国人的意见似乎是一致的。
因此，今天我们需要什么样的国家概念呢？或许可以从国家概念中除去专制主义和国家主义的涵义，将国家描述为领土、宪法、机构和政治权威的特殊结合体。又或许有必要构建一个更高的“世界国家”概念并据此重构公共行政学研究。如此一来，确保社会福利、行政责任和个人自由仍是可能的吗？
虽然认识到现代国家是一个行政国家，但冯·斯坦因却没有预见到现代大众社会，也没有预见到技术发展和全球化。然而，今天的公共行政必须面对所有这些（甚至更多）需求。在公共行政学研究中，如果我们想要掌握这一学科，或许我们“必须”偏爱一种积极的国家概念，尽管有些人可能不赞同这种观点。虽然我们也许会得出国家理论是公共行政学研究基础的结论，但我们不再期望一个终极的、基本的国家概念（Stillman，1991）。在这方面，我们可以参照冯·斯坦因的官房经济学的先驱——冯·莫尔的思想（1799-1875），他认识到要建构一个被所有理论家和实践者接受的国家理论是不可能的（Von Mohl，1844，p.60）。我们只有以这种方式才能够追求一种“新官方主义”：一方面，我们在公共行政学研究中不能没有一个整体性的国家概念，以界定公共行政的本质，进而我们能够选择和整合相关的知识；另一方面，我们必须强调这一缺陷或允许从不同（理论的或实践的）视角重新阐释公共行政的任何理论。
（本文译自《行政与社会》Administration & Society1994年第26卷第3期，原文标题为“Can the Study of Public Administration Do Without A Concept of the State？Reflections on the Work of Lorenz Von Stein”。感谢Mark RRutgers的中文授权，本文译稿文责自负。）
注释：
①德怀特·沃尔多在1952年发表了一篇题为《民主行政理论的发展》，引发了他与赫伯特·西蒙之间关于公共行政的学科定位、哲学方法论和价值取向的争论，又称“西沃之争”。学术界不少人将“西沃之争”视为公共行政身份危机的开始。
②This status is granted to Von Stein not only in German but also in French,Austrian,and Dutch writings on public administration（see Chevallier & Loschak, 1987;Heyen,1989;Morstein Marx,1965;Thieme,1984;Van Poelje,1953）．
③He was already regarded as a scholar of importance during the 19th century,for instance, by the most important cameralist writer of the day, Robert Von Mohl.Von Mohl considers Von Stein the most eminent and influential author on socialism in his days（see Von Mohl,1855,p.81）．
④Apart from his scholarly activities,Von Stein also was a member of the SchleswigHolstein parliament(Landesversammlung)for the socialist party,worked as a journalist, and worked as a practical adviser on administrative affairs to the Austrian and Japanese governments.
⑤For instance, Luhmann（1966）mentions Von Stein while developing his own views on the study.
⑥I was pointed at these similarities by R.J.Stillman II.
⑦Hegel himself already touched on administrative issuesfor instance, the appointment of civil servant on the basis of their expertise and the stateowned means for functioning (Hegel, 1970, §§ 227,291295).Avineri (1980)even concludes,“what we have here is a model of a bureaucracy almost identical with the Weberian ideal type”（p.160）．
⑧For an introduction on Hegel’s ideas,especially in connection with state theory, see, for example, Avineri(1980).
⑨To analyze social reality,Von Stein formulates a rather specific theory.In his earlier work,he opposes state and society (Von Stein, 1852).The distinction between community and society is usually associated with the work of F.Tonnies. Not only was Von Stein earlier,But Tonnies even refers to him,albeit in only a marginal way,in the second edition of his famous book(Tonnies,1912,p.xiii).They differ,however,in the context of application of the concepts.Tonnies uses them to indicate phases in his sociological evolution theory.Von Stein,on the other hand,regards them as the source of societal development in the first place;they are each other’s complement within the organic state,not evolutionary stages.
B10Although both Marx and Von Stein seem to have been familiar with each other’s work, neither of them ever spent more than one or two remarks of contempt on the other’s work.In general,Marxists referred to Von Stein as a “conservative socialist”because of his rejection of a revolution and a Heilstaat(see Bauer,1975;Hahn,1965,p.109).
B11One has to remember that in Germany(as in the Netherlands),the term Science refers to a conception that encompasses both the natural sciences and the humanities.This is unlike the French and AngloSaxon associations with the word.
B12The word Verwaltung is not always adequately translatable because of differences in English/American and German conceptualizations of public administration.
B13“Kaum hat wohl eine andere wissenschaftliche Arbeit so viel fur ihre formell auβerhalb ihrer Granzen liegende tiefere Begrundung vorauszusetzen,als die Wissenschaft der Verwaltung”(Von Stein, 1887,p.20).
