论文部分内容阅读
中国监察制度的继续改革和不断完善，一方面应当增强监察机构的独立性，赋予其独立的法律地位，建立起专门机构、配备专职人员并实现财政独立;另一方面应当保障监察人员的专业性，建立监察官管理制度，完善防止利益冲突制度，引入特定领域专家制度。
中国自恢复重建监察制度以来，就特别注重对域外先进监察制度的考察、调研和借鉴，并于1996年作为发起国全程参与了亚洲监察专员协会（Asian Ombudsman Association）的筹备、建立及后续运作。2018年，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）出台，全面优化组合行政监察、预防腐败、侦查、检察等具体国家机构职能的各级监察机关在全国范围内陆续组建，目的在于落实与党的纪律检查机关合署办公，组建集中统一、权威高效的反腐败专门机构，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全面覆盖[1]。他山之石，可以攻玉，考察与比较国际性、区域性监察组织和国别、地区监察制度的基本架构、制度模式、职责权限和工作机制等内容，能够明晰中国监察制度的改革与完善方向。
一、中国监察制度改革与完善的比较法视角
中国的监察制度，自新中国成立以来，先后经历了设立、降格、撤销、恢复组建、与党的纪律检查机关合署办公和新时代的国家监察等阶段，道路曲折而艰辛。1986年，第六届全国人大常委会第十八次会议决定恢复重建中国的监察制度，中国开始重新关注监察制度建设，并在坚持社会主义根本制度和中国共产党领导的前提下[2]，高度重视从比较法的角度积极考察、调研、学习、借鉴域外先进的监察制度建设，以更好地监督国家机关及其公务人员。其中，官方机构以原监察部为代表，多次组织团队前往监察制度较为发达的国家和地区进行考察，并在20多年间与多个国家和地区的监察机构建立了友好合作关系。
（一）国际性、区域性监察组织
整体而言，不少国家和地区已经基本形成较为成熟和相对发达的监察制度。例如，瑞典较早地建立了相对完备、先进的监察专员制度，在随后的200多年里，芬兰、丹麦、挪威、英国、新西兰等约60个国家也建立了监察专员制度[3]。而国际性、区域性监察组织的建立，则有着特定的时代背景。一方面，监察专员制度在世界范围内具体呈现出议会监察专员、监察专员公署或者行政性监察机构等各种形式，使得相互之间的沟通交流存在诸多障碍，无法形成畅通的合作机制;另一方面，吸取其他监察制度实践的经验教训，积极参与国际、区际监察事项合作，建立适合自己国情的监察专员制度，逐渐成为世界各国的共同选择。在这一过程中，世界各国逐渐加强合作，共同研究制约权力、监督官员的有效途径，并先后成立了国际监察专员协会、亚洲监察专员协会等国际性和区域性组织。
国际监察专员协会于1978年成立，是监察制度领域唯一的国际性组织，目前有100多个国家和地区的约200个监察机构和个人加入该组织，区域性分支机构有非洲、亚洲、澳大利亚—太平洋地区、欧洲、加勒比—拉丁美洲和北美等6个以及董事会（Board of Directors）因事而设的其他区域[4]。2012年通过的《国际监察专员协会章程》序言部分明确将独立、客观、公平列为核心价值，并在第二条第二款规定了监察机构必须遵守的10个基本标准。其中，涉及独立与专业的标准就有5个：不接受任何有碍其独立性的公共机构的命令，独立运作于拥有管辖权的任何公权力机关;拥有必要的权力和手段，去调查个人或团体对其管辖范围内的任何公权力机关的作为或不作为、决定、建议、推荐所造成的行政不当、侵权、不公平、滥用、腐败或任何不公正行为的投诉;其雇员应由立法机构或其他民选机构选举或任命，或者在规定的时间内根据相关法律或宪法予以批准;其雇员只能由立法机构或其他民选机构开除，或者根据相关法律或宪法规定的理由开除;有充足的资助来履行职能[5]。国际监察专员协会特别重视会员标准所发挥的重要作用，并且明确表示，希望会员由完全符合上述标准和暂时不符合但却以此为目标的监察机构组成。
亚洲监察专员协会于1996年在巴基斯坦成立，约有来自20个国家和地区的30多个会员，中国原监察部、香港地区申诉专员公署、澳门地区廉政公署均是其会员。与其他区域性监察组织不同，亚洲监察专员协会的会员基本都是亚洲地区从事行政监察工作的机构，因而实质上是一个行政性质的监察机构之间的协会，主要目的在于追求行政监察职能的优化，其名称则是基于国际社会的普遍称呼和惯常用法而确定。1998年通过的《亚洲监察专员协会章程》规定，协会是一个独立的、非政治性的、民主的和專业性的区域性学术组织，与国际监察专员协会等国际性或者其他区域性的监察专员协会之间是一种平行的关系，并将“推进监察专员职能执行方面的专业主义”确立为协会的具体目标之一[6]。亚洲监察专员协会在制度宗旨、基本架构、职能权限、工作模式等方面，与国际监察专员协会具有很大程度的相似性，但在会员种类、观察员制度设计等方面也有不同之处。
（二）国别、区域监察制度
一般认为，近现代意义上的监察专员制度最早源起于1809年的瑞典，芬兰在1919年建立了监察专员制度，丹麦、挪威分别在二十世纪五十、六十年代也建立了监察专员制度，并最终扩展至整个斯堪的纳维亚半岛。
瑞典的监察专员制度，与君主立宪政体有机结合，强调议会对国王权力的监督和制约，形成了颇具特色的议会监察专员制度，是世界范围内较为流行的监察制度模式。为追求独立性，《瑞典宪法》规定了关于监察专员职责权限和工作机制条款，明确审判、检察和行政机构等在监察范围内的公务人员均有义务提供监察专员所需的情况或报告，或者提供相应协助;《议会法》还规定了相应的细则性规范，例如监察专员仅由议会选举和罢免，只对议会负责，并且取消任命要经宪法委员会决定。为追求专业性，1975年《政府组织法》规定，监察专员必须由“精通法律且为人正直、堪为楷模”的公民担任。此外，政府机关和一些非政府媒体组织也任命了特定工作领域的监察专员，部分还享有一定的起诉权。瑞典监察专员制度的实践，使得瑞典常居“腐败印象指数”（Corruption Perceptions Index）排行榜前列，被誉为世界上最清廉的国家之一。 芬兰的议会监察专员制度，参照瑞典而设，两者在宗旨目标、制度架构和工作机制等方面具有较大的相似性。芬兰《政府组织法》和《宪法》曾规定，监察专员的选任标准包含政治中立、法律专业背景等要求，并且其履行职责的经费开支直接由议会预算保障;新《宪法》还将监察专员与议会议员的任期设置为不同，以避免议会所可能施加的限制;2002年《议会监察专员法》进一步对监察专员的合法性监察、向议会报告工作、利益申报等事项和日常运作做了具体规定，最大程度地保证了监察专员的独立性。此外，芬兰也在行政机构内设置了消费者监察专员、少数民族监察专员等具体领域的监察专员。
监察专员制度在北欧国家的建立和运转良好，引起了其他国家和地区的重视，它们纷纷结合自身的政治制度和社会状况，探索建立同样或类似的监察专员制度。1962年，新西兰第一次在北欧地区以外建立起监察专员制度，有力地推动了监察专员制度在世界范围内的迅速普及。1967年英国建立的议会行政监察专员制度，1973年法国建立的类似监察专员制度的“调解专员”制度，以及韩国的监察院、日本的总务省行政评价局等，各具特色。此外，在实行三权分立的国家里，除立法、行政、司法的权力分立制衡外，一般还在议会之下专设相应的监督机构，典型的例如美国的监察长制度[7]。
