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摘要：我国加入WTO后，根据WTO相关原则和农业协定，对农业做出一系列的承诺，使我国农业面临着巨大挑战，而国家对于农业的补贴也面，临其他国家反补贴调查。本文从WTO对农业补贴的规则出发，分析我国农业补贴的现状和存在的问题，并探讨我国农业补贴政策的改进空间，以在适应WTO规则基础上为实现农业补贴政策调整和完善我国农业补贴体系提出建议。
关键词：农业补贴；反补贴；绿箱；黄箱；蓝箱
北京时间2016年9月14日凌晨，据英国《金融时报》报道，美国政府向WTO投诉，指控中国通过设定最低收购价的形式非法补贴水稻、玉米和小麦种植户。美国政府声称，这些事实上的补贴行为违反了中国2001年加入WTO时的承诺，并导致生产过剩，影响了美国农民在国际市场与中国竞争的能力。这再一次引起了公众关于农产品出口补贴的关注。
一、WTO关于农业补贴的规则
农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。WTO框架下的农业补贴是指针对于国内农业生产及农产品的综合支持。WTO关于农业补贴的规则主要体现在《农业协议》中，《农业协议》将国内支持措施区分为“绿箱”措施、“黄箱”措施和“蓝箱”措施。
“绿箱”政策措施是指政府通过服务计划提供的、没有或仅有最微小的贸易和生产扭曲作用、费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来的支持措施。主要包括以下几项：政府一般服务，用于粮食安全目的的公共储备补贴，国内粮食援助补贴，与生产不挂钩的收入补贴，收入保险计划补贴，自然灾害救济补贴，通过生产者退休计划提供的结构调整补贴，通过农业资源停用计划提供的结构调整补贴，通过投资援助提供的结构调整补贴、农业环境补贴、地区援助补贴。
“黄箱”政策措施要求成员方削减那些对生产和贸易产生直接扭曲作用的政策措施。“黄箱”政策的范围包括：价格支持，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，某些有补贴贷款计划。《农业协议》规定：对具体农产品（或所有农产品）的支持，只要其综合支持量不超过该产品生产总值（或农业生产总值）的5%（发展中国家为10%），就无需削减其国内支持。我国最终的谈判结果是8.5%。
“蓝箱”政策是指虽然属于“黄箱”政策范围但与限产有关、可以不计入综合支持量（AMS）、不进行削减的补贴。主要包括三个方面内容：（1）按农作物固定面积或产量提供的补贴；（2）根据基期生产水平85%以下提供的补贴；（3）按牲畜的固定头数提供的补贴。
二、我国农业补贴现状
在2001年中国加入WTO时对农业做出承诺：农业产品的平均关税将降至15%，农产品进口和销售无须通过国营企业和中介机构。中国国内农业补贴上限为8.5%。取消对大麦、大豆、油菜籽、花生油、葵花籽油、玉米油和棉花籽油的进口关税配额体制。我国农业本就是弱势产业，在国际上竞争地位低，这些承诺使得农业发展面临更大的挑战。我国是一个农业大国，同时又是世界上人口最多的发展中国家，农业具有特殊的重要性。在WTO框架下，寻求适应我国农业发展之路一直都备受关注。
根据中国统计年鉴部分数据，在2004-2014年我国财政用于农业的支出逐年增长，目前农业支出额处于较高的水平上。财政对农业支持力度的不断增加，表明我国越来越重视农业在国家安全和发展中的重要地位。另外，在2015年和2016年，国家依然没有放松对农业的补贴力度，推出一系列的农业补贴相关措施。