B14On this aspect of Von Stein’s work,see also Schmid(1957,p.327).
B15Von Stein is often placed among the cameralists,thereby overlooking profound differences in the treatment of the study of public administration.
B16Translated from“Nicht die‘sachliche’Zusammenhange der‘Dinge’sondern die gedanklichen Zusamenhange der Probleme liegen den Arbertsgebien der Wissenschaften zugrunden”(Weber,1985,p.166).
B17This is the aspect that Luhmann(1966),for instance,explicitly rejects.
B18Other scholars working within an idealistic approach overcame the same fate or,as happened with the ideas of Thorbeck(the founding father of the Dutch constitution),were reinterpreted(for the latter, see Toonen,1990).
[责任编辑：杨健]
关键词：公共行政；国家概念；劳伦斯·冯·斯坦因思想
中图分类号：D082文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０12）０3－0049－07
公共行政学是什么？
什么是公共行政学？这是20世纪90年代公共行政理论家和实践者共同关注的一个主要话题。当然，追求协调一致的研究并不是件新鲜事儿。早在二十多年前，德怀特·沃尔多就指出了公共行政学的身份危机①。如果考察一下近期关于公共行政学身份、重构、意涵、图景和导论的文献，我们就会发现公共行政学研究仍在寻找自己的身份。当前关于公共行政学研究性质的争论仍在继续，而很多争论似乎都走向严重的相对主义或对方法论问题的简单漠视。这可能会走向盖伊（Guy，1989）所说的“狭隘主义”。另一方面，一些学者正呼吁一种包罗万象的公共行政学研究，柏利（Bailey，1989）称之为“整体的、宽泛的和认识论的研究方法”。
很明显，公共行政学研究正处于重建时期，重构研究的核心问题是最重要的任务。当前，重构的一个主要任务是如何将公共行政学作为一个领域进行概念化（Rutgers，1993）。这些思考不可避免地触及一种国家理论，涉及社群主义与个人主义、国家与自治或公共利益与公民权的关系。魏姆斯利（Wamsley，1990）和卡斯（Kass，1990）等人认为，公共行政学研究离不开国家概念（权威、结构和制度）；然而其他人，如奥斯特罗姆（Ostrom，1991），却在探讨去除国家概念的可能性。
欧洲学者认为，不把国家概念作为公共行政学的首要概念是很奇怪的。斯蒂尔曼关于美国去国家化的公共行政学概念的研究对此进行了阐释，但去国家化的公共行政学概念并未因此而得到认可。斯蒂尔曼（Stillman，1990）总结说：根深蒂固的“去国家化”的普遍偏好不仅使得当前美国建立有效的行政国家遇到问题，而且为现实地思考公共行政的能力设置了巨大障碍，即使认识到公共行政对社会未来福祉的极端重要性（p.166）。核心问题因此就转变为：可以离开国家概念来重构公共行政学研究吗？不是将重新确立公共行政学研究根基作为起点，而是考察早期将国家概念作为重构公共行政学研究起点的努力，这或许更有价值。劳伦斯·冯·斯坦因（1815-1890）的思想提供了一个有趣的例证。在很多学者看来，他是一个开创性的——虽被忽视——奠基人，或者说是现代公共行政学研究的重要先驱者②。
基于对当时社会问题的极大兴趣，斯坦因努力构建一个能够涵盖各种知识的公共行政学研究，而且这种研究与理论和实践密切相关。为了达成这一目标，他将国家理论作为研究起点。他的研究引导我们去思考构建一个整合性的、应用性的公共行政学研究的可能性。因此，他的研究与行政的、哲学的和意识形态的假定等概念问题密切相关。
本文探讨的问题包括：冯·斯坦因关于国家和公共行政学的思想是什么？在此基础上，他如何构建公共行政学研究？他的思想和研究对于我们反思公共行政学研究有何启示？
生平和学术活动
在探讨冯·斯坦因的学术思想之前，有必要对他个人及其影响进行简要的述评。1815年，冯·斯坦因出生于荷斯坦（当时是丹麦的一部分）的捷克伯·劳伦斯·斯坦因家族。他就读于一所军事学校，11岁时，他向到访的丹麦国王费雷德瑞奇六世表达了做一名教授的愿望，国王应允了他的要求。他先后在基尔大学和耶拿大学学习，并于1840年获得法学博士学位。之后，他在柏林跟随“青年黑格尔派”继续学习深造；接着在巴黎开始研究西蒙（St.Simon）和傅里叶（Fourier）的法国社会理论。1842年，冯·斯坦因在法国出版了一部社会主义研究的著作（Von Stein,1959），声名鹊起。在这部著作中，冯·斯坦因建构了工业社会的进化理论，正因为如此，冯·斯坦因常被视为德国社会心理学的奠基人之一③。1845年，由于第一部著作带来的名望，冯·斯坦因受聘为基尔大学政府科学教授。1852年，冯·斯坦因由于政治原因被解聘。对法律和社会问题的兴趣，促使他将关注点转向国家和公共行政研究。1855年，他在维也纳受聘为政治经济学教授，开始全身心地投入到公共行政学研究，重新写作和修订关于这一主题的大量著作。1868年，他受封为贵族，更名为劳伦斯·冯·斯坦因，1890年逝世④。