基于卓有成效的反腐制度与实践以及地缘关系，香港地区以廉政公署为主体，新加坡以反贪污调查局等机构为依托，构建起来的权力监督和制约模式及其在反腐斗争中的重要功能，对新形势下中国监察制度改革和完善具有不容忽视的借鉴意义。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十七条确立了廉政公署的基本法地位——独立工作且只对香港最高行政长官负责，《廉政公署条例》《防止贿赂条例》和《选举（舞弊及非法行为）条例》等专门性法律文件，全面而具体地规定了廉政公署制度。新加坡的监察制度整体表现出分散化、细密化的特征，例如议会、中央投诉局、审判机关、检察机关、审计机关、公共服务委员会等众多机构都能实际发挥反腐的监察职能，但又能在人民行动党的领导下相对独立地行使职权，并且相互协调形成同向监察合力，也取得了较好的监察效果。
二、增强监察机构的独立性
对域外监察组织和制度的考察，在一定程度上表明，无论是实行议会监察专员制度、采取行政监察专员制度还是建立行政监察机关，各种监察模式都高度重视赋予监察机构独立地位和增强其独立性，例如确立独立的法律地位、设置独立的专门机构、筹建独立的财政保障等，以期能够高效率、针对性地预防和惩治腐败。
（一）法律地位独立
国际性、区域性监察组织通常以组织章程为依据，国别、区域监察制度则往往通过宪法及宪法性法律、政府组织法或者专门法律等形式明确肯定监察机构的独立地位。
以瑞典和芬兰为代表的议会监察专员制度，虽然在制度上隶属于议会，但并不受议会的绝对控制，而是在产生后具有较高程度的独立自主性。例如，《瑞典宪法》一再确认，监察专员独立行使职权，有权根据情况发起相应的责任追究程序，有权出席司法机关、行政机关的审议会并查阅相关文件，有权要求司法机关、行政机关等所有在监察范围内机构的公务人员提供所需情况或报告;瑞典《议会法》还规定，监察专员在履职期间只对议会负责，并由议会选举和罢免，并且对监察专员的罢免必须在宪法委员会讨论决定之后进行。此外，芬兰的议会监察专员还有权对与监察工作相关的立法发表建议，有权对特定情形下的起诉和弹劾發表建议。
以美国为代表的监察长制度，虽设置在相应的行政体制内部，但仍然保证了监察机构及其行政首长只对其选举机构和国家最高领导人负责，使得监察制度在体制机制上高度独立于行政机关。例如，1978年美国《监察长法》规定[8]，所有联邦机构和部门中均得设立监察长办公室，享有相对充分的权力开展调查工作，以受理举报、调查贪污和欺诈等违法活动，监督各行政机关的日常工作以及与之相关的审计，并有权对其认为不合格的行政管理活动提出政策建议;每一个监察长办公室由1名监察长负责，在进行审计或调查活动时不受作为其监察对象的机关负责人或其他官员的阻碍，不受行政机关干涉，独立行使职权，只对总统和国会负责。实际上，美国联邦层面的财政部、国防部、内政部、商业部、环保局、邮政总局、新闻总署以及联邦交易委员会、联邦证券交易委员会等均建立了监察长办公室，例如财政部的监察长办公室和税务管理局监察长办公室;不少州和地方政府也通过专门法律或者行政授权设立了相应的监察机构，例如佛罗里达州建立有45个综合监察官办公室。
中国曾实行了较长一段时间的行政监察制度，监察机关在履行监察职能时需向同级政府汇报工作、对同级政府负责，并不具有独立性。但多年来的行政监察实践证明，不具有独立性的行政监察机关难以有效遏制腐败，因而启动的国家监察制度改革，谋求将党的纪律与国家法律相结合，将党纪监督与行政监察、违法犯罪责任追究相结合，实现国家监察机关在组织体系、职责功能、权力手段等方面的统一和集中，从而极大地增强和巩固其独立地位，能够不受牵制地履行自身的法定职责，真正实现监察全覆盖。《监察法》第四条第一款规定，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这就使得监察机关与行政机关、审判机关、检察机关并列而行，实现了中国监察体制从“人大监督‘一府两院’”到“人大监督‘一府一委两院’”的跨越，监察权在法律和权力体系中取得了相对独立的地位。当然，监察机关的相对独立地位，同时受到相应的制约，这主要体现在《监察法》第四条第二款规定的监察机关在办理职务违法、犯罪案件时应与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约，第八条和第九条规定的各级监察机关由人大产生并对人大及其常委会负责和接受其监督，以及第十条规定的上下级监察机关是领导关系并且下级对上级负责和接受监督。
（二）机构设置独立
法律地位独立，是指监察机关作为一个整体，与权力、行政、审判和检察等公权力机关之间的区分;机构设置独立，则是指监察机关的独立地位，在实践中必然通过内部机构的设置、细化和相对分离、独立来具体落实。 监察机关的内部设置状况，直接影响到监察机关的整体运转秩序和效率;机构设置的独立和分工明确，能够使监察权的行使和监察工作的开展趋向程序化、制式化、体系化和法制化，同时也是监察权独立行使的有力保障。因此，不断地优化和完善监察机关的内部机构设置，并保持它们之间的相对独立性，同样为域外监察制度所重视。例如，国际监察专员协会设有董事会、执行委员会、成员大会、其他委员会和协会工作人员等部门，其中，董事会由主席、秘书长、各区域当选董事等组成，执行委员会由主席、第一和第二副主席、秘书长以及财务主管组成。香港廉政公署的最高行政首长是廉政专员和副廉政专员，设置行政总部主要负责为具体业务部门组织、协调和分配人力、物力、技术等各种资源;下设执行处、防止贪污处、社区关系处，其中，执行处首长由副廉政专员兼任，并下设政府机构反贪调查、私营机构反贪调查、技术支援、情报研究等具体部门，这是廉政公署能够独立、高效地肃贪倡廉的有力保障。
《监察法》出台后，中国国家监察制度改革开始向纵深发展。例如，国家监察委员会和中共中央纪律检查委员会全面落实合署办公并进行内设机构改革，划分出内设职能部门、直属单位、派驻纪检监察组等3大类组织机构。其中，内设职能部门主要包括办公厅、组织部、宣传部、研究室、法规室、党风政风监督室、信访室、中央巡视工作领导小组办公室、案件监督管理室、第一监督检查室至第十一监督检查室、第十二审查调查室至第十六审查调查室、案件审理室、纪检监察干部监督室、国际合作局、机关事务管理局、机关党委、离退休干部局等[9]。这种相对独立的机构设置，从国家监察委员会一直贯彻到县级监察委员会，并根据各级监察机关的实际情况而有所调整，为新时期监察机关全方位、无死角地监察所有行使公权力的公职人员，提供了坚实的组织框架基础。
就追求监察制度法制化的角度而言，我们还应当在适当的时候仿照《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等制定“监察机关或监察委员会组织法”，主要规定中央和地方监察机关及其公职人员之间，以及地方监察机关及其内部机构设置与公职人员之间的职责权限、相互关系，实现监察机构及其公职人员职能和编制的法定化，并确保其按照法定权限和程序行使监察权力，避免出现越位、错位和缺位现象。
（三）财政保障独立
