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把保障低收入群体的安居责任从房地产业发展中剥离后，意味着政府在房地产调控问题上亦可“减负”，除了抑制房地产投机，不必更多地“干预房价”
为房地产调控“减负”
政府对城市住房保障负有什么样的责任？这个曾经模糊不清的问题，在国务院发布一份关于解决城市住房困难问题的文件后，变得清晰明确起来。
8月13日，中国政府网全文公布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号，下称“国发24号文”）。其核心内容是要“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。
国务院发展研究中心社会发展研究部（下称国研中心社会部）副部长林家彬，曾参与了这份文件的调研起草工作。他告诉《财经》记者，这份文件的意义，就在于明确宣示了政府对于城市低收入群体获得起码的居住条件负有责任，基本确立了住房保障制度的政策框架。“从此之后，各级政府应该想方设法，确保人人有房可住，这一点应无歧见。”
这并不是一个无足轻重的变化。按此文件，强化政府住房保障的责任，把住房保障视为与义务教育、基本医疗保障同等的公共服务，由各级政府分担投入并强化管理，这是中国房地产政策和住房制度改革的重大转折。
同时，这也揭示了一条在房地产业问题上政府转变职能的路径——以往，各级政府在平抑房价、保障低收入群体“安居”方面煞费苦心，但效果往往适得其反。而今把保障低收入群体的安居责任从房地产业发展中剥离后，意味着政府在房地产调控问题上亦可“减负”，除了抑制房地产投机，不必更多地“干预房价”。
《财经》记者从多个渠道获悉，与住房保障制度框架的建立相同步，建设部住宅与房地产管理司亦可能一分为二，分为“住房保障司”和“房地产管理司”；前者主责住房保障制度建设和政策制定、执行，后者则集中于房地产行业的管理。
“企图通过平抑房价，解决低收入群体的住房困难，这是缘木求鱼之举。事实证明，一些政策并未达到预期目的，甚至对房价有推波助澜之功。”国研中心社会部副部长林家彬认为。
国研中心对外经济研究部副部长隆国强在接受《财经》记者采访时则认为，在住房问题上，政府的职能主要有两个：一是组织提供保障性住房，在这个领域，政府要干预住房的供给；一是监管房地产市场，作为游戏的监管者，政府应制定统一明确的游戏规则并严格执行和维护。
果如此，政府在住房保障上的责任将更为清晰，房地产调控亦可免除“不可承受之重”。
廉租房“上调”，经适房“下调”
三年前，年过七旬的北京市民贾锡林举家迁入政府提供的“廉租房”。这个三居室的廉租房只有60多平方米，但解决了他全家的大问题。
贾锡林所住小区为“广渠门北里36号院”，是北京市集中建设的第一个“廉租房小区”，现已入住400余户最低收入家庭。在北京，廉租房相当稀缺，目前北京城镇住户享有“廉租房待遇”的几率是三百分之一。
相对于北京近20万城市低收入家庭，贾锡林一家是幸运的。按照前述文件，中央要求“全面建立住房保障体系”，北京未来将建设更多的廉租房。
衣食住行乃民生之本。世界大多数国家把住房保障视为“基本人权”，作为公共政策的重要内容，以确保低收入群体“有房可住”，期望借此减少社会问题。
中国长期实行计划经济体制，城市住房实行“政府计划、单位分配”。计划经济体制造成了普遍的“住房短缺”。1998年房改之初，中国取消福利分房制度，提出了住房分配货币化的改革目标。当时的设想是，在全国范围内建立新的住宅供应体系，高收入者购买和租住商品房，向中低收入者供应经济适用房，向最低收入者提供廉租住房，以这三个层次满足大多数人的住房需求。据此，经济适用房成为国家住房供应体系的主体。