冯·斯坦因很清楚自己是在努力重构公共行政学研究。他的先驱们——德国、奥地利-匈牙利的官房经济学家和法国的“警察学”研究者——努力为公共行政官员提供系统化的实践知识。官房经济学派构建了一个相当松散的理论和实践的知识体系，涉及从经济学到农业、从法学到矿业等学科领域：所有这些都被认为与君主行政有关。自17世纪以来，官房经济学家一直在争论与其研究有关的学科和方法（现代公共行政学研究者仍在这样做）。他们的研究似乎不能适应变化着的科学和社会思想：当自由理念占支配地位时，官房经济学派被认为具有过度折中的特征，与专制的、绝对主义的政府思想过从甚密。冯·斯坦因并没有迎合（日渐衰落的）官房经济学家的传统，因为它不符合冯·斯坦因在政府问题上的知识标准和观点。他将官房经济学派描述为“未受训练的公共行政理论的承受者”（Von Stein，1866，p.10）。
冯·斯坦因公共行政思想的影响很难评价。他从没有建立一个公共行政学院，虽然他的很多学生都获得了教授职位。他的研究的影响主要是间接性的。例如在欧洲，他是因为二战后研究者的工作才被人们知晓，当时他们正重新梳理20世纪60年代的公共行政学研究⑤。在更早的时候，冯·斯坦因的思想影响了美国公共行政思想。例如，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）的两位老师，亚当斯（H·B·Adams）和艾利（R·T·Ely），都是在德国海德尔堡获得博士学位。甚至艾利在约翰·霍普金斯大学的演讲都明确涵盖了冯·斯坦因的思想（Stillman，1973，p.583）。几乎可以肯定的是，弗兰克·古德诺（Frank Goodnow）和魏罗毕（Willoughbys）都研究了冯·斯坦因的公共行政思想（Miewald，1984，p.19）。甚至锡拉丘兹大学马克斯维尔公民与公共事务学院——威廉姆·莫舍（William Mosher）于1924年创建——其公共行政课程设置也体现了冯·斯坦因的思想⑥。
冯·斯坦因的国家概念
冯·斯坦因的国家哲学思想是其公共行政思想的基础。本文通过阐明国家是拟人化的、抽象的现实及其调解社会冲突和捍卫人类自由的功能，来探讨冯·斯坦因的国家概念。
冯·斯坦因是G·W·F·黑格尔（1770-1831）的追随者,他试图将黑格尔唯心主义的、高度形而上学的理论转变为更加实用的制度：一门公共行政科学⑦。米尔顿（Miewald）甚至指出，美国人主要是通过冯·斯坦因的工作知晓黑格尔理想国家的思想（Miewald，1984，p.19）。但冯·斯坦因似乎并不是黑格尔特别优秀的学生，因为他很少提及黑格尔的辩证法。然而，他对社会现实的确持有同样的基本观点。冯·斯坦因将社会现实看作一个有机整体，也只有从整体上才能够被认识。冯·斯坦因将黑格尔的格言“整体即现实”作为基本原理，这意味着他赞同黑格尔的一体化思想（所有现实都是理性或精神的延伸）⑧。这种一体化诠释了所有单个人的组织目的。冯·斯坦因也赞同自由是人类终极的、根本的特性。这就将我们引向他的国家概念。他认为国家是实现人类自由的手段。因此，自由和个人自我实现是构建公共行政的核心概念。
冯·斯坦因（1887）将国家拟人化为“一般人格权”（p.4）。然而，这并不意味着他将国家视为活生生的人；它仅仅是一种抽象。但与黑格尔一样，他的确认为国家抽象人格权有必要通过一个活生生的个人——君主——来体现或代表。冯·斯坦因所指的君主只具有象征性的功能，而没有绝对的权力（人们可以设想用总统制国家的元首来取代君主）。
除了这些相似性，他与黑格尔有许多重要的不同之处。与黑格尔相反，冯·斯坦因认为国家并不是人类组织或意识的更高形式（它没有超越或综合社会与家庭），也不能独立存在。而黑格尔认为理想的国家是一个自治领域，远离社会冲突和矛盾。他认为公务员是共同利益的执行者，其对社会利益的关注是在为国家服务过程中实现的。黑格尔甚至谈到了专制阶级或共有财产、完全献身公共生活，由此将官僚塑造成英雄形象（Avineri，1980，pp.85，pp178179；Miewald，1984，pp.1819）。冯·斯坦因不同意这些较为极端的观点，他认为官僚很容易蜕变为“统治阶级或利益集团”的工具（Von Stein，1888，p.10），而根本不是为公共利益服务的。但他的确呼吁公务员的公共伦理，要为国家的真实目标而奋斗：人民的自由和自我实现。