2015年国家启动农业“三项补贴”改革，将种植直补、农资综合补贴、良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。在种植直补上，中央政府安排补贴资金140.5亿元，资金发放给从事粮食生产的农业。农资补贴政策上，按照动态调整制度，根据柴油、化肥等农资价格变动，遵循“价补统筹、动态调整、只增不减”的原则安排和增加补贴资金，合理弥补种粮农民增加的农业生产资料成本。在2014年，中央财政向各省（区、市）预拨2015年农资综合补贴资金1071亿元。在良种补贴上，共安排203.5亿元。
中央财政2016年，中央财政安排专项资金8亿元，在全国部分县（场、单位），开展耕地质量建设试点。按照因地制宜、分类指导、综合施策的原则，推广应用杆还田、增施有机肥、种植绿肥等技术模式。2016年中央1号文件明确指出，要充分发挥多种形式适度规模经营在农业机械和科技成果应用、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能。
我国的“绿箱”政策措施逐年丰富，目前已使用了9项，而且我国现行农业支持政策大部分属于绿箱政策，对绿箱政策的投入逐渐增加。各项“绿箱”政策补贴政策，深受基层和农民的欢迎，粮食产量不断增长，农民收入不断增加，农业基础建设增强，现代农业、生态农业得到较快发展。
近年来，为保护和提高农民种粮积极性，我国实施了最低收购价、临时收储、良种补贴、农资综合补贴等一系列黄箱支持措施。
由图2可以了解到我国特定农产品黄箱支持水平虽一直在波动中，但是从2004到2013基本处于增长的趋势，黄箱支持水平虽然增长较快，但仍处于“微量允许”范围，没有突破黄箱“天花板”，符合WTO农业国内支持规则。虽然今后粮食黄箱支持还有一定空间，但已面临“微量允许”上限的实质性约束。
二、我国农业补贴存在的问题
与某些发达国家相比，我国农业补贴存在农业补贴结构不合理，绿箱政策利用不充分，农业保险不充分，法律程度低等一系列问题，我国农业补贴政策还有调整改进的空间。
1.我国农业补贴结构不合理。
由上图可以看出，美国农业补贴已经进入平稳期，对农业的支持保持在一个较低的水平，而我国的农业补贴迅速增长，远远超过美国。据外媒报道，2016年9月13日美国政府向世界贸易组织（WTO）投诉，宣称中方违反规定补贴小麦、玉米和大米价格。这也给了我们对农业补贴的警示，使我们意识到不应一味提高补贴总额，更应考虑补贴结构的调整。 2.我国绿箱政策利用不充分
在我国粮食补贴体系中，农资综合补贴、良种补贴、农机具补贴属于挂钩补贴和“黄箱补贴”；最低收购价格政策、临时收储政策属于价格支持政策，也属于受到限制的“黄箱政策”。农业综合项目、农业基础设施建设项目等属于一般服务支持项目和“绿箱补贴”；粮食直补和农业保险补贴属于挂钩补贴和“绿箱补贴”。由此可见，我国对于农业的“绿箱补贴”还不充分，较多的运用了“黄箱补贴”。而美国、日本等对农业的支持中绿箱补贴所占比重大且覆盖面广，将大量农业补贴项目列入“绿箱政策”。我国与其相比还有较大差距，还需增加“绿箱”支出，充分利用世贸规则促进我国农业发展。
3.农业保险政策明显不足
从2008年以来，美国对农业保险的投入力度加大，不断增加农作物保险补贴。2014年美国农业法案扩大了农业保险的覆盖范围，从传统的粮食作物扩展到棉花、花生，有机作物等品种，并进一步提高所有农产品（包括蔬菜、水果）的赔偿金计算标准。欧盟从2010年开始对农业保险保费补贴的比例上限由原来的50%提高到65%，其中成员国政府支付保费补贴的25%，欧盟委员会支付其75%。日本的农业保险政策性非常强，国家对主要农作物，如水稻、小麦等和饲养动物实行强制保险，其他实行自愿保险。直接经营农业保险的机构是不以赢利为目的的民间保险合作社，政府对其进行监督和指导，提供再保险、保费补贴和管理费补贴。而我国的农业保险立法进程缓慢，农业保险的法律保障体系极其薄弱，总体上不规范不平衡。