2004年后，中国经济强劲增长，房价随之水涨船高。在北京、上海等特大城市和诸多大中城市，房价连年攀升。可是，廉租房建设缓慢，而由于制度设计失当，相当多经济适用房卖给了“富人”，大量的低收入群体既不能享有廉租房，也买不起经济适用房。
房改至今，许多中高收入阶层通过购买商品房解决了居住问题，但占全国城市家庭20%的低收入家庭，很难在市场上购买属于自己的房屋。如此情势下，强化政府住房保障的责任，加大廉租房建设投资，规范和改进经济适用房，便成为中国政府惟一的选择，也是迫不得已的选择。
这正是此次“国发24号文”的核心内容——所谓“建立以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。
纵观此次住房保障文件，决策者的思路其实已相当明晰：低收入家庭住房今后主要靠廉租房解决，收入稍高一些的低收入者可购买经济适用房，而中等及以上收入家庭可购买“双限房”（所谓限房型、限房价）或普通商品房。
建设部政策研究中心研究员赵路兴接受《财经》记者采访时表示，此次政策的调整主要是把廉租房的保障范围“向上调”，即从最低收入家庭扩展到低收入住房困难家庭；而经济适用房的保障范围“向下调”，从原来的“中低收入家庭”缩小到“低收入家庭”。
在中国城市规划设计研究院城建所学者鹿勤看来，这意味着经济适用房覆盖面的缩小，今后经济适用房淡出“并非没有可能”。
但也有学者认为，由于各地千差万别，很难一概而论，目前谈经济适用房淡出“为时尚早”。中国房地产与住宅研究会副会长张元端就认为，廉租房和经济适用房的保障对象并不相同。经济适用房是针对“有一定支付能力的”低收入家庭；而廉租住房是“用来租给缺乏支付能力的”低收入家庭，因此经济适用房政策不会淡出。
钱从何来
确保低收入群体“有房可住”，是一个长期而宏大的政策目标。此次“国发24号文”提出了明确的时间表，要求在2010年，全国实现廉租房从覆盖“最低收入住房困难户”扩大至“低收入住房困难户”。
廉租房保障范围大大拓展，无疑需要新增巨大的投入。
据建设部估算，全国人均住房面积低于10平方米的城市低保户有400万户。仅解决这400万“双困户”（所谓住房困难和收入困难）的廉租房，就可能需要中央政府拿出数百亿元；加上地方政府的投入，可能接近1000亿元。
国研中心社会部副部长林家彬按三个不同标准，测算出三个不同的投入数额：一是“低方案”，即如果廉租房要覆盖城市低收入常住人口的6%，以及流动人口的10%，按其中30%的廉租房需政府新建计，约需投入2689亿元；二是“中方案”，如果要覆盖10%的常住人口和20%的流动人口，该数字是4289亿元；再就是“高方案”，如果要覆盖14%常住人口和40%的流动人口，所需投入则高达6996亿元。
林家彬指出，以上的测算只是基于满足现有30%的城镇低收入住房困难户，其余70%的低收入住房困难家庭可能需要政府以租赁补贴形式发放，所需资金当不少于测算数。政府直接建设廉租房的投入与用于对保障对象租赁补贴的财政投入相加，所需资金相当可观。
林家彬在研究报告中建议，考虑到政府财力，最初的五年，住房保障的范围可限定在“低方案”，平均每年需各级政府投入500多亿元；而到下一个五年，可扩大到“中方案”，十年之后再施行“高方案”。
即使是“低方案”，钱从何来仍是现实问题。此次文件提出了建设廉租房的四个投入渠道：一是地方财政预算拨款；二是10%以上的土地出让净收益；三是住房公积金全部增值收益；四是中央对中西部地区的预算内投资补助和廉租房保障专项补助。
较之过去，上述四个渠道中，中央对中西部地区的补助是新增的一笔钱，其他三个原有的投入渠道，力度也大大强化。比如，土地出让金净收益用于廉租房建设的比例，由5%提高到至少10%。又如，住房公积金增值收益由过去“优先用于”，变为“全部用于”廉租房。
众所瞩目的关键，是中央能够拿出多少钱？财政部与建设部在这个问题上分歧很大。据知情者透露，建设部希望中央出政策，地方政府出钱；财政部则认为，目前低收入群体住房困难的底数不清，住房困难户可能并没有建设部估算得那么多。