在冯·斯坦因看来，国家是指一国范围内所有单个人的整体；如上所述，它是抽象人格权。因此，国家是指一个特定领土范围内自治的政治共同体。冯·斯坦因并不认为国家是一个超越人民的独立的统治实体，这一点非常重要。如下所述，他甚至明确地努力确保国家中的个人拥有自治的能力。冯·斯坦因认为国家只是建立了一个自治领域，它至多在其中行使监管的功能。如果考察他的社会现实是一个整体的观点，我们就能够理解这一点。冯·斯坦因构建了一个社会现实的三维概念：社会现实可以概念化一个平等个人的社区；一个不平等个人的社会；一个国家。国家必须调和前两种对立的社会诉求，来保障社会稳定和个人自由（Von Stein，1888，pp.45）；正是社会现实的制度化功能统一和调和着对立的社会和社区⑨。
冯·斯坦因将阶级斗争描述为社会发展的核心动力（Schmid，1957，p.324）。和他同时代的卡尔·马克思，也是黑格尔的学生，也持有同样的观点（仅仅2年以后）B10。然而，他们得出的结论却迥然不同。马克思预言了作为阶级统治工具的国家的消亡，并号召进行革命。冯·斯坦因没有将阶级斗争视为无产阶级与资产阶级的对立；相反，他强调了两个阶级的利益的相互联系。他认为国家是社会生活不可或缺的公共机构。无国家的社会——可以想象——只能带来更多的不平等、社会冲突和自由的丧失。国家必须保障个人自由不受社会经济发展的恣意侵害。统治阶级对国家权力的专断和滥用并不意味着我们应该废除国家。冯·斯坦因特别强调调和阶级斗争的重要性：他明确反对革命是人的自由。对冯·斯坦因（1888，p.12）来说，当国家致力于解决社会问题和国家权力不再是统治阶级特权的时候，公共行政是非常重要的。
一个公共行政学研究的综合概念
对冯·斯坦因来说，国家概念是公共行政学研究的一个规范基础。他对公共行政学研究的探讨可以归纳为三个主题：（a）行政现象不同研究方法的整合；（b）科学与国家的有机概念；以及（c）科学方法与实践方法的相互作用。
第一个主题——知识整合——首先回顾了研究历史。他将公共行政学研究视为不同学科的整合，尤其是政治科学、官房经济学、行政法学和政府研究。与此同时，他认识到正是由于公共行政的复杂性降低为一种法律方法，这就使得欧洲在19世纪出现新的、强大的知识和机构的发展成为可能。社会现实的法律简化降低了现实的复杂性，因而更容易理解。但这就意味着行政变得像法律的执行一样非常简单。虽然冯·斯坦因的确认为行政法是公共行政学研究的一个先决条件，但他仍认为行政法对于从整体上理解行政现实而言居于次要地位。实际上，根据冯·斯坦因（1887）的观点，所有自然科学和人文科学都是“社会科学”的产物（p.xv）B11。冯·斯坦因把所有这些不同的研究方法都整合进广义的国家学。
公共行政的架构
第二个主题的讨论最好与冯·斯坦因的行政现实观联系起来。冯·斯坦因强调有必要从公共行政母体即国家中推导出公共行政的任何概念。公共行政是行动中的国家（Von Stein，1887，p.25）。在这个意义上，公共行政主要是通过行使行政权力履行国家的一种功能。在此基础上，可以制定公共行政必须遵守的伦理的、司法的、经济的和其他的准则（Von Stein，1865，p.1）。冯·斯坦因基于国家概念建构了一种规范方法，但他也清楚地意识到公共行政理论与实践的不一致。例如，他对国家（政府）部门设置的思考清楚地体现这一点：部门之间在理论上应进行合理分工，但现实中的部门分工却是政治斗争和历史演进的结果。
根据冯·斯坦因的观点，可以从两种不同视角分析行政权力。一方面，行政权力可以被视为一种活动，国家通过它实现活动本身潜在的、独立的目标。他称之为执行。另一方面，作为组织的行政使这种活动成为可能；在这种情况下，我们是在与行政打交道（Von Stein，1865，p.9）。这是理论分析上的区别，而不是经验性的区别。对于冯·斯坦因来说，这意味着公共行政的特性最终是由其实际的（经验的）目标决定的，对它的理解不能仅仅建立在纯粹抽象的基础上。行政——或冯·斯坦因谓之行动中的国家——由于实际工作的不同而不同。实际的行政活动总是与特定社会现实相互作用。这样的论述在冯·斯坦因著作中非理论——非哲学的部分随处可见，占据了其著作的大量篇幅。例如，在他的行政学手册（三卷本）中，仅有四分之一的篇幅探讨国家哲学和公共行政的抽象特性。他的注意力主要集中在行政活动与社会现实的相互作用。他探讨的主题涉及税收、公共卫生服务、公共教育、消防、警察组织、新闻和经济政策。他是如此地专注于实践细节的研究，甚至讨论铁路运输收费的合理性和价格。
在冯·斯坦因的思想和著作中，个人是一个重要内容。因此，他的公共行政思想表面上听起来是现代的和自由主义的，在19世纪尤其如此。他强调在有机国家的概念范畴内建立公民自治的必要性；也就是说，个人自治必须在行政权力的范围内受到重视。行政权不仅包括国家行政，而且也包括作为第二组成部分的自我行政（或许可以更恰当地表述为自我管理）B12。但国家行政的目标是实现国家意志（如公共利益），而自我行政的目标是实现个体公民的利益。自我行政存在于国家和公共服务的范围内。二者是行政权中相互独立的组成部分，而不是相互对立。这样，冯·斯坦因就把个人主义与社群主义都融入其国家和公共行政的概念范畴。
公共行政的理论与实践
冯·斯坦因公共行政学研究的第三个主题是理论与实践的关系。他是最早宣称政府实际工作研究是公共行政科学最重要的组成部分的学者之一。但在这一点成为一个研究目标之前，必须进行一些初步的——理论的——考察。他注意到几乎没有任何一门学科遇到如此多的困难B13。这是由学科的诸多特性决定的，公共行政可以概念化为国家的一种功能（Von Stein，1865，p.1）。必须用国家概念来勾划其功能的伦理的、经济的和正义的维度，来阐明公共行政学研究中不同方法的相关联系，尤其是法律方法和社会心理方法。