4.我国农业补贴规则的法律化程度低
我国财政对农业的补贴缺乏规划，补贴对象和补贴数额的随意性很大。相比之下，美国的农业补贴规则均以法律的形式出现，具体分为永久性立法和临时性立法。自1933年《农业调整法》实施以来，美国共出台了数十个关于农业补贴的法律。而我国，除《农业法》《农业机械化促进法》《农业技术推广法》外，其他均为行政法规、规章和规范性文件的规定。实践中，农业补贴更多依据国家有关部委发布的规范性文件，使得农业补贴政策缺乏法的稳定性和强制性。而且对农业补贴的规定比较原则或笼统，导向性、提倡性表述较多。刚性条款少，柔性条款多，可操作性差。
四、WTO体制下我国农业保护的措施
在当前我国农业保护政策空间日益缩小的前提下，我国要想在这种激烈的竞争中维持和提升农业国际竞争力，唯有加快我国农业保护政策的调整。在了解了WTO的规则以及我国现状，对比分析了我国目前农业补贴存在的问题之后，笔者对农业补贴提出以下建议：
第一，加大对农业的补贴力度，形成规模效益。美国的农业补贴由于规模大，而且集中使用于农场主，因而能产生促使农场主提高生产技术，研发新品种，扩大种植面积的积极效果。我国应吸取美国农业发展的经验，将对流通环节的补贴逐步转移到对增加农民收入的补贴措施上来，提高补贴的效率，使农民直接受益。当然在具体实施中，应充分考虑区域特征，因地制宜。同时，我国在通过宏观调控就，加大财政投入支持农业以加强对农业基础地位支持与保护，促进农业发展的同时，也要注意补贴的方法，使得农业补贴总量保持稳定，弱化价格补贴等扭曲性补贴政策，使补贴政策倾向于补贴农业的长期可持续发展，不断调整优化农业补贴结构。
第二，调整农业补贴政策，适应WTO农业协议的要求，拓展绿箱政策，适当利用黄箱政策。在绿箱政策越来越被重视和广泛使用的情况下，我国也应根据财政情况适当扩展绿箱政策，在不断加强对农业基础设施、农业教育和生态环境保护等一般服务支持政策的基础上，增加对农民的直接支付、不挂钩的收入支持、收入保险等绿箱措施。除此之外，也要充分发挥黄箱政策的支持空间，继续对粮棉等比较优势弱的农产品提供价格支持，制定合理的粮食收购保护价。
第三，建立多元化资金渠道。国家对农业补贴导致对资金的需求增大，因此应拓展融资渠道，通过建立农业、农村贴息贷款、项目配套补助等激励政策，鼓励多元化投资主体，吸收社会资本或民间资本，增加对农业生产、加工、销售环节，农业科技和农业技术推广，农业、农村基础设施，生态环境的投入；引导农民以及农业合作经济组织对先进农业设备、先进技术、良种的投入等。
第四，注重对环境方面的影响，增加应对绿色壁垒的投入。随着各国农产品关税壁垒的逐步削减，各国开始使用以保护人民和动植物安全为借口的绿色壁垒阻止其他成员产品入境。一方面，要充分了解、熟悉国外有关农产品安全认证等方面的有关规定和变化，加大环保力度，消除农业污染，开发绿色有机农产品，另一方面，加强我国农产品质量标准和环境标准的制度建设，以国际先进标准为基础，加强农业环境监测，保护农业环境。
第五，健全符合WTO规则的农业支持法规体系，走依法治农的道路。这可以凸显政府对于农业补贴的重视，利于保证我国农业补贴政策的长期性、稳定性。通过法律规则，能够实现作为农业生产主体的农民，对于农业补贴政策有一个比较稳定的预期。
另外，当面临别国对我国进行反补贴调查时，我们也要学会维护本国的利益。因此，应该加强对反补贴的相关法律的研究和人才培养，培训相关的知识，弥补漏洞，使有关政府部门官员与出口企业管理人员熟悉有关规则。当然，WTO是一个相对公平、透明的平台，所以，我们应该积极的利用世贸组织的有关规则来捍卫自己的正当权益。当WTO其它成员国针对我国出口的补贴产品，提起反补贴调查时，我国应根据实际情况考虑通过WTO争端解决问题，积极利用WTO这一成熟的争端解决机制应对反补贴诉讼。
