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摘 要 改革开放30多年来，我国小城镇发展迅猛，数量倍增，对其进行规划、建设与管理成为城乡规划工作者的一项艰巨任务。本文旨在通过分析小城镇规划建设管理的难点，提出改革思路，为更好地建设小城镇提供理论借鉴。
关键词 小城镇规划建设管理改革思路
中图分类号：[F292] 文献标识码：A 文章编号：
小城镇指县（县级市）所在城镇、县（县级市）区属镇及大城市的卫星镇。小城镇规划建设管理是城镇政府和有关部门通过有效的手段，把批准的规划变成现实，并对城镇各项建设活动进行控制和监督的过程，是城镇政府意志的体现。小城镇规划、建设和管理是一项战略性、实践性、综合性很强的工作。小城镇规划、建设、管理，既是一件利国利民的大好事，也是小城镇规划工作者一项光荣而艰巨的任务。规划指导建设，建设有赖于管理，三者紧密相连，环环相扣，就好似小城镇建设的三部曲。改革开放30多年来，我国小城镇的发展迅速，但在规划、建设及管理工作中还存在诸多薄弱环节，“三部曲”出现了不协调现象，由此引起了各级政府和建设主管部门的重视与思考。
一、目前小城镇规划建设管理的难点
（一）小城镇规划建设管理的决策存在盲目性
小城镇体系规划滞后，致使小城镇规划缺乏宏观指导和协调，造成城镇体系层次不清，性质雷同，区域性基础设施重复建设，产业布局缺乏经济支撑等等，从客观上给领导决策带来不便。由于决策制度不健全，小城镇规划容易走照搬大中城市管理的路子，或不切实际的“追风”，丧失了自身的特色。
小城镇详规滞后，致使规划实施缺乏依据。“一书两证”的法定制度，仅是形式，或由各类现场办公会所替代，规划跟着领导走。由于削弱了“一书两证”的法定审核程序，在一些规划项目的实施中，选址不当、审批不依法的情形时有发生。 近年来，党中央、国务院陆续颁布了一系列的法律法规，对小城镇规划建设管理的改革指明了方向，但针对小城镇规划、建设和管理中出现的问题而制定相关的法规政策和技术规程，仍任重而道遠。
（二）小城镇规划建设管理的随意性
小城镇规划管理是一项重要的具体行政行为，具有行政管理一般特征，是当地政府意志的体现。小城镇规划“储备”不足，致使规划建设管理也常处于“应急”状态。由于种种原因，当地政府在发展经济的压力和“为官一任，造福一方”影响下，迫使他们多干一些群众看得见的实事，因而年年出台新思路，运筹新招式，任意修改规划，形成“一届领导一张图，一个更比一个高”的局面。
（三）小城镇规划建设管理执法的复杂性
违法建设是小城镇顽症之一，查处难度大，主要原因有4个方面的干扰：权力的干扰，尤其是规划实施中的种种掣肘；金钱的干扰，某些“大款”开发商为追求高额利润，用金钱开道，违反规划的要求，大胆占用公共空间，减少房屋间距；人际关系的干扰，本应拆除的几经周旋可以做出罚款敷衍，使执法工作进退两难；领导行为的干扰，个别领导干部以发展经济或支持重点项目为掩护，带头违法，因此，一些违法当事人，则用领导违法的事例当作自己抗法的挡箭牌，甚至有些领导干脆亲自出面袒护违法行为。
（四）小城镇规划建设管理人才与技术的稀缺性
任何形式的管理工作，都离不开专业人才与专业技术，小城镇规划建设管理的人才稀缺和技术落后，已成了影响其健康发展的最大障碍，国家虽然采取了鼓励科技人员上山下乡进镇指导小城镇规划建设工作的积极措施，但仍是杯水车薪。
随着现代管理技术的进步和迅速发展，以计算机为主的管理技术在规划管理中运用越来越多，在大中城市规划管理部门和设计单位已普及运用，但小城镇(尤其建制镇)，无论在技术装备，还是在专业人才方面，在短期内无法满足这也是当前急需解决的问题。