冯·斯坦因关于理论与实践关系的第二个方面是科学与艺术的区别。他强调实践的重要性，但同时宣称一门科学绝不能仅仅停留于技术层面；科学方法的质量不仅体现在行动能力上，而且体现在能够理解和解释为什么事物就是事物本身呈现的那样（Von Stein，1865，p.3）。冯·斯坦因再次得出结论：公共行政学研究要想是实用的，就必须从理论研究开始。与他的基本方法相一致，理论与实践的关系是辨证的：在纯粹意义上，理论和实践本身都不能令人满意。冯·斯坦因抨击那种认为国家哲学——或任何哲学思考——能满足一切需求。他认为公共行政在本质上主要是应用性科学（Von Stein，1887，p.xvi）。因此，他认为如果不考虑现实社会的真实环境和限制条件，就不可能制定公共行政计划（Von Stein，1865，p.7）B14。这些思考引致令人吃惊的结论：公共行政学研究必须以终极理论——不仅包括国家的终极理论、而且包括作为有机整体的生活和现实的终极理论——作为出发点（Von Stein，1887，p.8）。学科分工以及学科与方法的相互联系，只有在理论层面上才得以产生和整合。实践不是理解和研究行政现象的一个可靠指标。如前所述，冯·斯坦因从论述现实的抽象哲学理论出发，推导出公共行政的概念。正是在构建了一个哲学的——概念性的框架之后，他才开始考察公共行政的实践问题。
行政科学的架构
对冯·斯坦因思想的讨论表明了将国家理论作为公共行政学研究的一个前提条件的重要性。这同样适用于他关于公共行政学研究之科学状态的讨论。在冯·斯坦因（1887）看来，公共行政学研究是所有科学的“基石”（p.413）。冯·斯坦因（1887，p.xiii）将国家学视为生命科学，在一定意义上，所有其他科学都处于从属地位，因为它们都与国家功能的发挥有某种关联。虽然不同科学都有其特定的研究目标，但国家的整体概念是必要的；否则，不同学科的分化将导致思想的碎片化和迷失。
冯·斯坦因将国家学界定为国家如何通过行政手段实现其目标。公共行政学研究的目标是如何组织公共行政，它涉及组织的一般问题以及不同类型特定政策的实际影响。正是通过对公共行政本质和规制的研究，国家才能保证其目标的自动实现。1887年，冯·斯坦因将公共行政学研究描绘为努力发现公共行政不同领域的共性，他称之为行政理念。与此同时，不同类型公共行政的特定方面也应得到研究。
对于公共行政特定方面的研究来说，需要借助于国家学范畴内其他领域的知识。如此一来，公共行政的理论与实践就能够很好地融合为一种科学的知识体系。对于所有国家活动来说，正是由于公共行政学研究特定目标的确立，社会领域与政府行动的因果联系及其后果才得以在国家范畴内融为一体。这就呈现了一个与公共行政有关的、连贯的研究体系，包括政治的、社会的和法律的研究。公共行政学研究因而达到了国家学的顶峰。
今天，赋予公共行政学研究在所有科学中如此显著的地位是很难令人接受的。即使撇开实在论而集中于特定的意图，将公共行政学研究视为科学与社会相互作用研究的基石仍存在争议。
基于国家的公共行政概念
总之，冯·斯坦因说明了公共行政的概念化必须以对国家的理解为基础。事实上，他认为只有通过间接方式并付出艰辛努力，方能界定公共行政的内涵。但当把公共行政概念化为国家的一种功能时（行动中的国家，或行政权力），选择和融合其他学科的知识也就成为可能。例如，冯·斯坦因将行政法视为公共行政的骨干，与此同时，在功能上它屈从于社会和政治的考量。
冯·斯坦因避免完全从消极方面界定国家，这在自由主义方法中似乎是普遍存在的。在美国，这一传统似乎导致了对公共行政的矛盾态度（Stillman，1990）。在欧洲人的观念里，法治国家主要是为了保护人民免受专制国家的侵害。消极的国家定义可以追溯至美国和法国革命时期。二者都是根源于关于自由和人类的深刻的个人主义思想。然而，个人主义与社群主义的紧张关系为界定公共行政带来了根本问题。在美国和欧洲的主流公共行政思想中，国家被设想为权力分立与制衡。麦迪逊（1987）认为根本困境是：要形成一个以人管理人的政府，其最大的困难在于，你首先必须使政府能够控制被统治者；其次迫使政府控制自己（p.319）。
冯·斯坦因不赞同消极的人性观，并将强调人类生存和自由的社会合作维度作为其出发点，因而对国家持积极的看法，国家不能超越单个个体，也不能践踏他或她的个人自由（正如他的自治思想）。虽然“国家”一词具有非常浓厚的意识形态色彩，我们仍必须构建一些指涉国家的概念，如特定领土范围内政府、社会合作、政治共同体、价值交换和拘束性裁决的最高主权标准。否定国家概念的社会多元论思想不能解释社会现实的整体概念，相应地，也将导致公共行政其他概念的不连贯和碎片化。
冯·斯坦因的国家概念绝不能因麦迪逊和本瑟姆等人的思想而被混淆，他们反对主权依赖于最高统治者或政治精英的专制国家。这个“消极的”国家概念试图一并废除国家概念。审视冯·斯坦因的研究，我们发现那种将国家视为取代自治资格和能力的观点也是一种误解。在很大程度上，国家是人民管理自己事务的典型方式。冯·斯坦因将国家视为最高水平的联合，一个对付较低层次社会组织（市场、自治团体，等等）矛盾和冲突的必要机构。