据财政部综合司住房土地处处长陈怡芳分析，按照财政部与其他部门2005年的典型调查，全国共有110万“住房困难的低保家庭”（所谓“双困户”）。这与建设部上述400万户的估计差别很大。财政部认为，主要是有相当多的城市低保户，其住房并不困难。
有专家认为，住房保障是中央和地方政府的共同责任，相关投入也应该由中央和地方财政分担。因为住房本身不可移动，接近于区域性准公共产品，地方政府亦应承担投入责任。
由此，专家建议，在廉租房的建设上，合理的分担比例是中央和地方分别承担50%。
能否落到实处？
此次“廉租房新政”，中央已明确把低收入群体住房保障列入“政绩考核”，这也许是当前督促地方政府贯彻中央意图最有效的手段。
但是，受制于现有财政体制，“廉租房新政”诸多措施落到实处，并不容易。
对政府而言，一个眼下可以观察到的教训就是，现有体制下廉租房投入渠道并未有效落实。据财政部综合司住房土地处陈怡芳的分析，目前制约廉租房建设的瓶颈，主要不是财政投入不足，而是现有投入渠道未能全面落实。
就住房公积金净收益来说，据建设部统计，2006年，全国公积金增值收益计提100亿元，实际用于廉租房建设的只有20亿元，其余部分滞留在地方公积金管理中心或当地财政部门；就土地出让净收益而言，如按照5%的比例提取，全国可提取135亿元廉租房建设资金，但实际上只安排了3亿元。因此，问题的关键是落实现有廉租房建设资金，而不是中央财政加大投入。
据记者了解，此次住房保障文件由建设部和国务院发展研究中心组织调研起草，在征求中央有关部门意见中，财政部有针对性地提出了相当多的意见，篇幅甚至“比文件本身还长”。显然，财政部更多地强调落实现有廉租房投入渠道，以及提高政府资金使用效率。
出现上述问题，或许还有更深层的制度根源。在现有土地制度和财税体制下，土地出让收入是地方政府的“第二财政”，过去并没有纳入预算管理，是地方政府发展工业和城市扩张的主要资金来源。显然，在当前政绩考核机制下，地方政府很难有积极性把土地出让金用于廉租房建设。即使自今年初土地出让金纳入地方预算管理，但由于底数不清，中央十多个部门都要从中“分一杯羹”，真正能用于廉租房的资金亦相当有限。（详见《财经》2006年第6期“重分土地出让金”）
至于住房公积金，大多为地方建设行政部门所属管理机构掌握，管理分散，公众对管理和使用的监督不够，其增值收益真正用于廉租房建设也有种种现实障碍。从制度设计上说，住房公积金是交存者所有的资金，管理者只是代为管理，其所产生的增值收益更应归交存者享有。政府强制把其增值收益用于廉租房建设，其实也有些勉强。
由此，令人担心的问题就是，如果现有政绩评价体制和财税体制不变，新的住房保障政策能否为地方政府认同并执行？会不会被地方政府化解于无形？如果出现上述问题，中央政府应该如何采取进一步的措施？
更为深层的矛盾在于，中国现有1.4亿农民工。这部分群体每年至少有六个月在城市居住，此次住房保障制度是否覆盖他们？在中央有关部门看来，目前可能“无暇顾及”，尽管此次文件也提出了原则性的要求，但是实践中操作性并不强。这也是住房保障制度面临的又一重挑战。
这其实涉及中国土地制度改革的深层矛盾。中国小城镇改革发展中心主任李铁认为，目前农民工进城后，除了暂住简易工棚，很多人租住城郊农民的房屋，有的甚至购买农民的“小产权房”。从功能上看，这些城郊农民的房屋担负着廉租房的角色，并可减轻地方政府的财政压力，实在是两全其美之事。
李铁认为，依现行《土地管理法》，农民不能在集体土地上开发房地产，这就使得现有城市郊区的“小产权房”不合法。现有郊区农民的房屋或“小产权房”，因为价格低廉、租用方便，本应是廉租房的重要来源，但却无法实现其功能。
