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摘要：随着区域发展条件的改变，城镇局部区域的发展势能一定程度上得到释放，城镇发展迎来了难得的发展机遇。然而，城镇发展与行政区划不协调、行政机构臃肿，重复建设，管理成本巨大严重制约了地方经济的发展，本文通过对余干县现有行政区划弊端的剖析，揭露了部分城镇行政区划调整的必要性，并提出行政区划调整的建议和思路，有利于地方城乡统筹协调发展。
关键词：行政区划；调整；城镇竞争力；城乡一体化；协调发展
中图分类号：K992.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）06-0-02
一、前言
余干县是鄱阳湖生态经济区中的重要组成部分，随着鄱阳湖生态经济区国家发展战略的实施，德昌高速公路随之建成并通车改变了余干在区域发展格局中的地位，余干在鄱余地区中心区位的形成，给县域经济发展带来新一轮的发展机遇。然而，内部行政区划的约束、县域经济主体与大交通的空间分离，不利于县域资源统筹利用与地缘优势集中发挥，以致难以充分发挥机遇带来的经济效应，制约县域经济快速发展。为此，“打破县城东北部乡镇行政区划限制，打造县域北部鄱余中心，统筹城乡发展”是构筑大余干、提升余干区域竞争力的重大战略决策。
二、余干行政区划现状概况
余干县地处江西省东北部，鄱阳湖东南岸，信江下游，东与万年接壤，南毗余江、东乡，西连进贤、新建、南昌，北邻鄱阳、濒临鄱阳湖，与都昌县隔湖相望。全县总面积为2336平方公里，南北长87公里，东西宽38公里，呈南北狭长状，辖6镇14乡7场。全县总人口95.73万人，其中非农业人口12.64万人，县城人口约13万人，地区生产总值48.13亿元。
根据余干县的地形特征，全县行政辖区可分为中部平原区，东南部低丘区和西北部湖区。中部平原区包括玉亭镇、洪家嘴、鹭鸶港、乌泥、东塘、枫港、江埠、三塘等乡镇场；东南部低丘区包括古埠、白马桥、黄金埠、大溪、社赓、九龙、杨埠、梅港等乡镇；西北部湖区包括康山、大塘、石口、瑞洪等乡镇。
三、行政区划调整对余干区域发展的影响
1.有利于整合区域优势，增强城镇竞争力
随着余干县经济总量不断扩大，产业分工也不断细化，城市对空间扩展的需求也不断强烈，城市的外向扩展，出现了主体向北摊大饼式的用地布局或新区开发，由于行政区划本身的历史约束，城市北部建设用地越来越稀少，远远不能满足城市未来发展的需要。基于玉亭镇与鹭鸶港乡行政区经济的存在，又缺少有效的协调机制，导致县城与周边乡镇之间各自为政，竞争大于合作，产业部门体系雷同，重复建设严重，区域基础设施不衔接的现象普遍。
通过行政区划调整，理顺县城与周边乡镇，尤其是鹭鸶港乡之间的行政区划与体制关系，可以大大扩展城市发展空间，壮大中心城市人口、土地和经济规模，增强余干城市竞争力。
2.有利于统筹城乡规划建设和产业布局，推进城乡一体化进程
随着城市外部发展条件的优化，余干县城市化进程不断加快，一方面县城不断向外围扩展，县城原来的农村地域和周边的郊区逐渐转变为城市型地域，另一方面县城的部分功能、产业需要依托新的发展优势或经济增长点进行布局。但由于行政区划的限制，在城市规划过程中只能根据行政地域进行基础设施和各种产业的规划布局，很难顾及与中心城市联系密切的外围地区的规划和建设。通过行政区划调整，把与中心城市联系密切的周边地域纳入中心城区的发展范围，在更大的范围内如高速公路出入口附近的乌泥、黄金埠境内及迎康公路沿线考虑各种产业的总体布局，统一进行规划建设，能促进城乡各种资源在区域中的优化配置和高效利用，提高经济运行效率，有效统筹城乡产业布局和基础设施建设，同时，可以利用中心城区所拥有的科技、经济实力将原来经济欠发达的乡镇地区快速带动起来，加快农村城镇化进程，有利于城乡一体化发展。