财政保障独立，一方面，是指监察机关作为独立的国家机关，应当在财政上独立于其他国家机关。监察机关在财政上实现独立，能够为工作人员提供良好的工作条件、具有针对性的培训项目，促进机构自身的规范管理，预防和避免腐败滋生。例如，《国际监察专员协会章程》第九条和第十条规定，协会会员有义务按照规定缴纳会费，如果违反此项义务则可能丧失投票权利或者被董事会取消会员资格;第二十四条和第二十五条规定了协会的账户、财政年度以及协会账户的审计，基本实现了协会的财政独立。
至于专门机构需要多少经费才能够实现财政独立，各个国家和地区有着不同的判断标准，但增加相应机构的财政独立性却是一个不争的普遍趋势。例如，在保障审判机关的财政独立方面，有的国家规定，审判机关的经费预算应当以政府预算为基准，再乘以固定的比率，这种方法由于割裂了审判机关的具体工作和实际需求而导致年度经费分配往往出现不足或过剩的现象。有的国家则由司法部或者其他行政机构确定预算数额并向议会提案，这种方法使得审判机关的经费取决于其他部门，会严重损害审判机关的独立性和权威。还有的国家由审判机关自主提出经费预算并向议会提案且一般会被采纳，这种方法重视了司法机关的自主性，但是应当审核预算是否基于其具体工作和实际需求而提出，应当增加经费使用过程中的公开性、透明性以保证经费的分配、使用合法且合理。
另一方面，财政保障独立是指监察机关工作人员应当有完备的薪资待遇，以保证其能够无后顾之忧地独立行使职权。工作人员是监察机关实现独立性、专业性和廉洁性的关键因素，因此，对监察工作人员，应当保障其职务的稳定性，非经法定程序和依据法定理由不得被解雇;提供良好的薪资、晋升机制等待遇;分配合理的人员数量、工作数量和办公设施等必要的工作条件。例如，新加坡通过设置高薪厚禄、推行中央公积金制度等各种措施，保证其公职人员的工资福利待遇处于社会整体的中上游水平，以吸引优秀人才加入并实现高薪养廉的目的。此外，芬兰、韩国等国家和地区的监察机构，也将预算项目等方面的财政独立作为重要一环，采用法律形式予以明确规定。
中国各级监察机关能否在财政上实现独立，是监察制度改革的一个重要和疑难课题。当然，这一问题，正像我们一直在追求审判机关、检察机关的财政独立，从而真正地脱离对行政机构的经济依赖那样，道阻且长。监察机关在人、财、物等方面如果绝对受制于同级党委和政府，会出现作为被领导者的监察机关监督作为领导者的同级党委和政府的尴尬局面，难免会使《监察法》第十五条监察机关监察中国共产党机关、人民政府公务员的规定落空。
三、保障监察人员的专业性
域外监察制度通常是“一人机构”（one-man institution）[10]，监察专员往往由议会或者政府选拔具有法律专业背景的人士担任，并为其配备数量不等的辅助人员在其领导下开展具体工作。例如，瑞典《宪法》和《政府组织法》规定，议会有权选举1名或者数名监察专员，实践中通常任命4名监察专员，包括1名首席监察专员和3名普通监察专员;《芬兰宪法》规定，议会有权任命1名监察专员和2名副监察专员;丹麦有1名监察专员，辅助团队由10人构成，其中包括5名法學专家;英国议会设置1名议会行政监察专员，配备200多名辅助人员协助工作，其中约半数来自公务员系统，主要承担调查工作[11]。监察人员的专业性，例如选拔标准、职级设置、任期时间、考核培训等，直接影响着监察制度的平稳、高效、透明运转，是保障监察权独立、公正行使的重要因素，也是监察制度改革的重要内容。域外监察制度在监察人员专业性方面做出的努力，值得我们关注。 （一）建立监察官管理制度
监察人员的选任标准、程序等事项，应当接受民众和媒体监督，以保持最大程度的透明性和避免在选人用人方面受到不当干涉。其中，保障监察人员的专业性，最重要的一点就是设置相应的标准对符合资格的候选人进行审核与选拔。例如，英国于1700年颁布《吏治澄清法》，美国于1883年颁布《彭德尔顿法》，均为文官选拔建立了公平、统一的标准，极大地减少了政党分赃、官职恩赐等用人腐败问题。
国际监察专员协会和亚洲监察专员协会都实行会员制，设置了相应的会员种类和资格条件。瑞典《政府组织法》规定，监察专员必须由“精通法律且为人正直、堪为楷模”的公民担任。《芬兰宪法》规定了议会监察专员的任职资格、任命程序、人员数量、任期等事项，选任标准中包含“政治中立”和必须具有法律专业背景的基本要求。香港地区廉政专员由香港行政长官依据《中华人民共和国宪法》和香港基本法提名，廉政公署现有的1400多名以合约形式受聘的在职人员，也均需遵守《专业守则》，以保持高水平的专业操守与肃贪的决心热忱[12]。新加坡在选拔任用方面，不仅看重应聘人员的学历、在校学习成绩，还特别关注其综合素质、发展潜力以及与他人合作、为社会服务等方面的态度，对其进行面试和心理测验，确定录用后还要进行2年的试用期考察;在考核培训方面，明确了行为规范和监督机制，建立专门的培训学院、机构开展反腐倡廉教育和培训工作。美国《监察长法》第三条也详细规定了监察长及其审计助理、调查助理的选任条件等事项，要求监察长的任命不受任何党派的影响，且只依据候选人的品行、才能、是否廉洁公正作为任命标准。
中国监察制度改革已经关注到监察工作人员的专业性问题，并初步作出了原则性规定。《监察法》第十四条规定，国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度;第五十五条要求监察机关要建设忠诚、干净、担当的监察队伍;第五十六条规定，监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密;必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督。但是，目前对监察人员的选拔、管理等事项，是依据2005年通过、2018年修正的《中华人民共和国公务员法》进行的，无法充分体现新时期下国家监察工作的特点。因此，有必要在《监察法》规定的基础上，借鉴《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》的立法体例，吸收中国传统监察制度铨选、考课、奖惩和监督监察官的有益做法，抓紧制定一部监察官法，具体规定监察官的选任标准、任职回避、职级设置、考核培训、奖惩措施、福利待遇、辞职退休和申诉控告等事项。
值得注意的是，“监察官法”已被列入第十三届全国人大立法规划，属于“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”立法类别，具体由国家监察委员会牵头起草和提请审议。在起草过程中，我们应当特别关注以下几个问题：首先，基于监察官的政治素质、专业素质要求，不应将监察官纳入公务员管理体系，而应当像法官、检察官那样单列，建立起满足监察权独立运行要求的监察官制度。其次，根据监察机关的监督、调查、处置权能而划分和设置内部机构，监督、调查、处置分别成立相对独立的工作部门，并规定在执纪审查、违法犯罪调查部门的工作人员，应当像法官、检察官一样具备法律资格证书，因为《监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》在案卷材料、证据标准等方面规定了相同的标准。最后，构建适当的任期制度，在任期过短或者过长的情形下，均不利于保持监察官的中立性和独立性。
（二）完善防止利益冲突制度
防止利益冲突制度，是反腐败法律体系的重要支撑，应当在监察制度改革中予以相应重视。例如，中国台湾地区明确规定，监察院监察委员不得兼任其他公职或执行业务，以避免产生利益挂钩或牵扯[13]。早在汉朝初期，我国就制定有“考功课吏法”，设置官员任职回避制度，禁止在本地为官，禁止姻戚关系在同一地区或系统为官，禁止相互监临，有力地促进了当时的吏治清廉。