这并不意味着主张一种类似绝对权力的国家权力，而卡尔·波普尔正是以绝对权力来反对国家和开放社会。实际上，国家的有机概念抨击了国家的等级概念。冯·斯坦因努力表达的意思是我们不应当因国家被不适当地使用而指责、抛弃国家，就像马克思那样，认为当国家权力被某个阶级或利益集团掌控时我们将无法防备它，这将消解我们对于公共行政的积极观念。冯·斯坦因告诫我们要捍卫国家权力而不是否定它的存在；只有这样，我们才能运用国家权力解决社会问题。他斥责将唯心主义的、无政府主义的自治概念作为现代行政国家的基础，因为它关于人类行为的基本假设过于简单化，而且否定对提升个人和团体利益的管制机构的需要。与此同时，虽然我们可以，如奥斯特罗姆（1991）所言，“培育和增强人们自治的能力”（p.257），但寄希望于基层自治联合体通过良好的组织管理来运作现代大众社会却是非常幼稚的。现代社会或任何人类联合体，像卡什（1990）指出的那样，具有“紧密的相互依存”和“不可调和的多样性”特征（p.15）。因此，从终极意义上说，正如冯·斯坦因告诫的那样，不是简单地接受或抨击国家和自治的概念，而是对两者进行调和。斯蒂尔曼认为（1991），“二十世纪美国公共行政理论……与其说是错误的，不如说是提供了理解当今行政理论的不完整的方式”（p.13）。
冯·斯坦因的唯心主义偏爱
如果我们要从整体上评价冯·斯坦因的研究，似乎很难为他的思想贴上标签。他在公共行政学上的研究涉及了如此多的主题，因此将他归入任何一门学科几乎是不可能的（Hahn，1965，p.109）。在很多方面，冯·斯坦因由于其针对社会现实的科学方法而成为公共行政学研究的奠基人之一——尤其是他尝试采用科学原则研究公共行政、关注特定的行政问题、融合法律的和社会的方法以及他的功能主义倾向。他已明显突破了古典官房经济学家的传统而被视为一个现代学者B15。他也是最早认识到现代国家正走向行政国家的学者之一。而且，他坚信经验方法和哲学方法是相互补充的，可以融入社会现实的整体科学。他的终极目标是建立一个整合的，或用现代术语表述，跨学科的公共行政学研究。在他的宽泛的系统化、概念化的框架里，这样的抱负似乎是可行的。如果基于经验的或实践的方法，这是很难想象的，其原因正如马克斯·韦伯（1985）曾经指出的那样，“不是‘事物’的‘实际’联系而是问题的概念联系决定了研究的目标和科学工作”（p.166）B16。如果要整合现实的不同概念，我们就必须以某种方式找出概念的联系。基于此，一种国家理论对于公共行政学研究来说或许是必不可少的，因为实践不能提供必要的概念工具。因此，根据现代的观点，虽然冯·斯坦因关于国家的唯心主义和本质主义的方法很难令人接受，但其基本主张仍得到普遍认可。在冯·斯坦因的研究中，国家理论对构建公共行政学研究的重要作用是显而易见的，因为国家理论促使他探讨和整合公共行政诸多方面的理论与实践。
冯·斯坦因研究方法的主要缺陷是他强加于现实的框架；唯心主义方法要求他努力探究国家的本质并从中推导出公共行政的功能B17。即使在他所处的时代，唯心主义方法鼓吹者的数量也在减少，其基本观点也被主流思想抛弃（Gerigk，1966，p.20）B18。冯·斯坦因被遗忘的主要原因是欧洲行政法的兴起、公共行政学研究从大学科目中删除以及唯心主义（尤其是黑格尔的）方法在美国受到质疑（Miewald，1984）。虽然一直都有一些学者拥护冯·斯坦因的思想，但对冯·斯坦因思想的再发掘，是由努力建构一个民主行政科学的二战后的学者完成的。20世纪60年代，德国学者开始将他视为公共行政学研究中有价值的学者（Gerigk，1966；Hahn，1965）。20世纪80年代，美国学者开始将冯·斯坦因视为美国早期公共行政学研究者的思想源泉（Miewald，1984；Van Riper，1983）。正是他提出的主题（整体性、自治、社会研究与法律研究的关系）及其相互关系激发了学科研究的兴趣。然而，他的基本哲学导向（黑格尔的唯心主义），尤其是他对国家本质的探究，由于过时而被抛弃。但他提出的主题仍迫使我们在研究的哲学出发点上予以阐明和体现。
我们需要什么样的国家概念？
在公共行政实践迅速变化的年代，正如今天的情况，冯·斯坦因试图给出公共行政的终极概念。在这个方面，他的研究是不成功的：今天几乎没有人追求终极定义。而且，为了能够理解公共行政不只是必要的恶，我们需要再思考国家概念。冯·斯坦因的思想为此提供了一个富有吸引力的起点。
然而，仍有一些问题值得探讨。尽管冯·斯坦因建构了宽泛的国家概念，但他没有明确一个国家是否总是指单一的民族国家。即使在欧洲，单一民族国家的作用在20世纪似乎一直在下降。如果我们考察关于一个联邦欧洲的近期讨论，几乎没有人赞同一个超国家的观点；在这一点上，欧洲人和美国人的意见似乎是一致的。
因此，今天我们需要什么样的国家概念呢？或许可以从国家概念中除去专制主义和国家主义的涵义，将国家描述为领土、宪法、机构和政治权威的特殊结合体。又或许有必要构建一个更高的“世界国家”概念并据此重构公共行政学研究。如此一来，确保社会福利、行政责任和个人自由仍是可能的吗？