二、小城镇规划建设管理的改革思路
（一）小城镇建设在全面建设小康社会中的定位
我国目前的小康社会尚是比较低水平的小康，为此，党中央提出了全面建设小康社会的目标。党中央提出：“发展小城镇要以现有的县和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”。这些论述既是对工作的部署，又是对小城镇建设在全面建设小康社会这一伟大工程中的作用定位。这些定位在于：
1、小城镇建设是改善“民生”的推进器
随着工业化、现代化、农村单个生产者生产力的提高和中国农村人口的增加，中国农村的富余劳动力越来越多。如果将这些人口配置到农业领域，单位土地上劳动力投资的边际收益逐步递减，甚至出现负增长。结果是，一方面，中国某些地方，农民负债经营、进城打工等现象逐步增多；另一方面，富余劳动力的收入过低而无力支付下一代的教育费用和自身再生产成本。在知识经济时代和信息社会，这些人口逐渐陷入恶性循环。农民进城打工还面临同企事业单位改革而导致的下岗、失业人员“抢饭碗”的问题。而建设、发展小城镇，可以增加就业岗位，既可吸纳农村富余劳动力就业，又可促进农民增收。
2、小城镇建设是“三个差别”的粘合剂
党中央将小城镇建设作为扭转工农、城乡和地区三大趋势的重要契机。由于中国的工业化原先在某种程度上是以牺牲农民利益为代价的，因此，工农差距扩大。而中国长期的户籍制度和原有的城市和小城镇建设思路的偏差，导致了城乡二元结构。在市场经济体制下，这种二元结构的弊端日益显露。改革开放以来，我国优先发展沿海地区，建立了一系列对外开放城市，随后开发沿边城市。经过30多年的发展，西部和一些中部地区经济实力以及质量明显落后，在天然差别的基础上，人为地导致我国地区差别扩大。所有这些都为全面建设小康社会带来极大困难。社会存在决定社会意识，西部和中部地区宏观经济和微观经济二者的低水平，直接决定了中西部社会的落后，而中西部的落后的社会意识又制约社会物质生产力的发展。因此，当前，大力加强小城镇建设，对于增加农民收入，缩小工农、城乡差距，进而缩小地区差异，最终实现全面建设小康社会的目标具有重要作用。从这个意义上讲，加强小城镇建设既是重大的经济战略、又是长远的政治战略。
3、小城镇建设是高级小康社会的通行证
我国目前的小康社会只是一种低水平的小康社会，把全面建设以后的小康社会称为高级小康社会。鉴于城镇化和工业化在解决“民生问题”和缩小“三大差别”方面的重要作用，如果中国不能解决好工业化、城镇化和城市化问题，中国的全面建设小康社会的目标将成为空谈。“高级小康”的目标是2020年人均GNP超过3000美元，我们所剩余的时间只有不到10年。在中国，近65%的中国人口分布在农村，而中国农民的大多数分布在中西部地区，如果“民生问题”和“三大差别”问题得不到解决，我们维护国家的统一尚且存在困难，就更不用说全面小康了。因此，小城镇建设是高级小康社会的通行证。
（二）小城镇规划建设管理的改革思路
1、提高对小城镇规划建设管理的认识
小城镇规划建设管理是是实现农业现代化、城乡一体化、社会现代化重大战略的关键环节。良好的小城镇规划建设管理，能够更好的促进小城镇的发展，促进我国农村产业结构和劳动力结构的调整，促进农村工业化的进程，推动农业规模经营，有利于实现农业现代化，是我国经济、社会发展的客观需要。尤其是在目前的情况下，在城市人口已相对饱和，发展的余地相对较小，而发展小城镇，发挥小城镇的聚集功能，是提高我国农村城市化水平的适宜选择。各级领导和政府要重视和支持，切实做好小城镇规划建设管理的工作。
