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摘要：后工业化所带来的高度复杂性和不确定性正在呼吁一个切实可行的策略来应对社会转型所带来的变化，我们迫切需要建立新的互动关系来恢复安全感和信任感。从理论到实践，多元共治的协同治理模式克服了单中心治理的种种局限，反映了社会主义制度的价值追求，也顺应了国家治理体系和治理能力现代化的时代要求。因此，将各类治理主体纳入治理场域，培养治理主体的共同体意识，建设服务型政府，同时积极培育社会力量，加强社会建设，实现协同治理的制度化供给，既是推进社会治理创新的关键之举，也是走出治理困境的治本之策。
关键词：社会治理创新；协同治理；服务型政府；制度建构
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）23-0043-12
The Logic Turn of Social Governance Innovation
——Based on the Theory of Collaborative Governance
YAO YifanYE Zhonghua
Abstract：The high complexity and uncertainty brought by post-industrialization is calling for a feasible strategy to cope with the changes of social transformation.We urgently need to establish new interaction to recover the sense of security and trust.From theory to practice，the model of collaborative governance by multi-subjects reflects the value pursuit of the socialist system， overcomes the limitations of single-center governance，and complies with the requirements of the modernization of the country’s governance system and capacity.Therefore，to bring all kinds of governance subjects into the governance field，cultivate the consciousness of political community of governance subjects，build a service-oriented government，strengthen social construction，cultivate social power and realize the institutionalized supply of collaborative governance are not only vital for promoting social governance innovation，but also for getting out of governance dilemma.
Key Words：social governance innovation；collaborative governance；service-oriented government； the construction of institution
一、引言
20世纪后半期，全球性改革的浪潮折射出对社会治理模式变革的重拳指向，这一主题引起了人们的广泛关注，如何编织社会经纬，谋求共同发展是我们必须探索的问题。当前治理问题表现出对人类命运共同体的高度关怀。随着民众自我意识和独立能力的日渐生长，社会力量不断壮大，一个社会系统中的个体或集体行为能够直接或间接地对国家治理和社会发展产生实质性的影响，社会治理共同体逐渐建立起来，并广泛存在于世界各国的政治生活实践中。社会治理是国家治理的有机组成部分，其成效关乎国家治理现代化的水平。因此，从学理的角度探讨社会治理的创新策略，是十分必要的。