截至目前，在国家法律制度层面，我们初步形成了以任职回避、公务回避和地区回避为内容的回避制度;在党内法规层面，我们也大致建构了禁止以党员领导干部及其配偶子女从事商业和限制国有企业领导人员兼职的从业限制制度，但尚需根据社会形势的发展和监察工作的具体情况进一步予以健全和完善。在国家监察制度改革的社会背景下完善防止利益冲突制度，我们应当关注以下问题：首先，解决统一性、体系性问题，实现国家法律和党内法规在防止利益冲突事项上的有机衔接和协调，解决涵盖人员范围过窄、规定内容不全面等问题;其次，注重防止利益冲突制度的可操作性，具体规定在涉及经商、投资、兼职、辞职、辞退、退休、收受和送出礼品礼金等情形时，如何准确地认定行为的性质以及判断正确与错误、合法与非法之间的界限;最后，探索建立和完善违反利益冲突规范的监督机制和责任追究机制，其中，严密有效的监督机制能够最大程度地促进利益冲突规范的具体落实，政纪、违法和犯罪责任的追究则是其强有力的惩罚保障。
值得注意的是，国际监察专员协会的具体工作，依据《国家监察专员协会章程》第七条规定，在涉及相关事宜时，应在咨询请教地区秘书长的意见之后才作出决议，接受了特定地区的历史传统、风俗习惯、文化背景等因素的影响。而区域性监察专员协会的建立，也主要基于同一地区在政治、经济、文化、风俗、习惯、地理、历史等因素上存在的共同或者交叉之处，能够迅速达成共识和谅解，从而更有助于沟通的顺畅和交流的平稳。那么，我们是否有必要考虑民族区域自治制度和现实存在的各地区经济发展差距较大等因素，在执行监察人员的地区回避时区别对待，或者在选任特定地区的监察人员时，例如西藏、新疆等地区，明确规定应当招录适当比例的当地人员，但同时对本地人员的比例、职务等作出严格限定，以避免危及利益冲突制度。
（三）引入特定领域专家制度
基于新的社会发展形勢下职务违法、犯罪呈现出来的多样化、复杂化、智能化等趋势，监察工作，尤其是对违法犯罪的调查工作，遭遇极大的挑战，迫切需要在建立一支专业化的监察人员队伍之外，另行引入特定领域专家制度，以适应查办和预防职务违法、犯罪的需要。在实际监察过程中，除法律专业知识外，监察工作还大量地需要审计、经济、会计、计算机等特定领域的专业知识，监察人员则同时需要具备特定的讯问、勘查与发现、提取证据等侦查技能。 域外监察制度在引入特定领域专家制度方面，已经作出相应的探索。例如，《国际监察专员协会章程》第六条规定，协会的会员种类包括个人会员，即是从事监察事业或者致力于监察主题研究的专门人员。瑞典除议会任命的监察专员之外，还设置了消费者监察专员、公平机会监察专员、反族裔歧视监察专员、反性倾向歧视监察专员、儿童监察专员、身心障碍办公室监察专员等6名专业监察专员;此外，一些非政府的媒体组织也开始设置媒体监察专员。芬兰也设置有诸多具体专业领域的监察专员以受理和处置民众投诉，例如消费者监察专员、少数民族监察专员、平等机会监察专员、破产监察专员、资料保护监察专员等。香港廉政公署则招录财务、金融、工程等专业人员，视工作需要分配到各侦查组。韩国的审计和监察委员会制度，也高度依赖经济领域专家对年度收入、支出决算、账目等审计会计事项的审查，以发现腐败问题线索。
在遭遇疑难复杂问题时，中国监察机关的通行做法是，与司法、行政等部门沟通，或者召开相应的专家座谈会进行商讨，并没有形成一个稳定、常态的制度或机制，容易引发实际操作的不透明和自由裁量过大等问题。在监察制度的深化改革过程中，除通过吸收优秀人才、专门人才和开展针对性培训、考核等手段来加强监察人员专业化建设的同时，我们还可以考虑引入特定领域专家制度或机制，大致规定专家的筛选标准、参与案件的范围、程序、专家库的建立和更新等问题，有效地解决监察实践中的难题，实现理论与实践的有机互动和密切结合。例如，监察机关的调查工作中往往涉及审讯、检验等技术含量较高的具体工作事项，需要监察机关公务员或者特定专家具备与此相關的专业背景和专业技术能力。
综上，在考察国际监察专员协会（International Ombudsman Institute）、亚洲监察专员协会等国际性、区域性监察组织和瑞典、芬兰、中国香港、新加坡等国别、地区监察制度的基础上，中国监察制度的继续改革和不断完善，一方面应当增强监察机构的独立性，赋予其独立的法律地位，建立起专门机构、配备专职人员并实现财政独立;另一方面应当保障监察人员的专业性，建立监察官管理制度，完善防止利益冲突制度，引入特定领域专家制度。
注释：
[1]体系兼容、立法统一、权威高效等基本逻辑贯穿中国监察制度改革的始终，参见郭世杰：《监察体制改革的制度逻辑与基本脉络》，载《贵州省党校学报》2020年第5期。
[2]参见郭世杰：《监察制度改革的基本思路与根本遵循》，载《广东行政学院学报》2021年第3期。
[3]参见【瑞典】本特·维斯兰德尔：《瑞典的议会监察专员》，程洁译，清华大学出版社2001年版，第3页。
[4]监察专员制度包括但并不局限于政府及其部门。实际上，国际性组织例如联合国及其世界银行、国际货币基金组织、世界卫生组织等建立了监察专员制度，区域性组织例如欧盟通过马斯特里赫特条约也建立了欧盟监察专员制度，甚至非营利性组织和传统意义上的私人部门例如非政府组织、大学和公司、银行等也建立了监察专员制度。
[5]Bylaws of International Ombudsman Institute，载国际监察专员协会官网2021年5月22日访问。https：//www.theioi.org/the-i-o-i.
[6]参见“OBJECTIVES OF ASIAN OMBUDSMAN ASSOCIATION”，载亚洲监察专员协会官网2021年5月22日访问。http：//203.99.61.173/demos/wordpress/about-the-aoa/.
[7]参见唐晓等：《当代西方国家政治制度（修订版）》，世界知识出版社2005年版，第213页。
[8]此前，为应对严重的腐败问题，美国国会于1976年在卫生、教育和福利部，1977年在能源部，分别建立了监察长办公室。
[9]参见“组织机构”，载中央纪委国家监委官网[2021-05-22]. http：//www.ccdi.gov.cn/xxgk/zzjg/201905/t20190505_193379.html.
[10]See Kenneth Culp Davis.Ombudsmen in America：Officers to Criticize Administrative Action，University OfPennsylvania Law Review， 1961 （109）： 1060.域外监察制度的“一人机构”模式，即便实践中在建制上有所突破，但也往往不超过5人，例如新西兰有3名监察专员、比利时有2名监察专员等。
[11]参见【英】彼得·莱兰、戈登·安东尼：《英国行政法教科书》，杨卫东译，北京大学出版社2007年版，第151页。
[12]“关于廉署”中“架构”“使命与承诺”的具体介绍，载香港廉政公署官网2021年5月22日访问。https：//www.icac.org.hk/tc/about/struct/index.html;https：//www.icac.org.hk/tc/about/mission/index.html.