2、进一步深化改革，调整政策，促进小城镇建设的持续、快速、健康发展
小城镇规划建设管理必须有正确的方针、政策和法律、法规加以指导，不能放任自流。为此，必须进一步深化小城镇规划建设管理的改革，加快户籍制度、教育制度、劳动就业制度、财政管理制度、医疗制度、养老保险制度的改革，以促进我国小城镇建设健康发展。
3、合理布局，科学规划，强化小城镇规划建设管理
整个国家城镇建设要有规划，小城镇建设规划要和所在市（县）区的建设规划相衔接。在规划时要做到超前、合理、科学且可行。科学规划与科学管理是小城镇建设与发展的关键。在小城镇发展规划制定中，应依据经济发展实际水平，因地制宜，量力而行。具体讲，一是小城镇发展要合理布局，小城镇发展不能依靠城镇数量的扩张，而应重在增大小城镇规模，提高小城镇人口与经济的聚集效应。二是有合理的城镇建设规划，科学安排好镇区工业、商贸、住宅、市场、绿化以及服务设施建设用地。三是制定科学的镇区管理制度，完善交通、牧业、环境卫生、流动人口、社会服务保障等各方面管理制度，保证小城镇规划建设管理的科学化、规范化和制度化。
小城镇要发展，规划是前提，建设是基础，管理是保障。必须要有科学的规划作为理论依据，以发展的眼光和创新的意识搞好小城镇建设规划；要以基础设施建设为突破口，完善小城镇服务功能，提升小城镇的整体水平；深刻理解“三分规划建设，七分管理”的内涵，充分发挥管理的保障作用。加强规划、建设和管理，使小城镇建设步入良性循环的轨道。
参考文献：
[1]马春笋．我国小城镇发展存在的问题及其政策构思[J]．城市问题，1998，(1)．
[2]国务院研究室．关于加快小城镇发展的对策研究[J] ．经济研究参考，2000，（1）.
[3]全国注册规划师考试参考书．城市规划管理与法规[M]．北京：中国计划出版社，2011．
作者简介：王欣光（1984—），男，黑龙江大庆人，硕士研究生，吉林省家宇城市规划设计有限公司城市规划师，主要研究方向：城市规划与设计 城市管理 小城镇规划管理
关键词 小城镇规划建设管理改革思路
中图分类号：[F292] 文献标识码：A 文章编号：
小城镇指县（县级市）所在城镇、县（县级市）区属镇及大城市的卫星镇。小城镇规划建设管理是城镇政府和有关部门通过有效的手段，把批准的规划变成现实，并对城镇各项建设活动进行控制和监督的过程，是城镇政府意志的体现。小城镇规划、建设和管理是一项战略性、实践性、综合性很强的工作。小城镇规划、建设、管理，既是一件利国利民的大好事，也是小城镇规划工作者一项光荣而艰巨的任务。规划指导建设，建设有赖于管理，三者紧密相连，环环相扣，就好似小城镇建设的三部曲。改革开放30多年来，我国小城镇的发展迅速，但在规划、建设及管理工作中还存在诸多薄弱环节，“三部曲”出现了不协调现象，由此引起了各级政府和建设主管部门的重视与思考。
一、目前小城镇规划建设管理的难点
（一）小城镇规划建设管理的决策存在盲目性
小城镇体系规划滞后，致使小城镇规划缺乏宏观指导和协调，造成城镇体系层次不清，性质雷同，区域性基础设施重复建设，产业布局缺乏经济支撑等等，从客观上给领导决策带来不便。由于决策制度不健全，小城镇规划容易走照搬大中城市管理的路子，或不切实际的“追风”，丧失了自身的特色。
小城镇详规滞后，致使规划实施缺乏依据。“一书两证”的法定制度，仅是形式，或由各类现场办公会所替代，规划跟着领导走。由于削弱了“一书两证”的法定审核程序，在一些规划项目的实施中，选址不当、审批不依法的情形时有发生。 近年来，党中央、国务院陆续颁布了一系列的法律法规，对小城镇规划建设管理的改革指明了方向，但针对小城镇规划、建设和管理中出现的问题而制定相关的法规政策和技术规程，仍任重而道遠。