自从党的十八届三中全会引入“社会治理”的概念取代“社会管理”，将创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容[1]，社会治理研究便引起了学界的广泛关注。党的十九大进一步提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”后，社会治理创新的相关研究得到了快速发展。从国内被引频次较高的文献来看，学界基于不同角度对社会治理创新问题展开了研究和分析。具体而言，姜晓萍在国家治理现代化进程之下明确了社会治理体制创新的现实意义与价值目标，诊断了社会治理体制创新过程中的误区[2]。范如国基于复杂网络结构范型对社会治理的现实逻辑进行了阐述，针对构建中国社会治理协同创新机制提出了一些思路和策略[3]。江必新和李沫明确了社会治理创新重要意义、主要任务、内容与要求，着重对具体制度建构策略进行了阐述[4]。肖文涛则提炼了社会治理创新的本质和内涵，并对社会治理创新面临的挑战和政策选择进行了分析[5]。总体来看，国内学者立足于本土国情，侧重于探讨社会治理创新的意义、内容、任务及策略等，旨在达到国家治理现代化的现实要求和目标策略。
本文试图从协同治理的视角出发，着眼于理论本身，厘清协同治理的内涵和特征，重申协同治理的必要性，结合对当前治理情境和治理现状的体悟，探讨协同治理与社会治理创新之间的契合性，旨在对社会治理创新的实践理路提出一些思考。从中国的实践经验来看，随着经济社会与社会的发展，社会主体愈加呈现多样化，社会力量的壮大已经成为不可逆的趋势。尤其面对复杂的社会问题和突发的危机事件，仅依靠政府的规范管制模式已经力不从心，需要多元社会力量的补充，共同承担治理责任。特别是2020年新冠肺炎疫情的全球性爆发，更是让世界看到了在中国共产党领导下，中國政府带领中国人民群策群力、科学防治、精准施策，取得了疫情阻击战的阶段性胜利，这与中国特色社会主义制度的独特优势和社会力量的蓬勃发展是分不开的。这促使我们面对治理难题不得不通盘考虑，将各种治理主体纳入考量范围，在诸多主体的持续互动过程中找出中国之治的实践理路。协同治理强调优势互补和集体行动，这与我国当下社会治理创新的逻辑不谋而合。 二、协同治理的理论意蕴
20世纪80年代，后工业化进程拖曳着人们进入一个社会整体流动性加剧的时代，其最大特点就是高度复杂性和不确定性。信息的快速传播、民主进程的加速以及个体意识的觉醒迫使工业社会所建构的社会治理模式面临着结构化危机，无论是新公共管理运动还是公众参与运动，都致力于寻找变革的出路，力图挽回社会失序的局面。尽管新公共管理运动并没有进行系统性、根本性的反思和尝试，而且它将公民作为客户的理念我们也不予推崇，但这场运动中提出了缩减政府规模和释放权力的要求，揭示了协同治理的方向性目标。协同治理所倡导的多元主体共同治理模式逐渐在实践领域兴起，也因此引起了学术界的青睐。
目前来看，协同治理主要呈现以下形态：以治理主体为研究基点的多中心治理理论，以政府部门整合与协作为研究重点的整体性治理以及与多中心治理有着相同取向的网络治理。从协同治理的内涵来看，目前联合国全球治理委员会对“协同治理”所下的定义被学界普遍接受，即协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它不仅是调节各类利益主体的冲突和矛盾的过程，更是治理主体采取持续性联合行动的过程[6]。也就是说，协同治理不仅是主体行为方式的总和，更是其采取行动的过程。国内学者也在社会治理的范畴内，对协同治理的概念进行了考辨，比如郑巧和肖文涛基于协同学与治理理论，提出协同治理是由政府、企业、公民个人、非政府组织等主体所构成的开放系统，通过协调和合作共同治理社会公共事务，增进和维护公共利益的过程[7]。燕继荣则认为协同治理是社区、社团、社会组织、企业等各种社会单位、团体和个人对于社会公共事务的共管共治，是公共事务治理的新趋向[8]。李辉和任晓春认为协同治理是通过主体间资源和要素的良好匹配，从而达到政治国家与公民社会合作关系的最佳状态[9]。可见，协同治理呈现主体多样性、过程动态性、资源互补性等特征。