3.有利于精简机构和减少行政管理成本
余干现有二十多个乡镇场，规模大小不等，产业结构和管理模式基本相近，由于行政区划的限制，乡镇之间难以实现优势互补，使得有限的资源得不到最合理的配置和使用，同时，每个乡镇场按照行政区划需要配置齐全的行政管理机构，造成机构臃肿，重复建设，管理成本巨大。通过行政区划调整，拆分或合并部分乡镇，构建科学合理的行政架构，能节约管理资源、减少公共财政开支，降低行政管理成本，提高工作效率。
四、行政区划调整的经验借鉴与思路
1.保持地域文脉延续，相似相融，便于实施
从历史上看，东北部平原区的玉亭镇、洪家嘴、鹭鸶港、石口、乌泥、东塘等乡镇自公元前以来就属一家，以吴国统治居多，属扬州域，后分别为鄱阳郡、饶州等行政地域管辖，因此，从大文化上看，其文脉多属吴越文化领域，具有相似的文化底蕴，行政区划调整不存在文化割裂和难以相融的问题。
从小地域看，境内石口镇为历史上的古竹乡和信丰乡、石口乡三地合并而成，玉亭镇融原余干镇和华林岗乡两地文化，乌泥为2004年从石口镇分离，可见，东北部平原区的乡镇行政区划从历史上就具有一定的文化相融性，人脉亲情关系往来频繁，同时也存在不同程度的异质性。相比而言，乌泥与原石口乡更是手足之情，分离时间又短，两地历史文化相同、民风民俗一致。
因此，本次行政区划调整需保持大的历史文化得到延续的前提下，又尊重小地域文化的融合。
2.小区合并，大区分解，强化重点区域管理
从现有行政区划特征反映出该地区的乡镇行政辖区面积相差悬殊，不利于地区的均衡发展和资源的合理分配。因此本次行政区划调整结合国内经验，采取小区合并、大区分解，有利于降低行政管理成本等思路进行，将面积较大的石口镇根据文化相融的原则进行分解，并与周边面积较小的乌泥进行平衡。同时，考虑乌泥作为全省重点示范镇建设的要求和乌泥作为鄱余中心城镇的发展定位需要，行政区划调整将按照强化重点区域建设需求的原则，扩大乌泥行政区划辖区，保障乌泥发展所需最小腹地。
3.与城市发展战略规划相衔接
从余干县城市总体规划和现实城市发展条件分析，余干县城向北发展总体方向明确，随着德昌高速公路及其挂线迎康公路的建成，县域北部对外窗口打开，余干县确定了城市向北对接高速公路的总体发展战略，城市建设也在逐步向北推进，中心城区和周边乡镇发展与行政区划不协调问题突出。为缓解城镇现存发展矛盾，考虑中心城区做大做强，增强城市综合竞争力需求，行政区划调整将考虑与城市发展战略规划相衔接，打破鹭鸶港乡行政限制，侧重玉亭镇的发展要求。
4.循序渐进，城镇发展与实际腹地相符
为避免盲目扩大行政区划，造成辖区过大，城镇边缘地区发展弱化、管理成本过高等不必要的问题，本次行政区划调整需从城镇发展实际需要出发，在满足城镇必要发展空间的前提下，循序渐进式逐步调整，保持城镇发展与实际腹地基本一致。
五、行政区划调整设想
按照上述思路，本次行政区划调整作出分离撤并型。
原石口乡范围及鹭鸶港乡北部部分村莊并入乌泥镇；鹭鸶港其余村庄并入玉亭镇。具体方案为：将鹭鸶港乡北部的李家渡村、沿河村、上兴村、大沙湖村并入乌泥镇，将石口镇原石口乡的常山村、鱼池湖、詹家村、五菱村、刘埠村、吴家村并入乌泥镇，石口镇主体依托原古竹乡形成新的行政空间；将鹭鸶港乡的茶林村、何埠村、前徐村、三湖村、雷溪村、方家洲村和汤村纳入玉亭镇。撤并后新乌泥镇行政区划面积48.1平方公里，总人口4.7万人。撤并后新玉亭镇行政区划面积79.8平方公里，总人口约14.6万人。