关键词：农业补贴；反补贴；绿箱；黄箱；蓝箱
北京时间2016年9月14日凌晨，据英国《金融时报》报道，美国政府向WTO投诉，指控中国通过设定最低收购价的形式非法补贴水稻、玉米和小麦种植户。美国政府声称，这些事实上的补贴行为违反了中国2001年加入WTO时的承诺，并导致生产过剩，影响了美国农民在国际市场与中国竞争的能力。这再一次引起了公众关于农产品出口补贴的关注。
一、WTO关于农业补贴的规则
农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。WTO框架下的农业补贴是指针对于国内农业生产及农产品的综合支持。WTO关于农业补贴的规则主要体现在《农业协议》中，《农业协议》将国内支持措施区分为“绿箱”措施、“黄箱”措施和“蓝箱”措施。
“绿箱”政策措施是指政府通过服务计划提供的、没有或仅有最微小的贸易和生产扭曲作用、费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来的支持措施。主要包括以下几项：政府一般服务，用于粮食安全目的的公共储备补贴，国内粮食援助补贴，与生产不挂钩的收入补贴，收入保险计划补贴，自然灾害救济补贴，通过生产者退休计划提供的结构调整补贴，通过农业资源停用计划提供的结构调整补贴，通过投资援助提供的结构调整补贴、农业环境补贴、地区援助补贴。
“黄箱”政策措施要求成员方削减那些对生产和贸易产生直接扭曲作用的政策措施。“黄箱”政策的范围包括：价格支持，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，某些有补贴贷款计划。《农业协议》规定：对具体农产品（或所有农产品）的支持，只要其综合支持量不超过该产品生产总值（或农业生产总值）的5%（发展中国家为10%），就无需削减其国内支持。我国最终的谈判结果是8.5%。
“蓝箱”政策是指虽然属于“黄箱”政策范围但与限产有关、可以不计入综合支持量（AMS）、不进行削减的补贴。主要包括三个方面内容：（1）按农作物固定面积或产量提供的补贴；（2）根据基期生产水平85%以下提供的补贴；（3）按牲畜的固定头数提供的补贴。
二、我国农业补贴现状
在2001年中国加入WTO时对农业做出承诺：农业产品的平均关税将降至15%，农产品进口和销售无须通过国营企业和中介机构。中国国内农业补贴上限为8.5%。取消对大麦、大豆、油菜籽、花生油、葵花籽油、玉米油和棉花籽油的进口关税配额体制。我国农业本就是弱势产业，在国际上竞争地位低，这些承诺使得农业发展面临更大的挑战。我国是一个农业大国，同时又是世界上人口最多的发展中国家，农业具有特殊的重要性。在WTO框架下，寻求适应我国农业发展之路一直都备受关注。
根据中国统计年鉴部分数据，在2004-2014年我国财政用于农业的支出逐年增长，目前农业支出额处于较高的水平上。财政对农业支持力度的不断增加，表明我国越来越重视农业在国家安全和发展中的重要地位。另外，在2015年和2016年，国家依然没有放松对农业的补贴力度，推出一系列的农业补贴相关措施。
2015年国家启动农业“三项补贴”改革，将种植直补、农资综合补贴、良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。在种植直补上，中央政府安排补贴资金140.5亿元，资金发放给从事粮食生产的农业。农资补贴政策上，按照动态调整制度，根据柴油、化肥等农资价格变动，遵循“价补统筹、动态调整、只增不减”的原则安排和增加补贴资金，合理弥补种粮农民增加的农业生产资料成本。在2014年，中央财政向各省（区、市）预拨2015年农资综合补贴资金1071亿元。在良种补贴上，共安排203.5亿元。