综上，本文所指的协同治理是多元主体通过合作、互动和融合，就共同关心的公共事务治理问题制定集体行动方案，实现治理效能，发挥治理优势的过程。从治理主体、治理行为、治理过程和治理功能几个方面来看，协同治理呈现以下特征：首先，治理主体是多元化的。福山在《国家构建》中认为，在政府职能不断缩减的过程中，民众既希望削减政府力量的强度，也希望能衍生另一类力量[10]。当管制型政府在相互依存性日益增强的世界中遭遇诸多掣肘，而崭新的社会力量冉冉喷薄而出时，社会治理迫切需要新的主体参与进来并产生合力。当前，社会的转型和发展对政府提出了新的要求，治理场域呼吁多元治理主体登台表演。其次，治理行为具有主动性。社会治理实质上是一种积极主动的行动建构，协同治理强调治理权力向社会的适当回归，多元协同的趋势有利于发挥主体的积极性和能动性。只有当每个主体都意识到治理成果是社会共享时，所衍生的行为才是主动的协作，而不是被动的管控。再次，治理过程是持续且动态的。马克思主义认为，世界是不断运动、变化和发展的，这种持续的过程揭示了变革与发展的内在动力和规律[11]。社会治理也不例外，社会变革推动着社会治理的变革。变化是外部环境永恒不变的主题和特征，经久适用的治理模式和手段是不存在的，治理主体必须在历史经验中反思并汲取经验，调适革新，实现治理体系的适应性重构。最后，协同治理能够实现多元主体在治理功能上的互补。人们之所以参与协同过程，最重要的动力之一就在于利用集体的力量弥补个体的脆弱，通过公共利益的实现推及个人利益的获取[12]。
三、协同治理是现阶段社会治理创新的理性选择
协同治理源于德国著名物理学家赫尔曼·哈肯在20世纪70年代创立的协同学。他认为，“在一定条件下，由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用，在临界点上质变，使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态”[13]。此后协同治理理论作为众多治理理论中的一个子系统，成为学界的研究热点之一。顾名思义，“协”强调治理主体的多元以及治理方式的协作，“同”则指的是治理目标的一致和治理行为的统一，协同治理本质上是多元基础上的统一。国外对治理多元化有较多的研究，亨廷顿的《文明的冲突》、哈丁的《群体冲突的逻辑》中的认同差异、奥尔森《集体行动的逻辑》中的利益冲突、梅莉的法律多元理论，无不说明多元化在后现代社会中所造成的挑战[14]。那么，既然治理多元化会带来诸多问题，协同治理还能否成为中国社会治理创新的模式选择？回答这一问题，需要从中国当下的治理情境出发，才不会显得失之偏颇。
从治理情境来看，需求多样性使得协同治理成为必然趋势。以社区多元联动治理为例，在传统的社区治理中，公共服务的主要提供者是基层政府，但是，当政府无法满足居民日益增长的公共服务需求时，多元化的社会力量就显得至關重要。一些社会组织因贴合社区实际，了解居民需求，凭借着自身的独特优势，得到了居民的青睐，在与社区居民互动的过程中，不仅满足了居民的需要，自身还获得了成长和发展，形成了一个互利共赢的良好局面。从宏观的治理情境来看，现代化最为惊人的表现就是它能够迅速对个体的意识产生影响，以致短时间内就能形成一些有组织且具有较强内聚力的社会力量。各种社会力量的出场在治理场域中给予了宣示，在国家和社会力量之间创造并维持一种平衡是实现国家治理体系和治理能力现代化的权宜之策。学者郁建兴从“政府治理能力”和“社会发育程度”两个维度出发，把社会建设中政府和社会的关系模式分为：政府管控、社会自治、社会协同和平等合作[15]。其中，如果两个维度都相对较低，为了维持社会秩序的稳定，政府很可能采取以管控为主的治理手段，在这样的关系模式之下，社会力量是很弱的。与这种模式相反的就是社会自治关系模式，社会力量的充分发展使得社会高度的自治，甚至可以和政府的力量抗衡。相比之下，另外两种模式更加乐观。在政府治理能力具有较大的领先优势，而社会发育程度崭露头角的情况下，为了发展的需要，政府充分动员其他社会主体的力量，共同承担公共事务的治理责任，从而形成一种协同的关系模式。最后，随着社会组织不断参与治理事务，在实践过程中逐渐历练，成长为一股独当一面的成熟社会力量，可以和政府形成合作的关系。 从治理现状来看，正如20世纪80年代的西方社会，后工业化进程使得经济社会高速发展，在某一些民主政治发展水平不那么高的地区出现了理想与现实的错配，继而产生了一系列危机事件和社会治理模式的结构性问题。改革开放四十多年来，中国经济社会发展取得举世瞩目的历史性成就，然而，高水平的经济发展与低水平的社会发展之间的差异和矛盾日益凸显。以往的全能型政府对社会事务大包大揽，热衷于自上而下的管控模式，在一定程度上抑制了社会主体参与公共事务、承担社会责任的活力和热情，与此同时，政府内部机构设置日趋庞大，部门之间权责不清、职能交叉，导致政府效能低下。