[13]参见王英津：《台湾地区政治体制分析》，九州出版社2010年版，第251页。
（作者单位：国际关系学院法学院。本文系国家社科基金重大研究专项〔19VHJ003〕、北京市社会科学基金一般项目〔16FXB010〕、中央高校基本科研业务项目〔3262018T22〕的阶段性成果）
中国自恢复重建监察制度以来，就特别注重对域外先进监察制度的考察、调研和借鉴，并于1996年作为发起国全程参与了亚洲监察专员协会（Asian Ombudsman Association）的筹备、建立及后续运作。2018年，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）出台，全面优化组合行政监察、预防腐败、侦查、检察等具体国家机构职能的各级监察机关在全国范围内陆续组建，目的在于落实与党的纪律检查机关合署办公，组建集中统一、权威高效的反腐败专门机构，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全面覆盖[1]。他山之石，可以攻玉，考察与比较国际性、区域性监察组织和国别、地区监察制度的基本架构、制度模式、职责权限和工作机制等内容，能够明晰中国监察制度的改革与完善方向。
一、中国监察制度改革与完善的比较法视角
中国的监察制度，自新中国成立以来，先后经历了设立、降格、撤销、恢复组建、与党的纪律检查机关合署办公和新时代的国家监察等阶段，道路曲折而艰辛。1986年，第六届全国人大常委会第十八次会议决定恢复重建中国的监察制度，中国开始重新关注监察制度建设，并在坚持社会主义根本制度和中国共产党领导的前提下[2]，高度重视从比较法的角度积极考察、调研、学习、借鉴域外先进的监察制度建设，以更好地监督国家机关及其公务人员。其中，官方机构以原监察部为代表，多次组织团队前往监察制度较为发达的国家和地区进行考察，并在20多年间与多个国家和地区的监察机构建立了友好合作关系。
（一）国际性、区域性监察组织
整体而言，不少国家和地区已经基本形成较为成熟和相对发达的监察制度。例如，瑞典较早地建立了相对完备、先进的监察专员制度，在随后的200多年里，芬兰、丹麦、挪威、英国、新西兰等约60个国家也建立了监察专员制度[3]。而国际性、区域性监察组织的建立，则有着特定的时代背景。一方面，监察专员制度在世界范围内具体呈现出议会监察专员、监察专员公署或者行政性监察机构等各种形式，使得相互之间的沟通交流存在诸多障碍，无法形成畅通的合作机制;另一方面，吸取其他监察制度实践的经验教训，积极参与国际、区际监察事项合作，建立适合自己国情的监察专员制度，逐渐成为世界各国的共同选择。在这一过程中，世界各国逐渐加强合作，共同研究制约权力、监督官员的有效途径，并先后成立了国际监察专员协会、亚洲监察专员协会等国际性和区域性组织。
国际监察专员协会于1978年成立，是监察制度领域唯一的国际性组织，目前有100多个国家和地区的约200个监察机构和个人加入该组织，区域性分支机构有非洲、亚洲、澳大利亚—太平洋地区、欧洲、加勒比—拉丁美洲和北美等6个以及董事会（Board of Directors）因事而设的其他区域[4]。2012年通过的《国际监察专员协会章程》序言部分明确将独立、客观、公平列为核心价值，并在第二条第二款规定了监察机构必须遵守的10个基本标准。其中，涉及独立与专业的标准就有5个：不接受任何有碍其独立性的公共机构的命令，独立运作于拥有管辖权的任何公权力机关;拥有必要的权力和手段，去调查个人或团体对其管辖范围内的任何公权力机关的作为或不作为、决定、建议、推荐所造成的行政不当、侵权、不公平、滥用、腐败或任何不公正行为的投诉;其雇员应由立法机构或其他民选机构选举或任命，或者在规定的时间内根据相关法律或宪法予以批准;其雇员只能由立法机构或其他民选机构开除，或者根据相关法律或宪法规定的理由开除;有充足的资助来履行职能[5]。国际监察专员协会特别重视会员标准所发挥的重要作用，并且明确表示，希望会员由完全符合上述标准和暂时不符合但却以此为目标的监察机构组成。
亚洲监察专员协会于1996年在巴基斯坦成立，约有来自20个国家和地区的30多个会员，中国原监察部、香港地区申诉专员公署、澳门地区廉政公署均是其会员。与其他区域性监察组织不同，亚洲监察专员协会的会员基本都是亚洲地区从事行政监察工作的机构，因而实质上是一个行政性质的监察机构之间的协会，主要目的在于追求行政监察职能的优化，其名称则是基于国际社会的普遍称呼和惯常用法而确定。1998年通过的《亚洲监察专员协会章程》规定，协会是一个独立的、非政治性的、民主的和專业性的区域性学术组织，与国际监察专员协会等国际性或者其他区域性的监察专员协会之间是一种平行的关系，并将“推进监察专员职能执行方面的专业主义”确立为协会的具体目标之一[6]。亚洲监察专员协会在制度宗旨、基本架构、职能权限、工作模式等方面，与国际监察专员协会具有很大程度的相似性，但在会员种类、观察员制度设计等方面也有不同之处。
（二）国别、区域监察制度
一般认为，近现代意义上的监察专员制度最早源起于1809年的瑞典，芬兰在1919年建立了监察专员制度，丹麦、挪威分别在二十世纪五十、六十年代也建立了监察专员制度，并最终扩展至整个斯堪的纳维亚半岛。
瑞典的监察专员制度，与君主立宪政体有机结合，强调议会对国王权力的监督和制约，形成了颇具特色的议会监察专员制度，是世界范围内较为流行的监察制度模式。为追求独立性，《瑞典宪法》规定了关于监察专员职责权限和工作机制条款，明确审判、检察和行政机构等在监察范围内的公务人员均有义务提供监察专员所需的情况或报告，或者提供相应协助;《议会法》还规定了相应的细则性规范，例如监察专员仅由议会选举和罢免，只对议会负责，并且取消任命要经宪法委员会决定。为追求专业性，1975年《政府组织法》规定，监察专员必须由“精通法律且为人正直、堪为楷模”的公民担任。此外，政府机关和一些非政府媒体组织也任命了特定工作领域的监察专员，部分还享有一定的起诉权。瑞典监察专员制度的实践，使得瑞典常居“腐败印象指数”（Corruption Perceptions Index）排行榜前列，被誉为世界上最清廉的国家之一。 芬兰的议会监察专员制度，参照瑞典而设，两者在宗旨目标、制度架构和工作机制等方面具有较大的相似性。芬兰《政府组织法》和《宪法》曾规定，监察专员的选任标准包含政治中立、法律专业背景等要求，并且其履行职责的经费开支直接由议会预算保障;新《宪法》还将监察专员与议会议员的任期设置为不同，以避免议会所可能施加的限制;2002年《议会监察专员法》进一步对监察专员的合法性监察、向议会报告工作、利益申报等事项和日常运作做了具体规定，最大程度地保证了监察专员的独立性。此外，芬兰也在行政机构内设置了消费者监察专员、少数民族监察专员等具体领域的监察专员。
监察专员制度在北欧国家的建立和运转良好，引起了其他国家和地区的重视，它们纷纷结合自身的政治制度和社会状况，探索建立同样或类似的监察专员制度。1962年，新西兰第一次在北欧地区以外建立起监察专员制度，有力地推动了监察专员制度在世界范围内的迅速普及。1967年英国建立的议会行政监察专员制度，1973年法国建立的类似监察专员制度的“调解专员”制度，以及韩国的监察院、日本的总务省行政评价局等，各具特色。此外，在实行三权分立的国家里，除立法、行政、司法的权力分立制衡外，一般还在议会之下专设相应的监督机构，典型的例如美国的监察长制度[7]。