虽然认识到现代国家是一个行政国家，但冯·斯坦因却没有预见到现代大众社会，也没有预见到技术发展和全球化。然而，今天的公共行政必须面对所有这些（甚至更多）需求。在公共行政学研究中，如果我们想要掌握这一学科，或许我们“必须”偏爱一种积极的国家概念，尽管有些人可能不赞同这种观点。虽然我们也许会得出国家理论是公共行政学研究基础的结论，但我们不再期望一个终极的、基本的国家概念（Stillman，1991）。在这方面，我们可以参照冯·斯坦因的官房经济学的先驱——冯·莫尔的思想（1799-1875），他认识到要建构一个被所有理论家和实践者接受的国家理论是不可能的（Von Mohl，1844，p.60）。我们只有以这种方式才能够追求一种“新官方主义”：一方面，我们在公共行政学研究中不能没有一个整体性的国家概念，以界定公共行政的本质，进而我们能够选择和整合相关的知识；另一方面，我们必须强调这一缺陷或允许从不同（理论的或实践的）视角重新阐释公共行政的任何理论。
（本文译自《行政与社会》Administration & Society1994年第26卷第3期，原文标题为“Can the Study of Public Administration Do Without A Concept of the State？Reflections on the Work of Lorenz Von Stein”。感谢Mark RRutgers的中文授权，本文译稿文责自负。）
注释：
①德怀特·沃尔多在1952年发表了一篇题为《民主行政理论的发展》，引发了他与赫伯特·西蒙之间关于公共行政的学科定位、哲学方法论和价值取向的争论，又称“西沃之争”。学术界不少人将“西沃之争”视为公共行政身份危机的开始。
②This status is granted to Von Stein not only in German but also in French,Austrian,and Dutch writings on public administration（see Chevallier & Loschak, 1987;Heyen,1989;Morstein Marx,1965;Thieme,1984;Van Poelje,1953）．
③He was already regarded as a scholar of importance during the 19th century,for instance, by the most important cameralist writer of the day, Robert Von Mohl.Von Mohl considers Von Stein the most eminent and influential author on socialism in his days（see Von Mohl,1855,p.81）．
④Apart from his scholarly activities,Von Stein also was a member of the SchleswigHolstein parliament(Landesversammlung)for the socialist party,worked as a journalist, and worked as a practical adviser on administrative affairs to the Austrian and Japanese governments.
⑤For instance, Luhmann（1966）mentions Von Stein while developing his own views on the study.
⑥I was pointed at these similarities by R.J.Stillman II.
⑦Hegel himself already touched on administrative issuesfor instance, the appointment of civil servant on the basis of their expertise and the stateowned means for functioning (Hegel, 1970, §§ 227,291295).Avineri (1980)even concludes,“what we have here is a model of a bureaucracy almost identical with the Weberian ideal type”（p.160）．
⑧For an introduction on Hegel’s ideas,especially in connection with state theory, see, for example, Avineri(1980).