中央财政2016年，中央财政安排专项资金8亿元，在全国部分县（场、单位），开展耕地质量建设试点。按照因地制宜、分类指导、综合施策的原则，推广应用杆还田、增施有机肥、种植绿肥等技术模式。2016年中央1号文件明确指出，要充分发挥多种形式适度规模经营在农业机械和科技成果应用、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能。
我国的“绿箱”政策措施逐年丰富，目前已使用了9项，而且我国现行农业支持政策大部分属于绿箱政策，对绿箱政策的投入逐渐增加。各项“绿箱”政策补贴政策，深受基层和农民的欢迎，粮食产量不断增长，农民收入不断增加，农业基础建设增强，现代农业、生态农业得到较快发展。
近年来，为保护和提高农民种粮积极性，我国实施了最低收购价、临时收储、良种补贴、农资综合补贴等一系列黄箱支持措施。
由图2可以了解到我国特定农产品黄箱支持水平虽一直在波动中，但是从2004到2013基本处于增长的趋势，黄箱支持水平虽然增长较快，但仍处于“微量允许”范围，没有突破黄箱“天花板”，符合WTO农业国内支持规则。虽然今后粮食黄箱支持还有一定空间，但已面临“微量允许”上限的实质性约束。
二、我国农业补贴存在的问题
与某些发达国家相比，我国农业补贴存在农业补贴结构不合理，绿箱政策利用不充分，农业保险不充分，法律程度低等一系列问题，我国农业补贴政策还有调整改进的空间。
1.我国农业补贴结构不合理。
由上图可以看出，美国农业补贴已经进入平稳期，对农业的支持保持在一个较低的水平，而我国的农业补贴迅速增长，远远超过美国。据外媒报道，2016年9月13日美国政府向世界贸易组织（WTO）投诉，宣称中方违反规定补贴小麦、玉米和大米价格。这也给了我们对农业补贴的警示，使我们意识到不应一味提高补贴总额，更应考虑补贴结构的调整。 2.我国绿箱政策利用不充分
在我国粮食补贴体系中，农资综合补贴、良种补贴、农机具补贴属于挂钩补贴和“黄箱补贴”；最低收购价格政策、临时收储政策属于价格支持政策，也属于受到限制的“黄箱政策”。农业综合项目、农业基础设施建设项目等属于一般服务支持项目和“绿箱补贴”；粮食直补和农业保险补贴属于挂钩补贴和“绿箱补贴”。由此可见，我国对于农业的“绿箱补贴”还不充分，较多的运用了“黄箱补贴”。而美国、日本等对农业的支持中绿箱补贴所占比重大且覆盖面广，将大量农业补贴项目列入“绿箱政策”。我国与其相比还有较大差距，还需增加“绿箱”支出，充分利用世贸规则促进我国农业发展。
3.农业保险政策明显不足
从2008年以来，美国对农业保险的投入力度加大，不断增加农作物保险补贴。2014年美国农业法案扩大了农业保险的覆盖范围，从传统的粮食作物扩展到棉花、花生，有机作物等品种，并进一步提高所有农产品（包括蔬菜、水果）的赔偿金计算标准。欧盟从2010年开始对农业保险保费补贴的比例上限由原来的50%提高到65%，其中成员国政府支付保费补贴的25%，欧盟委员会支付其75%。日本的农业保险政策性非常强，国家对主要农作物，如水稻、小麦等和饲养动物实行强制保险，其他实行自愿保险。直接经营农业保险的机构是不以赢利为目的的民间保险合作社，政府对其进行监督和指导，提供再保险、保费补贴和管理费补贴。而我国的农业保险立法进程缓慢，农业保险的法律保障体系极其薄弱，总体上不规范不平衡。
4.我国农业补贴规则的法律化程度低