调整后东北部平原区行政区划一览表
六、结语
总之，行政区划调整后，不仅扩大了中心城区和乌泥的范围，增强重点区域城镇综合实力，更重要的是它所承载的地区发展战略和整体功能得到显著提升，有利于资源统筹分布和城乡协调发展。
关键词：行政区划；调整；城镇竞争力；城乡一体化；协调发展
中图分类号：K992.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）06-0-02
一、前言
余干县是鄱阳湖生态经济区中的重要组成部分，随着鄱阳湖生态经济区国家发展战略的实施，德昌高速公路随之建成并通车改变了余干在区域发展格局中的地位，余干在鄱余地区中心区位的形成，给县域经济发展带来新一轮的发展机遇。然而，内部行政区划的约束、县域经济主体与大交通的空间分离，不利于县域资源统筹利用与地缘优势集中发挥，以致难以充分发挥机遇带来的经济效应，制约县域经济快速发展。为此，“打破县城东北部乡镇行政区划限制，打造县域北部鄱余中心，统筹城乡发展”是构筑大余干、提升余干区域竞争力的重大战略决策。
二、余干行政区划现状概况
余干县地处江西省东北部，鄱阳湖东南岸，信江下游，东与万年接壤，南毗余江、东乡，西连进贤、新建、南昌，北邻鄱阳、濒临鄱阳湖，与都昌县隔湖相望。全县总面积为2336平方公里，南北长87公里，东西宽38公里，呈南北狭长状，辖6镇14乡7场。全县总人口95.73万人，其中非农业人口12.64万人，县城人口约13万人，地区生产总值48.13亿元。
根据余干县的地形特征，全县行政辖区可分为中部平原区，东南部低丘区和西北部湖区。中部平原区包括玉亭镇、洪家嘴、鹭鸶港、乌泥、东塘、枫港、江埠、三塘等乡镇场；东南部低丘区包括古埠、白马桥、黄金埠、大溪、社赓、九龙、杨埠、梅港等乡镇；西北部湖区包括康山、大塘、石口、瑞洪等乡镇。
三、行政区划调整对余干区域发展的影响
1.有利于整合区域优势，增强城镇竞争力
随着余干县经济总量不断扩大，产业分工也不断细化，城市对空间扩展的需求也不断强烈，城市的外向扩展，出现了主体向北摊大饼式的用地布局或新区开发，由于行政区划本身的历史约束，城市北部建设用地越来越稀少，远远不能满足城市未来发展的需要。基于玉亭镇与鹭鸶港乡行政区经济的存在，又缺少有效的协调机制，导致县城与周边乡镇之间各自为政，竞争大于合作，产业部门体系雷同，重复建设严重，区域基础设施不衔接的现象普遍。
通过行政区划调整，理顺县城与周边乡镇，尤其是鹭鸶港乡之间的行政区划与体制关系，可以大大扩展城市发展空间，壮大中心城市人口、土地和经济规模，增强余干城市竞争力。
2.有利于统筹城乡规划建设和产业布局，推进城乡一体化进程
随着城市外部发展条件的优化，余干县城市化进程不断加快，一方面县城不断向外围扩展，县城原来的农村地域和周边的郊区逐渐转变为城市型地域，另一方面县城的部分功能、产业需要依托新的发展优势或经济增长点进行布局。但由于行政区划的限制，在城市规划过程中只能根据行政地域进行基础设施和各种产业的规划布局，很难顾及与中心城市联系密切的外围地区的规划和建设。通过行政区划调整，把与中心城市联系密切的周边地域纳入中心城区的发展范围，在更大的范围内如高速公路出入口附近的乌泥、黄金埠境内及迎康公路沿线考虑各种产业的总体布局，统一进行规划建设，能促进城乡各种资源在区域中的优化配置和高效利用，提高经济运行效率，有效统筹城乡产业布局和基础设施建设，同时，可以利用中心城区所拥有的科技、经济实力将原来经济欠发达的乡镇地区快速带动起来，加快农村城镇化进程，有利于城乡一体化发展。
3.有利于精简机构和减少行政管理成本