久而久之，由于社会治理中出现的问题无法得到及时的回应和反馈，带来了责任转嫁现象，造成政府对于公共事务的回应力整体下降。周雪光曾感叹中国官僚制度下的组织行为特点，其中“政府官员们关注和投资人际关系”[16]这一点颇为醒目。传统的社会治理缺乏对政府权力和行为的有效制约和监督，极易造成治理资源盲目配置的局面，也为寻租腐败、权力异化培育了土壤。这种负荷累累的刚性分割模式使得政府领导下的传统社会管理模式难以为继。这说明，依靠政府的单一治理模式所呈现出的种种局限性已经十分明显。如果不摒弃统包统揽的手段，“什么是好的治理”的问题就难以得到令人满意的答案。既然政府单一的治理模式已经带来诸多问题，那么完全依靠社会力量来解决治理问题是否可行？在我们享受改革开放40年的辉煌成就的同时，必须清醒认识到，我们依然面临不少困难与挑战，比如在社会建设方面，“社会文明水平尚需提高；社会矛盾和问题交织叠加”[17]。社会组织自身专业化程度不高，自治性较弱，公信力不足；对于社会组织的支持和监管体系也不健全。可见，在现阶段，社会力量发育程度相对较低，需要在政府的主导下展开行动，通过政府所提供的制度化渠道和平台参与社会治理。因此，党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，指出我国的社会治理是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”[18]的总体格局下运行的具有中国特色社会主义的社会治理。
可以说，协同治理既是后工业化社会的必然结果，更是中国国家治理现代化的内生语义。在当前甚至今后很长一段时间，协同治理的关系模式仍然是中国社会治理的目标选择。“如果按照政府与社会的关系将社会治理分为政府行政导向型和社会自治导向型两种理论模型，那么，协同治理就是二者结合的最优模型。”[19]相比较韦伯的科层制控制模式，协同模式提供了一种治理主体之间新的组合形式。严格的等级制易造成组织僵化，这种繁文缛节和刻板冷酷的垄断模式，挤压了社会的自治空间，也就更谈不上治理的创新和变革。相反，协同模式下的社会治理，公共事务应交由谁来负责不是非此即彼的简单取舍，而是群策群力、集思广益的协同并进。国家与社会之间的张力得以缓和，多元共治的核心要旨得以彰显。“中国的改革是一个创造多元社会主体和复兴社会主体性的过程。”[20]我们面临的诸多问题中，以“协同治理”为核心的治理结构强调“共管共赢”，这种优化改良是党的十九大提出的社会治理格局的核心要旨。可见，协同治理模式兼具理论合理性和现实有效性，是化解诸多治理问题的良药。
四、社会治理创新的实践理路
中国的社会治理创新就是一个发现多元社会主体并激发多元主体活力的过程。变化快速且深刻的时代背景造就了个体自主性和能动性的发展和成长，唤醒了人们解构的意识和批判的精神。我们面临的挑战不是寻找一种永远不受质疑的阿基米德式模式，而是要发掘一种能够解决当下治理困境的实践理路。为了社会目标的达成，政府必须进行一场自我变革，与此同时，广泛的社会动员和公众参与也必不可少。社会治理并不是一种秘而不宣的游戏，而是需要诸多治理主体对于承担治理责任的观念认同，并沿着这一共识展开实践，创造一个“共有的未来”。根据协同治理的相关特征，本文认为应从四个方面推进社会治理创新：
（一）建构治理主体观念认同感，激发治理行为的主动性
政治建构的认同性是政府开展社会建设的前提，建构的有效性是检验政府自我建设以及社会建设的标准。这种政治共同体内部成员所达成的共识是集体行动得以开展的内生动力。当行为趋同、发挥作用并产生治理效能的时候，观念上的统一相较于行为趋同一定是先行一步。理论上，民主文化的培育和民主目标的推进应在时间维度上有序开展，然而现实却受到多重因素的影响，二者存在空间与时间上的错位关系。亨廷顿曾说，在一个缺乏政治共同体感的政治落后的社会里，每个领袖、每个个人，每个集团皆在追逐或被看作是在追逐自己眼前的物质目标，而置更广泛的公益于不顾[21]，这种情况显然不利于集体行动的开展与集体目标的实现。因此，社会治理合作文化的培育不失为一种良策，通过营造一种谴责“搭便车”行为的文化氛围，使得“人们因为一种道德意识的生成而主动地去与一切‘搭便车’的做法划清界限”[22]。因此，多元主体协同共治下的社会治理格局的建构要注重处理好与文化价值培育的关系。