“中国有1.4亿农民工，从统计上已经属于城市人口。但是城市政府大多未承担义务教育、基本医疗、住房保障等公共服务责任。现在既然要加强城市廉租房建设，为何不能创新体制，利用郊区农民的房源甚至是小产权房保障农民工居住？”李铁指出。
为房地产调控“减负”
政府对城市住房保障负有什么样的责任？这个曾经模糊不清的问题，在国务院发布一份关于解决城市住房困难问题的文件后，变得清晰明确起来。
8月13日，中国政府网全文公布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号，下称“国发24号文”）。其核心内容是要“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。
国务院发展研究中心社会发展研究部（下称国研中心社会部）副部长林家彬，曾参与了这份文件的调研起草工作。他告诉《财经》记者，这份文件的意义，就在于明确宣示了政府对于城市低收入群体获得起码的居住条件负有责任，基本确立了住房保障制度的政策框架。“从此之后，各级政府应该想方设法，确保人人有房可住，这一点应无歧见。”
这并不是一个无足轻重的变化。按此文件，强化政府住房保障的责任，把住房保障视为与义务教育、基本医疗保障同等的公共服务，由各级政府分担投入并强化管理，这是中国房地产政策和住房制度改革的重大转折。
同时，这也揭示了一条在房地产业问题上政府转变职能的路径——以往，各级政府在平抑房价、保障低收入群体“安居”方面煞费苦心，但效果往往适得其反。而今把保障低收入群体的安居责任从房地产业发展中剥离后，意味着政府在房地产调控问题上亦可“减负”，除了抑制房地产投机，不必更多地“干预房价”。
《财经》记者从多个渠道获悉，与住房保障制度框架的建立相同步，建设部住宅与房地产管理司亦可能一分为二，分为“住房保障司”和“房地产管理司”；前者主责住房保障制度建设和政策制定、执行，后者则集中于房地产行业的管理。
“企图通过平抑房价，解决低收入群体的住房困难，这是缘木求鱼之举。事实证明，一些政策并未达到预期目的，甚至对房价有推波助澜之功。”国研中心社会部副部长林家彬认为。
国研中心对外经济研究部副部长隆国强在接受《财经》记者采访时则认为，在住房问题上，政府的职能主要有两个：一是组织提供保障性住房，在这个领域，政府要干预住房的供给；一是监管房地产市场，作为游戏的监管者，政府应制定统一明确的游戏规则并严格执行和维护。
果如此，政府在住房保障上的责任将更为清晰，房地产调控亦可免除“不可承受之重”。
廉租房“上调”，经适房“下调”
三年前，年过七旬的北京市民贾锡林举家迁入政府提供的“廉租房”。这个三居室的廉租房只有60多平方米，但解决了他全家的大问题。
贾锡林所住小区为“广渠门北里36号院”，是北京市集中建设的第一个“廉租房小区”，现已入住400余户最低收入家庭。在北京，廉租房相当稀缺，目前北京城镇住户享有“廉租房待遇”的几率是三百分之一。
相对于北京近20万城市低收入家庭，贾锡林一家是幸运的。按照前述文件，中央要求“全面建立住房保障体系”，北京未来将建设更多的廉租房。
衣食住行乃民生之本。世界大多数国家把住房保障视为“基本人权”，作为公共政策的重要内容，以确保低收入群体“有房可住”，期望借此减少社会问题。
中国长期实行计划经济体制，城市住房实行“政府计划、单位分配”。计划经济体制造成了普遍的“住房短缺”。1998年房改之初，中国取消福利分房制度，提出了住房分配货币化的改革目标。当时的设想是，在全国范围内建立新的住宅供应体系，高收入者购买和租住商品房，向中低收入者供应经济适用房，向最低收入者提供廉租住房，以这三个层次满足大多数人的住房需求。据此，经济适用房成为国家住房供应体系的主体。
2004年后，中国经济强劲增长，房价随之水涨船高。在北京、上海等特大城市和诸多大中城市，房价连年攀升。可是，廉租房建设缓慢，而由于制度设计失当，相当多经济适用房卖给了“富人”，大量的低收入群体既不能享有廉租房，也买不起经济适用房。