（二）小城镇规划建设管理的随意性
小城镇规划管理是一项重要的具体行政行为，具有行政管理一般特征，是当地政府意志的体现。小城镇规划“储备”不足，致使规划建设管理也常处于“应急”状态。由于种种原因，当地政府在发展经济的压力和“为官一任，造福一方”影响下，迫使他们多干一些群众看得见的实事，因而年年出台新思路，运筹新招式，任意修改规划，形成“一届领导一张图，一个更比一个高”的局面。
（三）小城镇规划建设管理执法的复杂性
违法建设是小城镇顽症之一，查处难度大，主要原因有4个方面的干扰：权力的干扰，尤其是规划实施中的种种掣肘；金钱的干扰，某些“大款”开发商为追求高额利润，用金钱开道，违反规划的要求，大胆占用公共空间，减少房屋间距；人际关系的干扰，本应拆除的几经周旋可以做出罚款敷衍，使执法工作进退两难；领导行为的干扰，个别领导干部以发展经济或支持重点项目为掩护，带头违法，因此，一些违法当事人，则用领导违法的事例当作自己抗法的挡箭牌，甚至有些领导干脆亲自出面袒护违法行为。
（四）小城镇规划建设管理人才与技术的稀缺性
任何形式的管理工作，都离不开专业人才与专业技术，小城镇规划建设管理的人才稀缺和技术落后，已成了影响其健康发展的最大障碍，国家虽然采取了鼓励科技人员上山下乡进镇指导小城镇规划建设工作的积极措施，但仍是杯水车薪。
随着现代管理技术的进步和迅速发展，以计算机为主的管理技术在规划管理中运用越来越多，在大中城市规划管理部门和设计单位已普及运用，但小城镇(尤其建制镇)，无论在技术装备，还是在专业人才方面，在短期内无法满足这也是当前急需解决的问题。
二、小城镇规划建设管理的改革思路
（一）小城镇建设在全面建设小康社会中的定位
我国目前的小康社会尚是比较低水平的小康，为此，党中央提出了全面建设小康社会的目标。党中央提出：“发展小城镇要以现有的县和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”。这些论述既是对工作的部署，又是对小城镇建设在全面建设小康社会这一伟大工程中的作用定位。这些定位在于：
1、小城镇建设是改善“民生”的推进器
随着工业化、现代化、农村单个生产者生产力的提高和中国农村人口的增加，中国农村的富余劳动力越来越多。如果将这些人口配置到农业领域，单位土地上劳动力投资的边际收益逐步递减，甚至出现负增长。结果是，一方面，中国某些地方，农民负债经营、进城打工等现象逐步增多；另一方面，富余劳动力的收入过低而无力支付下一代的教育费用和自身再生产成本。在知识经济时代和信息社会，这些人口逐渐陷入恶性循环。农民进城打工还面临同企事业单位改革而导致的下岗、失业人员“抢饭碗”的问题。而建设、发展小城镇，可以增加就业岗位，既可吸纳农村富余劳动力就业，又可促进农民增收。
2、小城镇建设是“三个差别”的粘合剂
党中央将小城镇建设作为扭转工农、城乡和地区三大趋势的重要契机。由于中国的工业化原先在某种程度上是以牺牲农民利益为代价的，因此，工农差距扩大。而中国长期的户籍制度和原有的城市和小城镇建设思路的偏差，导致了城乡二元结构。在市场经济体制下，这种二元结构的弊端日益显露。改革开放以来，我国优先发展沿海地区，建立了一系列对外开放城市，随后开发沿边城市。经过30多年的发展，西部和一些中部地区经济实力以及质量明显落后，在天然差别的基础上，人为地导致我国地区差别扩大。所有这些都为全面建设小康社会带来极大困难。社会存在决定社会意识，西部和中部地区宏观经济和微观经济二者的低水平，直接决定了中西部社会的落后，而中西部的落后的社会意识又制约社会物质生产力的发展。因此，当前，大力加强小城镇建设，对于增加农民收入，缩小工农、城乡差距，进而缩小地区差异，最终实现全面建设小康社会的目标具有重要作用。从这个意义上讲，加强小城镇建设既是重大的经济战略、又是长远的政治战略。