这里所讲的观念认同应从两个方面来认识：一方面，协同治理需要行动者的认同。企业、社会组织以及公众作为社会治理活动的行动者，必须树立主体意识，建立主体自信，不仅如此，无论是目标还是利益，都需要达成一致性意见。国家行动的基础是个人对国家利益的认同，从这个层次上来讲，行动者既要对“利益”持认同的观念，又要表示对“规则”的认同和遵守。因此，协同治理会为参与主体带来切实利益的认同不可忽视。同时，鉴于各个主体之间的差异性以及个体追求自我利益的经济人特性，我们需要对参與主体的不完全理性进行规范和约束。因此，主体之间需要协商出具有普遍约束力与认同感的文本文件，对法规的遵守，便是对集体行动中合作关系的尊重。另一方面，只有行动者之间的认同还不够，执政者层面的认同也至关重要。从中国的治理情境来看，“中国之治”是在中国共产党的领导下，政府主导多元主体参与公共事务治理，推动社会和谐有序发展的过程。与多党轮流执政的西方国家不同的是，作为执政党，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。作为社会公共权力的代表，政府不仅被看作制定和实施公共政策、发布命令和处理公共事务的机关，更是中国共产党和中国人民的联系结点。因此，与企业、社会组织和公众不同的是，党和政府不仅是社会治理活动的行动者，更是规范治理规则、引导治理活动的执政者。长久以来，执政者通过正式颁布的法律法规对个体进行行为上的约束，但在这个行为主体之间依赖性日益增强的世界，治理远远比管理要复杂许多。治理意味着规则只有大多数人接受才能具有效力，构建社会行为共同体的重要程度不言而喻。决策者要认识到，推行协同治理的根本目的，不是削弱党和政府在社会治理中的地位，而是为了多方并进，发挥合力，有效发挥社会主义制度的优越性。因此，执政者应承认其他社会主体参与社会治理的合法性地位，在治理决策中求同存异，尊重社会力量的意见以及诉求。执政者也应清醒地认识到，“不论是谁都应该齐心协力，共同管理好这个相互依存的多样性世界”[23]，因此，要对创建政治共同体、谋求合作与发展的目标坚定不移且付诸行动，在观念、利益以及背景不同的各类社会主体之间构建一种建立互动关系的联系和可能。 （二）政府简政放权，促进治理功能的互补
在社会治理创新的相关研究中，“政府应该以什么样的身份参与进来？”是学者无法回避的问题。“边缘-中心”结构以及卡蓝默的“倒置原则”都曾尝试对这一问题进行解释，然而结果却不尽如人意。在“边缘-中心”结构中，政府独揽大权的行事风格已经无法适应后工业化社会的复杂性和不确定性，良好的决策和糟糕的决策出现的概率几乎是一样的。但这并不意味着将处于“边缘”和“中心”的治理力量交换位置，事情就变得容易了。卡蓝默的“倒置原则”认为，政府应当尽可能地放任权力，向边缘的位置移动，以保证社会治理的其他力量可以占据中心从而开展有效的自我治理[24]。就当前中国的现状而言，这显然是不现实的，也是不科学的。首先，政府对公共事务具有不可推卸的治理責任；其次，被挤压了生存空间的社会力量很难在短时间内快速成长为独自承担治理责任的主体。就算这种置换具有可操作性，但依旧没有打破特定治理主体对公共事务垄断的单一局面。
塞缪尔·P.亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》的开篇提到，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”[25]。我们也能发现，那些所谓的成功的政治共同体都具备一些基本特征：有权威的政党、有效能的政府以及高度参与公共事务的民众等。这也是塞缪尔·P.亨廷顿所讲的很多亚洲、非洲以及拉丁美洲国家所缺失的东西。可见，有效能的政府是建设有效能国家的必要条件。亚里士多德强调法治的建立在民主国家的重要性，这一点毋庸置疑。但是，若是要在法治政府和有效能政府之间画上等号，也将失之偏颇。高效政府需要《联邦制》中所谓的“行政能力”的自由裁量权[26]。马克思主义国家观认为国家具有政治统治和社会管理两项基本职能，要求政府在社会建设中也应有令人满意的作为。统治权力过大就会削弱社会权力，挤压社会建设的空间，抑制社会力量的自主性和活力。服务型政府的提出实则是政府为了回归社会建设职能所作出的自我变革，是实现国家治理现代化的必然选择。