基于卓有成效的反腐制度与实践以及地缘关系，香港地区以廉政公署为主体，新加坡以反贪污调查局等机构为依托，构建起来的权力监督和制约模式及其在反腐斗争中的重要功能，对新形势下中国监察制度改革和完善具有不容忽视的借鉴意义。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十七条确立了廉政公署的基本法地位——独立工作且只对香港最高行政长官负责，《廉政公署条例》《防止贿赂条例》和《选举（舞弊及非法行为）条例》等专门性法律文件，全面而具体地规定了廉政公署制度。新加坡的监察制度整体表现出分散化、细密化的特征，例如议会、中央投诉局、审判机关、检察机关、审计机关、公共服务委员会等众多机构都能实际发挥反腐的监察职能，但又能在人民行动党的领导下相对独立地行使职权，并且相互协调形成同向监察合力，也取得了较好的监察效果。
二、增强监察机构的独立性
对域外监察组织和制度的考察，在一定程度上表明，无论是实行议会监察专员制度、采取行政监察专员制度还是建立行政监察机关，各种监察模式都高度重视赋予监察机构独立地位和增强其独立性，例如确立独立的法律地位、设置独立的专门机构、筹建独立的财政保障等，以期能够高效率、针对性地预防和惩治腐败。
（一）法律地位独立
国际性、区域性监察组织通常以组织章程为依据，国别、区域监察制度则往往通过宪法及宪法性法律、政府组织法或者专门法律等形式明确肯定监察机构的独立地位。
以瑞典和芬兰为代表的议会监察专员制度，虽然在制度上隶属于议会，但并不受议会的绝对控制，而是在产生后具有较高程度的独立自主性。例如，《瑞典宪法》一再确认，监察专员独立行使职权，有权根据情况发起相应的责任追究程序，有权出席司法机关、行政机关的审议会并查阅相关文件，有权要求司法机关、行政机关等所有在监察范围内机构的公务人员提供所需情况或报告;瑞典《议会法》还规定，监察专员在履职期间只对议会负责，并由议会选举和罢免，并且对监察专员的罢免必须在宪法委员会讨论决定之后进行。此外，芬兰的议会监察专员还有权对与监察工作相关的立法发表建议，有权对特定情形下的起诉和弹劾發表建议。
以美国为代表的监察长制度，虽设置在相应的行政体制内部，但仍然保证了监察机构及其行政首长只对其选举机构和国家最高领导人负责，使得监察制度在体制机制上高度独立于行政机关。例如，1978年美国《监察长法》规定[8]，所有联邦机构和部门中均得设立监察长办公室，享有相对充分的权力开展调查工作，以受理举报、调查贪污和欺诈等违法活动，监督各行政机关的日常工作以及与之相关的审计，并有权对其认为不合格的行政管理活动提出政策建议;每一个监察长办公室由1名监察长负责，在进行审计或调查活动时不受作为其监察对象的机关负责人或其他官员的阻碍，不受行政机关干涉，独立行使职权，只对总统和国会负责。实际上，美国联邦层面的财政部、国防部、内政部、商业部、环保局、邮政总局、新闻总署以及联邦交易委员会、联邦证券交易委员会等均建立了监察长办公室，例如财政部的监察长办公室和税务管理局监察长办公室;不少州和地方政府也通过专门法律或者行政授权设立了相应的监察机构，例如佛罗里达州建立有45个综合监察官办公室。
中国曾实行了较长一段时间的行政监察制度，监察机关在履行监察职能时需向同级政府汇报工作、对同级政府负责，并不具有独立性。但多年来的行政监察实践证明，不具有独立性的行政监察机关难以有效遏制腐败，因而启动的国家监察制度改革，谋求将党的纪律与国家法律相结合，将党纪监督与行政监察、违法犯罪责任追究相结合，实现国家监察机关在组织体系、职责功能、权力手段等方面的统一和集中，从而极大地增强和巩固其独立地位，能够不受牵制地履行自身的法定职责，真正实现监察全覆盖。《监察法》第四条第一款规定，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这就使得监察机关与行政机关、审判机关、检察机关并列而行，实现了中国监察体制从“人大监督‘一府两院’”到“人大监督‘一府一委两院’”的跨越，监察权在法律和权力体系中取得了相对独立的地位。当然，监察机关的相对独立地位，同时受到相应的制约，这主要体现在《监察法》第四条第二款规定的监察机关在办理职务违法、犯罪案件时应与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约，第八条和第九条规定的各级监察机关由人大产生并对人大及其常委会负责和接受其监督，以及第十条规定的上下级监察机关是领导关系并且下级对上级负责和接受监督。
（二）机构设置独立
法律地位独立，是指监察机关作为一个整体，与权力、行政、审判和检察等公权力机关之间的区分;机构设置独立，则是指监察机关的独立地位，在实践中必然通过内部机构的设置、细化和相对分离、独立来具体落实。 监察机关的内部设置状况，直接影响到监察机关的整体运转秩序和效率;机构设置的独立和分工明确，能够使监察权的行使和监察工作的开展趋向程序化、制式化、体系化和法制化，同时也是监察权独立行使的有力保障。因此，不断地优化和完善监察机关的内部机构设置，并保持它们之间的相对独立性，同样为域外监察制度所重视。例如，国际监察专员协会设有董事会、执行委员会、成员大会、其他委员会和协会工作人员等部门，其中，董事会由主席、秘书长、各区域当选董事等组成，执行委员会由主席、第一和第二副主席、秘书长以及财务主管组成。香港廉政公署的最高行政首长是廉政专员和副廉政专员，设置行政总部主要负责为具体业务部门组织、协调和分配人力、物力、技术等各种资源;下设执行处、防止贪污处、社区关系处，其中，执行处首长由副廉政专员兼任，并下设政府机构反贪调查、私营机构反贪调查、技术支援、情报研究等具体部门，这是廉政公署能够独立、高效地肃贪倡廉的有力保障。
《监察法》出台后，中国国家监察制度改革开始向纵深发展。例如，国家监察委员会和中共中央纪律检查委员会全面落实合署办公并进行内设机构改革，划分出内设职能部门、直属单位、派驻纪检监察组等3大类组织机构。其中，内设职能部门主要包括办公厅、组织部、宣传部、研究室、法规室、党风政风监督室、信访室、中央巡视工作领导小组办公室、案件监督管理室、第一监督检查室至第十一监督检查室、第十二审查调查室至第十六审查调查室、案件审理室、纪检监察干部监督室、国际合作局、机关事务管理局、机关党委、离退休干部局等[9]。这种相对独立的机构设置，从国家监察委员会一直贯彻到县级监察委员会，并根据各级监察机关的实际情况而有所调整，为新时期监察机关全方位、无死角地监察所有行使公权力的公职人员，提供了坚实的组织框架基础。
就追求监察制度法制化的角度而言，我们还应当在适当的时候仿照《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等制定“监察机关或监察委员会组织法”，主要规定中央和地方监察机关及其公职人员之间，以及地方监察机关及其内部机构设置与公职人员之间的职责权限、相互关系，实现监察机构及其公职人员职能和编制的法定化，并确保其按照法定权限和程序行使监察权力，避免出现越位、错位和缺位现象。
（三）财政保障独立
财政保障独立，一方面，是指监察机关作为独立的国家机关，应当在财政上独立于其他国家机关。监察机关在财政上实现独立，能够为工作人员提供良好的工作条件、具有针对性的培训项目，促进机构自身的规范管理，预防和避免腐败滋生。例如，《国际监察专员协会章程》第九条和第十条规定，协会会员有义务按照规定缴纳会费，如果违反此项义务则可能丧失投票权利或者被董事会取消会员资格;第二十四条和第二十五条规定了协会的账户、财政年度以及协会账户的审计，基本实现了协会的财政独立。