房改至今，许多中高收入阶层通过购买商品房解决了居住问题，但占全国城市家庭20%的低收入家庭，很难在市场上购买属于自己的房屋。如此情势下，强化政府住房保障的责任，加大廉租房建设投资，规范和改进经济适用房，便成为中国政府惟一的选择，也是迫不得已的选择。
这正是此次“国发24号文”的核心内容——所谓“建立以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。
纵观此次住房保障文件，决策者的思路其实已相当明晰：低收入家庭住房今后主要靠廉租房解决，收入稍高一些的低收入者可购买经济适用房，而中等及以上收入家庭可购买“双限房”（所谓限房型、限房价）或普通商品房。
建设部政策研究中心研究员赵路兴接受《财经》记者采访时表示，此次政策的调整主要是把廉租房的保障范围“向上调”，即从最低收入家庭扩展到低收入住房困难家庭；而经济适用房的保障范围“向下调”，从原来的“中低收入家庭”缩小到“低收入家庭”。
在中国城市规划设计研究院城建所学者鹿勤看来，这意味着经济适用房覆盖面的缩小，今后经济适用房淡出“并非没有可能”。
但也有学者认为，由于各地千差万别，很难一概而论，目前谈经济适用房淡出“为时尚早”。中国房地产与住宅研究会副会长张元端就认为，廉租房和经济适用房的保障对象并不相同。经济适用房是针对“有一定支付能力的”低收入家庭；而廉租住房是“用来租给缺乏支付能力的”低收入家庭，因此经济适用房政策不会淡出。
钱从何来
确保低收入群体“有房可住”，是一个长期而宏大的政策目标。此次“国发24号文”提出了明确的时间表，要求在2010年，全国实现廉租房从覆盖“最低收入住房困难户”扩大至“低收入住房困难户”。
廉租房保障范围大大拓展，无疑需要新增巨大的投入。
据建设部估算，全国人均住房面积低于10平方米的城市低保户有400万户。仅解决这400万“双困户”（所谓住房困难和收入困难）的廉租房，就可能需要中央政府拿出数百亿元；加上地方政府的投入，可能接近1000亿元。
国研中心社会部副部长林家彬按三个不同标准，测算出三个不同的投入数额：一是“低方案”，即如果廉租房要覆盖城市低收入常住人口的6%，以及流动人口的10%，按其中30%的廉租房需政府新建计，约需投入2689亿元；二是“中方案”，如果要覆盖10%的常住人口和20%的流动人口，该数字是4289亿元；再就是“高方案”，如果要覆盖14%常住人口和40%的流动人口，所需投入则高达6996亿元。
林家彬指出，以上的测算只是基于满足现有30%的城镇低收入住房困难户，其余70%的低收入住房困难家庭可能需要政府以租赁补贴形式发放，所需资金当不少于测算数。政府直接建设廉租房的投入与用于对保障对象租赁补贴的财政投入相加，所需资金相当可观。
林家彬在研究报告中建议，考虑到政府财力，最初的五年，住房保障的范围可限定在“低方案”，平均每年需各级政府投入500多亿元；而到下一个五年，可扩大到“中方案”，十年之后再施行“高方案”。
即使是“低方案”，钱从何来仍是现实问题。此次文件提出了建设廉租房的四个投入渠道：一是地方财政预算拨款；二是10%以上的土地出让净收益；三是住房公积金全部增值收益；四是中央对中西部地区的预算内投资补助和廉租房保障专项补助。
较之过去，上述四个渠道中，中央对中西部地区的补助是新增的一笔钱，其他三个原有的投入渠道，力度也大大强化。比如，土地出让金净收益用于廉租房建设的比例，由5%提高到至少10%。又如，住房公积金增值收益由过去“优先用于”，变为“全部用于”廉租房。
众所瞩目的关键，是中央能够拿出多少钱？财政部与建设部在这个问题上分歧很大。据知情者透露，建设部希望中央出政策，地方政府出钱；财政部则认为，目前低收入群体住房困难的底数不清，住房困难户可能并没有建设部估算得那么多。