3、小城镇建设是高级小康社会的通行证
我国目前的小康社会只是一种低水平的小康社会，把全面建设以后的小康社会称为高级小康社会。鉴于城镇化和工业化在解决“民生问题”和缩小“三大差别”方面的重要作用，如果中国不能解决好工业化、城镇化和城市化问题，中国的全面建设小康社会的目标将成为空谈。“高级小康”的目标是2020年人均GNP超过3000美元，我们所剩余的时间只有不到10年。在中国，近65%的中国人口分布在农村，而中国农民的大多数分布在中西部地区，如果“民生问题”和“三大差别”问题得不到解决，我们维护国家的统一尚且存在困难，就更不用说全面小康了。因此，小城镇建设是高级小康社会的通行证。
（二）小城镇规划建设管理的改革思路
1、提高对小城镇规划建设管理的认识
小城镇规划建设管理是是实现农业现代化、城乡一体化、社会现代化重大战略的关键环节。良好的小城镇规划建设管理，能够更好的促进小城镇的发展，促进我国农村产业结构和劳动力结构的调整，促进农村工业化的进程，推动农业规模经营，有利于实现农业现代化，是我国经济、社会发展的客观需要。尤其是在目前的情况下，在城市人口已相对饱和，发展的余地相对较小，而发展小城镇，发挥小城镇的聚集功能，是提高我国农村城市化水平的适宜选择。各级领导和政府要重视和支持，切实做好小城镇规划建设管理的工作。
2、进一步深化改革，调整政策，促进小城镇建设的持续、快速、健康发展
小城镇规划建设管理必须有正确的方针、政策和法律、法规加以指导，不能放任自流。为此，必须进一步深化小城镇规划建设管理的改革，加快户籍制度、教育制度、劳动就业制度、财政管理制度、医疗制度、养老保险制度的改革，以促进我国小城镇建设健康发展。
3、合理布局，科学规划，强化小城镇规划建设管理
整个国家城镇建设要有规划，小城镇建设规划要和所在市（县）区的建设规划相衔接。在规划时要做到超前、合理、科学且可行。科学规划与科学管理是小城镇建设与发展的关键。在小城镇发展规划制定中，应依据经济发展实际水平，因地制宜，量力而行。具体讲，一是小城镇发展要合理布局，小城镇发展不能依靠城镇数量的扩张，而应重在增大小城镇规模，提高小城镇人口与经济的聚集效应。二是有合理的城镇建设规划，科学安排好镇区工业、商贸、住宅、市场、绿化以及服务设施建设用地。三是制定科学的镇区管理制度，完善交通、牧业、环境卫生、流动人口、社会服务保障等各方面管理制度，保证小城镇规划建设管理的科学化、规范化和制度化。
小城镇要发展，规划是前提，建设是基础，管理是保障。必须要有科学的规划作为理论依据，以发展的眼光和创新的意识搞好小城镇建设规划；要以基础设施建设为突破口，完善小城镇服务功能，提升小城镇的整体水平；深刻理解“三分规划建设，七分管理”的内涵，充分发挥管理的保障作用。加强规划、建设和管理，使小城镇建设步入良性循环的轨道。
参考文献：
[1]马春笋．我国小城镇发展存在的问题及其政策构思[J]．城市问题，1998，(1)．
[2]国务院研究室．关于加快小城镇发展的对策研究[J] ．经济研究参考，2000，（1）.
[3]全国注册规划师考试参考书．城市规划管理与法规[M]．北京：中国计划出版社，2011．
作者简介：王欣光（1984—），男，黑龙江大庆人，硕士研究生，吉林省家宇城市规划设计有限公司城市规划师，主要研究方向：城市规划与设计 城市管理 小城镇规划管理