其一，服务型政府的构建需要政府简政放权。首先需要讨论一下权力转移的发展逻辑。在经济学领域，分散经济决策能够有效应对现代技术增长所带来的复杂性和不确定性，因此将决策权力转移给贴近信息来源的当地代理人的好处是，通过权力转嫁，不同的行为主体拥有了相应的自主权和决策权，能够在自己擅长的领域做自己擅长的事情，从而降低了由于决策失误所带来的高昂成本损失，提高了决策的科学性和准确性。从经济学的视角出发，权力的适当转移和释放的确不失为一种理性的选择。从经济领域的研究中所获得的教义自然不是为了满足对历史的好奇，类似的思路也同样适用于社会治理的研究领域。后工业化社会中，政府摒弃了统治型政府借助等级结构中的权力来维持社会秩序的建构规则，通过释放权力专注在自己能够做好的事情上，把不擅长的任务交由其他社会主体，以期实现功能互补，从多元主体协同治理中找到对抗社会失序的良策。可见，公共服务主义深入人心，超越了权力本位的逻辑，能够根治社会治理存在的问题。对公共服务的追求成为现代国家建设服务型政府的核心要旨之一。毋庸置疑，权力本身就是寻租发生的条件和前提，而简政放权能有效遏制寻租行为的发生。协同治理的前提是治理主体权力合法性的承认，政府不能只顺应精英和政府官员的需求，而应提供一种制度化的安排，赋予社会主体承担社会治理责任的权力。
其二，服务型政府的讨论中不仅包括权力的释放，还包括场域的松绑。服务型政府强调提供优质公共服务的理念，但政府对社会治理的影响总是在一定场域中发生和实现的，只有在特定的生活空间中，行为才得以塑造。孔繁斌指出，按照布尔迪尔的理论，场域是资源、权力以及知识互动的系统，场域的自我再生产是其目的[27]。与管理型政府不同，服务型政府与“边缘-中心”结构分道扬镳，向去中心化看齐。但这不是前面所说的“倒置原则”，而是增加多元主体在社会场域中共享资源，持续互动的可能性。“政治系统既不是社会的顶点，也不是社会的中心，甚至也不是社会的结构性核心，而仅仅是诸系统中的一个系统。”[28]政府的基本任务不是去抢社会力量的光芒，而是为社会治理提供良好的制度环境，并通过协商、引导等方式凝聚治理力量，做治理空间的建构者。
（三）培育社会力量，增强治理主体多样性
托克维尔认为，不管如何精明强干的中央政府，也做不到明察秋毫，不能仅靠自己去了解一个大国社会的一切细节，这样的工作超过了政府人力物力财力所能及，当它要独自创造那么多发条并使他们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力[29]。换言之，积极建构社会力量，培育社会治理主体，不仅能够分担政府在治理上的责任，还能促进社会整体的向好发展。“激活积极公民权，培育参与性公民，使之成为中国政治发展最为重要的内源动力，是中国社会建设最为根本的历史使命。”[30]现代化的进程拖曳着人类进入一个自我突破、自我否定的时代。韦伯传统的等级制所讲的权威合理化没能幸免，现代社会中政治权威的树立不再寄希望于宗教和种族。政府应当是人的产物，而不是自然或者上帝的产物[31]。社会是由普罗大众组成的一个集合，民众的认可和服从是建立合法性政府的重要条件之一。更何况今日的民众不再是韦伯所说的卡里斯玛权威的追随者，他们有多样的诉求和愿景。相比较于其他治理结构，协同治理模式强调“社会性”的践行，满足了公众参与和实现其诉求的愿景，唤醒了治理主体的政治参与感和效应感。不仅如此，多元协同不应只是手段，还应该是一种政治目的。广泛的民主参与意味着政治透明度和民主化程度的显著提高，在一定程度上，可以有效制衡腐败和寻租行为在行政部门的发生。多元主体共治是“人民通过大规模的政治组合参与政治并受政治影响”的现代化国家衡量标准之一[32]。总而言之，社会力量和服务型政府是双向推动的关系，社会建设的需求激励着政府提供更加优质的公共服务；反过来，社会力量的积极培育是效能政府的基础和补充，服务型政府的改革和创新为各类治理主体的发展提供了制度层面的可能。 （四）加强制度化建构，保障治理过程的动态持续
全球治理激发了众多学者的研究热情和想象力，因为人们在经历了冷静观察和痛苦反思之后，渴望建构直通美好社会的路径。各个国家治理水平存在差异的原因，存在以下几种声音：经济发展水平高低不同，或者是国民素质存在差异，又或者是国民财富和幸福指数有所区别。从理论上来讲，这些因素都会影响一个社会政治共同体的水平，但与其说它们是原因，不如把它们看作是治理水平差异化所带来的表现。对于这些表现是如何产生的，历史制度主义者显然展现出一种历史视野的“观照”，他们认为，国家的兴盛很大程度上取决于国家财富的增加，而国家财富的增加则取决于经济的增长；经济增长来自“有效率的经济组织”，而“有效率的经济组织”必须满足这样的条件，即在制度安排上能夠提供一种激励[33]。人们对未来美好的社会抱有的无限渴望和憧憬必将通过一个能够容纳不同观点和需求的制度安排来实现。制度化是治理水平得以提高的保障，制度供给是社会共同体得以发展的坚实基础。