至于专门机构需要多少经费才能够实现财政独立，各个国家和地区有着不同的判断标准，但增加相应机构的财政独立性却是一个不争的普遍趋势。例如，在保障审判机关的财政独立方面，有的国家规定，审判机关的经费预算应当以政府预算为基准，再乘以固定的比率，这种方法由于割裂了审判机关的具体工作和实际需求而导致年度经费分配往往出现不足或过剩的现象。有的国家则由司法部或者其他行政机构确定预算数额并向议会提案，这种方法使得审判机关的经费取决于其他部门，会严重损害审判机关的独立性和权威。还有的国家由审判机关自主提出经费预算并向议会提案且一般会被采纳，这种方法重视了司法机关的自主性，但是应当审核预算是否基于其具体工作和实际需求而提出，应当增加经费使用过程中的公开性、透明性以保证经费的分配、使用合法且合理。
另一方面，财政保障独立是指监察机关工作人员应当有完备的薪资待遇，以保证其能够无后顾之忧地独立行使职权。工作人员是监察机关实现独立性、专业性和廉洁性的关键因素，因此，对监察工作人员，应当保障其职务的稳定性，非经法定程序和依据法定理由不得被解雇;提供良好的薪资、晋升机制等待遇;分配合理的人员数量、工作数量和办公设施等必要的工作条件。例如，新加坡通过设置高薪厚禄、推行中央公积金制度等各种措施，保证其公职人员的工资福利待遇处于社会整体的中上游水平，以吸引优秀人才加入并实现高薪养廉的目的。此外，芬兰、韩国等国家和地区的监察机构，也将预算项目等方面的财政独立作为重要一环，采用法律形式予以明确规定。
中国各级监察机关能否在财政上实现独立，是监察制度改革的一个重要和疑难课题。当然，这一问题，正像我们一直在追求审判机关、检察机关的财政独立，从而真正地脱离对行政机构的经济依赖那样，道阻且长。监察机关在人、财、物等方面如果绝对受制于同级党委和政府，会出现作为被领导者的监察机关监督作为领导者的同级党委和政府的尴尬局面，难免会使《监察法》第十五条监察机关监察中国共产党机关、人民政府公务员的规定落空。
三、保障监察人员的专业性
域外监察制度通常是“一人机构”（one-man institution）[10]，监察专员往往由议会或者政府选拔具有法律专业背景的人士担任，并为其配备数量不等的辅助人员在其领导下开展具体工作。例如，瑞典《宪法》和《政府组织法》规定，议会有权选举1名或者数名监察专员，实践中通常任命4名监察专员，包括1名首席监察专员和3名普通监察专员;《芬兰宪法》规定，议会有权任命1名监察专员和2名副监察专员;丹麦有1名监察专员，辅助团队由10人构成，其中包括5名法學专家;英国议会设置1名议会行政监察专员，配备200多名辅助人员协助工作，其中约半数来自公务员系统，主要承担调查工作[11]。监察人员的专业性，例如选拔标准、职级设置、任期时间、考核培训等，直接影响着监察制度的平稳、高效、透明运转，是保障监察权独立、公正行使的重要因素，也是监察制度改革的重要内容。域外监察制度在监察人员专业性方面做出的努力，值得我们关注。 （一）建立监察官管理制度
监察人员的选任标准、程序等事项，应当接受民众和媒体监督，以保持最大程度的透明性和避免在选人用人方面受到不当干涉。其中，保障监察人员的专业性，最重要的一点就是设置相应的标准对符合资格的候选人进行审核与选拔。例如，英国于1700年颁布《吏治澄清法》，美国于1883年颁布《彭德尔顿法》，均为文官选拔建立了公平、统一的标准，极大地减少了政党分赃、官职恩赐等用人腐败问题。
国际监察专员协会和亚洲监察专员协会都实行会员制，设置了相应的会员种类和资格条件。瑞典《政府组织法》规定，监察专员必须由“精通法律且为人正直、堪为楷模”的公民担任。《芬兰宪法》规定了议会监察专员的任职资格、任命程序、人员数量、任期等事项，选任标准中包含“政治中立”和必须具有法律专业背景的基本要求。香港地区廉政专员由香港行政长官依据《中华人民共和国宪法》和香港基本法提名，廉政公署现有的1400多名以合约形式受聘的在职人员，也均需遵守《专业守则》，以保持高水平的专业操守与肃贪的决心热忱[12]。新加坡在选拔任用方面，不仅看重应聘人员的学历、在校学习成绩，还特别关注其综合素质、发展潜力以及与他人合作、为社会服务等方面的态度，对其进行面试和心理测验，确定录用后还要进行2年的试用期考察;在考核培训方面，明确了行为规范和监督机制，建立专门的培训学院、机构开展反腐倡廉教育和培训工作。美国《监察长法》第三条也详细规定了监察长及其审计助理、调查助理的选任条件等事项，要求监察长的任命不受任何党派的影响，且只依据候选人的品行、才能、是否廉洁公正作为任命标准。
中国监察制度改革已经关注到监察工作人员的专业性问题，并初步作出了原则性规定。《监察法》第十四条规定，国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度;第五十五条要求监察机关要建设忠诚、干净、担当的监察队伍;第五十六条规定，监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密;必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督。但是，目前对监察人员的选拔、管理等事项，是依据2005年通过、2018年修正的《中华人民共和国公务员法》进行的，无法充分体现新时期下国家监察工作的特点。因此，有必要在《监察法》规定的基础上，借鉴《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》的立法体例，吸收中国传统监察制度铨选、考课、奖惩和监督监察官的有益做法，抓紧制定一部监察官法，具体规定监察官的选任标准、任职回避、职级设置、考核培训、奖惩措施、福利待遇、辞职退休和申诉控告等事项。
值得注意的是，“监察官法”已被列入第十三届全国人大立法规划，属于“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”立法类别，具体由国家监察委员会牵头起草和提请审议。在起草过程中，我们应当特别关注以下几个问题：首先，基于监察官的政治素质、专业素质要求，不应将监察官纳入公务员管理体系，而应当像法官、检察官那样单列，建立起满足监察权独立运行要求的监察官制度。其次，根据监察机关的监督、调查、处置权能而划分和设置内部机构，监督、调查、处置分别成立相对独立的工作部门，并规定在执纪审查、违法犯罪调查部门的工作人员，应当像法官、检察官一样具备法律资格证书，因为《监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》在案卷材料、证据标准等方面规定了相同的标准。最后，构建适当的任期制度，在任期过短或者过长的情形下，均不利于保持监察官的中立性和独立性。
（二）完善防止利益冲突制度
防止利益冲突制度，是反腐败法律体系的重要支撑，应当在监察制度改革中予以相应重视。例如，中国台湾地区明确规定，监察院监察委员不得兼任其他公职或执行业务，以避免产生利益挂钩或牵扯[13]。早在汉朝初期，我国就制定有“考功课吏法”，设置官员任职回避制度，禁止在本地为官，禁止姻戚关系在同一地区或系统为官，禁止相互监临，有力地促进了当时的吏治清廉。