我国财政对农业的补贴缺乏规划，补贴对象和补贴数额的随意性很大。相比之下，美国的农业补贴规则均以法律的形式出现，具体分为永久性立法和临时性立法。自1933年《农业调整法》实施以来，美国共出台了数十个关于农业补贴的法律。而我国，除《农业法》《农业机械化促进法》《农业技术推广法》外，其他均为行政法规、规章和规范性文件的规定。实践中，农业补贴更多依据国家有关部委发布的规范性文件，使得农业补贴政策缺乏法的稳定性和强制性。而且对农业补贴的规定比较原则或笼统，导向性、提倡性表述较多。刚性条款少，柔性条款多，可操作性差。
四、WTO体制下我国农业保护的措施
在当前我国农业保护政策空间日益缩小的前提下，我国要想在这种激烈的竞争中维持和提升农业国际竞争力，唯有加快我国农业保护政策的调整。在了解了WTO的规则以及我国现状，对比分析了我国目前农业补贴存在的问题之后，笔者对农业补贴提出以下建议：
第一，加大对农业的补贴力度，形成规模效益。美国的农业补贴由于规模大，而且集中使用于农场主，因而能产生促使农场主提高生产技术，研发新品种，扩大种植面积的积极效果。我国应吸取美国农业发展的经验，将对流通环节的补贴逐步转移到对增加农民收入的补贴措施上来，提高补贴的效率，使农民直接受益。当然在具体实施中，应充分考虑区域特征，因地制宜。同时，我国在通过宏观调控就，加大财政投入支持农业以加强对农业基础地位支持与保护，促进农业发展的同时，也要注意补贴的方法，使得农业补贴总量保持稳定，弱化价格补贴等扭曲性补贴政策，使补贴政策倾向于补贴农业的长期可持续发展，不断调整优化农业补贴结构。
第二，调整农业补贴政策，适应WTO农业协议的要求，拓展绿箱政策，适当利用黄箱政策。在绿箱政策越来越被重视和广泛使用的情况下，我国也应根据财政情况适当扩展绿箱政策，在不断加强对农业基础设施、农业教育和生态环境保护等一般服务支持政策的基础上，增加对农民的直接支付、不挂钩的收入支持、收入保险等绿箱措施。除此之外，也要充分发挥黄箱政策的支持空间，继续对粮棉等比较优势弱的农产品提供价格支持，制定合理的粮食收购保护价。
第三，建立多元化资金渠道。国家对农业补贴导致对资金的需求增大，因此应拓展融资渠道，通过建立农业、农村贴息贷款、项目配套补助等激励政策，鼓励多元化投资主体，吸收社会资本或民间资本，增加对农业生产、加工、销售环节，农业科技和农业技术推广，农业、农村基础设施，生态环境的投入；引导农民以及农业合作经济组织对先进农业设备、先进技术、良种的投入等。
第四，注重对环境方面的影响，增加应对绿色壁垒的投入。随着各国农产品关税壁垒的逐步削减，各国开始使用以保护人民和动植物安全为借口的绿色壁垒阻止其他成员产品入境。一方面，要充分了解、熟悉国外有关农产品安全认证等方面的有关规定和变化，加大环保力度，消除农业污染，开发绿色有机农产品，另一方面，加强我国农产品质量标准和环境标准的制度建设，以国际先进标准为基础，加强农业环境监测，保护农业环境。
第五，健全符合WTO规则的农业支持法规体系，走依法治农的道路。这可以凸显政府对于农业补贴的重视，利于保证我国农业补贴政策的长期性、稳定性。通过法律规则，能够实现作为农业生产主体的农民，对于农业补贴政策有一个比较稳定的预期。
另外，当面临别国对我国进行反补贴调查时，我们也要学会维护本国的利益。因此，应该加强对反补贴的相关法律的研究和人才培养，培训相关的知识，弥补漏洞，使有关政府部门官员与出口企业管理人员熟悉有关规则。当然，WTO是一个相对公平、透明的平台，所以，我们应该积极的利用世贸组织的有关规则来捍卫自己的正当权益。当WTO其它成员国针对我国出口的补贴产品，提起反补贴调查时，我国应根据实际情况考虑通过WTO争端解决问题，积极利用WTO这一成熟的争端解决机制应对反补贴诉讼。