余干现有二十多个乡镇场，规模大小不等，产业结构和管理模式基本相近，由于行政区划的限制，乡镇之间难以实现优势互补，使得有限的资源得不到最合理的配置和使用，同时，每个乡镇场按照行政区划需要配置齐全的行政管理机构，造成机构臃肿，重复建设，管理成本巨大。通过行政区划调整，拆分或合并部分乡镇，构建科学合理的行政架构，能节约管理资源、减少公共财政开支，降低行政管理成本，提高工作效率。
四、行政区划调整的经验借鉴与思路
1.保持地域文脉延续，相似相融，便于实施
从历史上看，东北部平原区的玉亭镇、洪家嘴、鹭鸶港、石口、乌泥、东塘等乡镇自公元前以来就属一家，以吴国统治居多，属扬州域，后分别为鄱阳郡、饶州等行政地域管辖，因此，从大文化上看，其文脉多属吴越文化领域，具有相似的文化底蕴，行政区划调整不存在文化割裂和难以相融的问题。
从小地域看，境内石口镇为历史上的古竹乡和信丰乡、石口乡三地合并而成，玉亭镇融原余干镇和华林岗乡两地文化，乌泥为2004年从石口镇分离，可见，东北部平原区的乡镇行政区划从历史上就具有一定的文化相融性，人脉亲情关系往来频繁，同时也存在不同程度的异质性。相比而言，乌泥与原石口乡更是手足之情，分离时间又短，两地历史文化相同、民风民俗一致。
因此，本次行政区划调整需保持大的历史文化得到延续的前提下，又尊重小地域文化的融合。
2.小区合并，大区分解，强化重点区域管理
从现有行政区划特征反映出该地区的乡镇行政辖区面积相差悬殊，不利于地区的均衡发展和资源的合理分配。因此本次行政区划调整结合国内经验，采取小区合并、大区分解，有利于降低行政管理成本等思路进行，将面积较大的石口镇根据文化相融的原则进行分解，并与周边面积较小的乌泥进行平衡。同时，考虑乌泥作为全省重点示范镇建设的要求和乌泥作为鄱余中心城镇的发展定位需要，行政区划调整将按照强化重点区域建设需求的原则，扩大乌泥行政区划辖区，保障乌泥发展所需最小腹地。
3.与城市发展战略规划相衔接
从余干县城市总体规划和现实城市发展条件分析，余干县城向北发展总体方向明确，随着德昌高速公路及其挂线迎康公路的建成，县域北部对外窗口打开，余干县确定了城市向北对接高速公路的总体发展战略，城市建设也在逐步向北推进，中心城区和周边乡镇发展与行政区划不协调问题突出。为缓解城镇现存发展矛盾，考虑中心城区做大做强，增强城市综合竞争力需求，行政区划调整将考虑与城市发展战略规划相衔接，打破鹭鸶港乡行政限制，侧重玉亭镇的发展要求。
4.循序渐进，城镇发展与实际腹地相符
为避免盲目扩大行政区划，造成辖区过大，城镇边缘地区发展弱化、管理成本过高等不必要的问题，本次行政区划调整需从城镇发展实际需要出发，在满足城镇必要发展空间的前提下，循序渐进式逐步调整，保持城镇发展与实际腹地基本一致。
五、行政区划调整设想
按照上述思路，本次行政区划调整作出分离撤并型。
原石口乡范围及鹭鸶港乡北部部分村莊并入乌泥镇；鹭鸶港其余村庄并入玉亭镇。具体方案为：将鹭鸶港乡北部的李家渡村、沿河村、上兴村、大沙湖村并入乌泥镇，将石口镇原石口乡的常山村、鱼池湖、詹家村、五菱村、刘埠村、吴家村并入乌泥镇，石口镇主体依托原古竹乡形成新的行政空间；将鹭鸶港乡的茶林村、何埠村、前徐村、三湖村、雷溪村、方家洲村和汤村纳入玉亭镇。撤并后新乌泥镇行政区划面积48.1平方公里，总人口4.7万人。撤并后新玉亭镇行政区划面积79.8平方公里，总人口约14.6万人。
调整后东北部平原区行政区划一览表
六、结语
总之，行政区划调整后，不仅扩大了中心城区和乌泥的范围，增强重点区域城镇综合实力，更重要的是它所承载的地区发展战略和整体功能得到显著提升，有利于资源统筹分布和城乡协调发展。