截至目前，在国家法律制度层面，我们初步形成了以任职回避、公务回避和地区回避为内容的回避制度;在党内法规层面，我们也大致建构了禁止以党员领导干部及其配偶子女从事商业和限制国有企业领导人员兼职的从业限制制度，但尚需根据社会形势的发展和监察工作的具体情况进一步予以健全和完善。在国家监察制度改革的社会背景下完善防止利益冲突制度，我们应当关注以下问题：首先，解决统一性、体系性问题，实现国家法律和党内法规在防止利益冲突事项上的有机衔接和协调，解决涵盖人员范围过窄、规定内容不全面等问题;其次，注重防止利益冲突制度的可操作性，具体规定在涉及经商、投资、兼职、辞职、辞退、退休、收受和送出礼品礼金等情形时，如何准确地认定行为的性质以及判断正确与错误、合法与非法之间的界限;最后，探索建立和完善违反利益冲突规范的监督机制和责任追究机制，其中，严密有效的监督机制能够最大程度地促进利益冲突规范的具体落实，政纪、违法和犯罪责任的追究则是其强有力的惩罚保障。
值得注意的是，国际监察专员协会的具体工作，依据《国家监察专员协会章程》第七条规定，在涉及相关事宜时，应在咨询请教地区秘书长的意见之后才作出决议，接受了特定地区的历史传统、风俗习惯、文化背景等因素的影响。而区域性监察专员协会的建立，也主要基于同一地区在政治、经济、文化、风俗、习惯、地理、历史等因素上存在的共同或者交叉之处，能够迅速达成共识和谅解，从而更有助于沟通的顺畅和交流的平稳。那么，我们是否有必要考虑民族区域自治制度和现实存在的各地区经济发展差距较大等因素，在执行监察人员的地区回避时区别对待，或者在选任特定地区的监察人员时，例如西藏、新疆等地区，明确规定应当招录适当比例的当地人员，但同时对本地人员的比例、职务等作出严格限定，以避免危及利益冲突制度。
（三）引入特定领域专家制度
基于新的社会发展形勢下职务违法、犯罪呈现出来的多样化、复杂化、智能化等趋势，监察工作，尤其是对违法犯罪的调查工作，遭遇极大的挑战，迫切需要在建立一支专业化的监察人员队伍之外，另行引入特定领域专家制度，以适应查办和预防职务违法、犯罪的需要。在实际监察过程中，除法律专业知识外，监察工作还大量地需要审计、经济、会计、计算机等特定领域的专业知识，监察人员则同时需要具备特定的讯问、勘查与发现、提取证据等侦查技能。 域外监察制度在引入特定领域专家制度方面，已经作出相应的探索。例如，《国际监察专员协会章程》第六条规定，协会的会员种类包括个人会员，即是从事监察事业或者致力于监察主题研究的专门人员。瑞典除议会任命的监察专员之外，还设置了消费者监察专员、公平机会监察专员、反族裔歧视监察专员、反性倾向歧视监察专员、儿童监察专员、身心障碍办公室监察专员等6名专业监察专员;此外，一些非政府的媒体组织也开始设置媒体监察专员。芬兰也设置有诸多具体专业领域的监察专员以受理和处置民众投诉，例如消费者监察专员、少数民族监察专员、平等机会监察专员、破产监察专员、资料保护监察专员等。香港廉政公署则招录财务、金融、工程等专业人员，视工作需要分配到各侦查组。韩国的审计和监察委员会制度，也高度依赖经济领域专家对年度收入、支出决算、账目等审计会计事项的审查，以发现腐败问题线索。
在遭遇疑难复杂问题时，中国监察机关的通行做法是，与司法、行政等部门沟通，或者召开相应的专家座谈会进行商讨，并没有形成一个稳定、常态的制度或机制，容易引发实际操作的不透明和自由裁量过大等问题。在监察制度的深化改革过程中，除通过吸收优秀人才、专门人才和开展针对性培训、考核等手段来加强监察人员专业化建设的同时，我们还可以考虑引入特定领域专家制度或机制，大致规定专家的筛选标准、参与案件的范围、程序、专家库的建立和更新等问题，有效地解决监察实践中的难题，实现理论与实践的有机互动和密切结合。例如，监察机关的调查工作中往往涉及审讯、检验等技术含量较高的具体工作事项，需要监察机关公务员或者特定专家具备与此相關的专业背景和专业技术能力。
综上，在考察国际监察专员协会（International Ombudsman Institute）、亚洲监察专员协会等国际性、区域性监察组织和瑞典、芬兰、中国香港、新加坡等国别、地区监察制度的基础上，中国监察制度的继续改革和不断完善，一方面应当增强监察机构的独立性，赋予其独立的法律地位，建立起专门机构、配备专职人员并实现财政独立;另一方面应当保障监察人员的专业性，建立监察官管理制度，完善防止利益冲突制度，引入特定领域专家制度。
注释：
[1]体系兼容、立法统一、权威高效等基本逻辑贯穿中国监察制度改革的始终，参见郭世杰：《监察体制改革的制度逻辑与基本脉络》，载《贵州省党校学报》2020年第5期。
[2]参见郭世杰：《监察制度改革的基本思路与根本遵循》，载《广东行政学院学报》2021年第3期。
[3]参见【瑞典】本特·维斯兰德尔：《瑞典的议会监察专员》，程洁译，清华大学出版社2001年版，第3页。
[4]监察专员制度包括但并不局限于政府及其部门。实际上，国际性组织例如联合国及其世界银行、国际货币基金组织、世界卫生组织等建立了监察专员制度，区域性组织例如欧盟通过马斯特里赫特条约也建立了欧盟监察专员制度，甚至非营利性组织和传统意义上的私人部门例如非政府组织、大学和公司、银行等也建立了监察专员制度。
[5]Bylaws of International Ombudsman Institute，载国际监察专员协会官网2021年5月22日访问。https：//www.theioi.org/the-i-o-i.
[6]参见“OBJECTIVES OF ASIAN OMBUDSMAN ASSOCIATION”，载亚洲监察专员协会官网2021年5月22日访问。http：//203.99.61.173/demos/wordpress/about-the-aoa/.
[7]参见唐晓等：《当代西方国家政治制度（修订版）》，世界知识出版社2005年版，第213页。
[8]此前，为应对严重的腐败问题，美国国会于1976年在卫生、教育和福利部，1977年在能源部，分别建立了监察长办公室。
[9]参见“组织机构”，载中央纪委国家监委官网[2021-05-22]. http：//www.ccdi.gov.cn/xxgk/zzjg/201905/t20190505_193379.html.
[10]See Kenneth Culp Davis.Ombudsmen in America：Officers to Criticize Administrative Action，University OfPennsylvania Law Review， 1961 （109）： 1060.域外监察制度的“一人机构”模式，即便实践中在建制上有所突破，但也往往不超过5人，例如新西兰有3名监察专员、比利时有2名监察专员等。
[11]参见【英】彼得·莱兰、戈登·安东尼：《英国行政法教科书》，杨卫东译，北京大学出版社2007年版，第151页。
[12]“关于廉署”中“架构”“使命与承诺”的具体介绍，载香港廉政公署官网2021年5月22日访问。https：//www.icac.org.hk/tc/about/struct/index.html;https：//www.icac.org.hk/tc/about/mission/index.html.
[13]参见王英津：《台湾地区政治体制分析》，九州出版社2010年版，第251页。
（作者单位：国际关系学院法学院。本文系国家社科基金重大研究专项〔19VHJ003〕、北京市社会科学基金一般项目〔16FXB010〕、中央高校基本科研业务项目〔3262018T22〕的阶段性成果）