⑨To analyze social reality,Von Stein formulates a rather specific theory.In his earlier work,he opposes state and society (Von Stein, 1852).The distinction between community and society is usually associated with the work of F.Tonnies. Not only was Von Stein earlier,But Tonnies even refers to him,albeit in only a marginal way,in the second edition of his famous book(Tonnies,1912,p.xiii).They differ,however,in the context of application of the concepts.Tonnies uses them to indicate phases in his sociological evolution theory.Von Stein,on the other hand,regards them as the source of societal development in the first place;they are each other’s complement within the organic state,not evolutionary stages.
B10Although both Marx and Von Stein seem to have been familiar with each other’s work, neither of them ever spent more than one or two remarks of contempt on the other’s work.In general,Marxists referred to Von Stein as a “conservative socialist”because of his rejection of a revolution and a Heilstaat(see Bauer,1975;Hahn,1965,p.109).
B11One has to remember that in Germany(as in the Netherlands),the term Science refers to a conception that encompasses both the natural sciences and the humanities.This is unlike the French and AngloSaxon associations with the word.
B12The word Verwaltung is not always adequately translatable because of differences in English/American and German conceptualizations of public administration.
B13“Kaum hat wohl eine andere wissenschaftliche Arbeit so viel fur ihre formell auβerhalb ihrer Granzen liegende tiefere Begrundung vorauszusetzen,als die Wissenschaft der Verwaltung”(Von Stein, 1887,p.20).
B14On this aspect of Von Stein’s work,see also Schmid(1957,p.327).
B15Von Stein is often placed among the cameralists,thereby overlooking profound differences in the treatment of the study of public administration.
B16Translated from“Nicht die‘sachliche’Zusammenhange der‘Dinge’sondern die gedanklichen Zusamenhange der Probleme liegen den Arbertsgebien der Wissenschaften zugrunden”(Weber,1985,p.166).
B17This is the aspect that Luhmann(1966),for instance,explicitly rejects.
B18Other scholars working within an idealistic approach overcame the same fate or,as happened with the ideas of Thorbeck(the founding father of the Dutch constitution),were reinterpreted(for the latter, see Toonen,1990).
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