据财政部综合司住房土地处处长陈怡芳分析，按照财政部与其他部门2005年的典型调查，全国共有110万“住房困难的低保家庭”（所谓“双困户”）。这与建设部上述400万户的估计差别很大。财政部认为，主要是有相当多的城市低保户，其住房并不困难。
有专家认为，住房保障是中央和地方政府的共同责任，相关投入也应该由中央和地方财政分担。因为住房本身不可移动，接近于区域性准公共产品，地方政府亦应承担投入责任。
由此，专家建议，在廉租房的建设上，合理的分担比例是中央和地方分别承担50%。
能否落到实处？
此次“廉租房新政”，中央已明确把低收入群体住房保障列入“政绩考核”，这也许是当前督促地方政府贯彻中央意图最有效的手段。
但是，受制于现有财政体制，“廉租房新政”诸多措施落到实处，并不容易。
对政府而言，一个眼下可以观察到的教训就是，现有体制下廉租房投入渠道并未有效落实。据财政部综合司住房土地处陈怡芳的分析，目前制约廉租房建设的瓶颈，主要不是财政投入不足，而是现有投入渠道未能全面落实。
就住房公积金净收益来说，据建设部统计，2006年，全国公积金增值收益计提100亿元，实际用于廉租房建设的只有20亿元，其余部分滞留在地方公积金管理中心或当地财政部门；就土地出让净收益而言，如按照5%的比例提取，全国可提取135亿元廉租房建设资金，但实际上只安排了3亿元。因此，问题的关键是落实现有廉租房建设资金，而不是中央财政加大投入。
据记者了解，此次住房保障文件由建设部和国务院发展研究中心组织调研起草，在征求中央有关部门意见中，财政部有针对性地提出了相当多的意见，篇幅甚至“比文件本身还长”。显然，财政部更多地强调落实现有廉租房投入渠道，以及提高政府资金使用效率。
出现上述问题，或许还有更深层的制度根源。在现有土地制度和财税体制下，土地出让收入是地方政府的“第二财政”，过去并没有纳入预算管理，是地方政府发展工业和城市扩张的主要资金来源。显然，在当前政绩考核机制下，地方政府很难有积极性把土地出让金用于廉租房建设。即使自今年初土地出让金纳入地方预算管理，但由于底数不清，中央十多个部门都要从中“分一杯羹”，真正能用于廉租房的资金亦相当有限。（详见《财经》2006年第6期“重分土地出让金”）
至于住房公积金，大多为地方建设行政部门所属管理机构掌握，管理分散，公众对管理和使用的监督不够，其增值收益真正用于廉租房建设也有种种现实障碍。从制度设计上说，住房公积金是交存者所有的资金，管理者只是代为管理，其所产生的增值收益更应归交存者享有。政府强制把其增值收益用于廉租房建设，其实也有些勉强。
由此，令人担心的问题就是，如果现有政绩评价体制和财税体制不变，新的住房保障政策能否为地方政府认同并执行？会不会被地方政府化解于无形？如果出现上述问题，中央政府应该如何采取进一步的措施？
更为深层的矛盾在于，中国现有1.4亿农民工。这部分群体每年至少有六个月在城市居住，此次住房保障制度是否覆盖他们？在中央有关部门看来，目前可能“无暇顾及”，尽管此次文件也提出了原则性的要求，但是实践中操作性并不强。这也是住房保障制度面临的又一重挑战。
这其实涉及中国土地制度改革的深层矛盾。中国小城镇改革发展中心主任李铁认为，目前农民工进城后，除了暂住简易工棚，很多人租住城郊农民的房屋，有的甚至购买农民的“小产权房”。从功能上看，这些城郊农民的房屋担负着廉租房的角色，并可减轻地方政府的财政压力，实在是两全其美之事。
李铁认为，依现行《土地管理法》，农民不能在集体土地上开发房地产，这就使得现有城市郊区的“小产权房”不合法。现有郊区农民的房屋或“小产权房”，因为价格低廉、租用方便，本应是廉租房的重要来源，但却无法实现其功能。
“中国有1.4亿农民工，从统计上已经属于城市人口。但是城市政府大多未承担义务教育、基本医疗、住房保障等公共服务责任。现在既然要加强城市廉租房建设，为何不能创新体制，利用郊区农民的房源甚至是小产权房保障农民工居住？”李铁指出。