俗话说，“经国序民，正其制度。”制度在一定程度上可以约束个体行为，其目的是有序开展公共生活。制度是社会面临各种实际问题所采取的实践活动形成的惯例化规则和结果，是国家治理的根本保障。制度在功能上就是对协同中可能出现的不确定性的一种控制和制约。在国家发展的不同历史阶段都会有一些新的要求，这是对现有制度的适应能力的挑战。亨廷顿这样解释“政治现代化”所要具备的条件，即权威的合理化、结构的离异化以及参政的扩大化[34]。事实上，如果单纯认为解构“边缘-中心”的治理逻辑，就是不断增加社会公众参与的程度，那未免太不谙世事。时至今日，教育的普及、城市化的快速推进以及媒介传播的高速发展都提高了人们的期待，如果这些诉求不能实现，人们就有可能以个人或集团的方式投身政治。那么，某些国家在缺乏强有力的政治制度的情况下，参政的扩大化就不能被简单地看作促进政治现代化的“好东西”，它既可为善，也能作恶，因为这种参与的增加时常伴随着动乱和暴力的发生。个体在现有体系中无法实现利益表达所激增的不公正感被习惯性地通过群体性事件得以释放。这也难怪奈特、贝茨等学者反复强调制度建构，无论是奥尔森的“选择性的激励”，还是奥斯特罗姆提出的“自主性制度”都突出了制度建构在集体行动中的重要性。按照亨廷顿的逻辑继续讨论，倘若现有制度不能适应个体政治参与扩大的趋势，不仅会限制社会力量改革创新的能力，也会让自己陷入进退维谷的境地。在协同治理的框架之下，个体必须在政治制度的组织和安排之下开展社会活动，每一个公众甚至组织和集团都必须按照制度化的标准，对其愿景表达方式和目标行动方式加以改造，保证诉求的合法化，并且通过合法化渠道加以安排和开展。这种制度结构上的安排具有以下几点好处：其一，协同治理的制度化大大增加了治理行动的透明度，有效地减少了协作过程中各个主体投机取巧、“搭便车”行为的发生；其二，制度化的安排使治理目标和程序变得清晰明了，降低了与讨价还价相关的互动成本；最后，制度化的标准使得治理结果的问责不再是无迹可寻，有利于铲除滋生机会主义的温床。
在此基础上，还应强调制度化进程的内生性，即在本国国情的基础上结合他国经验，进行社会治理创新的现实路径设计。毋庸讳言，各个国家的政治、经济、文化水平不同，并非所有社会治理的进程在实践中都能有序展开。需要说明的是，如果再像新现实主义者一样只谈及“国家经验”已经变得没有意义，政治制度的设计不是一成不变的，而是需要立足本土的考量，基于国情进行调整。同样的制度既可以促进经济也可以在特定情况下成为阻碍经济和社会发展的罪魁祸首。第二次世界大战后，一股学习西方的热潮席卷而来，西方国家的发展模式、社会治理模式以及民主政治的推进模式受到很多后发性国家的追捧和复制。移植国外模式似乎被看作成功的捷径，然而一些后发性国家采用西方模式后，不仅引发了社会矛盾，民主愿景还在盲目追随中走向崩塌。难怪克罗齐耶感叹，“移植国外模式，最终总是会以失败告终，即使事后来看，在当初自主创新的开创过程中，它们曾经发挥过积极作用”[35]。西方的制度模式绝不是所有国家都可以仰赖的“绝世宝典”。拘泥于移植国外模式的逻辑陷阱而草草收场的例子比比皆是。比如，20世纪80年代和90年代初，削减国有部门的规模是制度安排的主旋律。而一些后发性国家缺少配套的体制框架和改革基础，释放权力、回归自由让社会陷入无序的状态，所带来的灾难比没有实现自由化更糟糕。可以看出，没有任何一个制度安排放之四海而皆准，忽略本土化的改革举措纰漏百出，不仅违背初衷，反而造成无法估量的伤痛。因此，政治制度的建构绝不能简单等同于津津乐道移植他国模式，而应该结合一般规律和本国国情的精致设计。中国作为发展中国家，在推进社会治理进程中要处理好制度供给、公民意识培育以及本土文化嵌入的关系。
五、结语
德·托克维尔（de Tocgueville）认为：“在统治人类社会的法则中，有一条最明确清晰的法则：如果人们想保持其文明或希望变得文明的话，那么，他们必须提高并改善处理相互关系的艺术。”[36]党的十八大以来，为了缓解和改善各类治理主体的关系，国家坚持以人民为中心，改善民生，补齐民生短板，从“管理”向“治理”转变，推进国家治理现代化，实现良好的政府治理和良好的社会治理。2020年抗击新冠肺炎疫情的过程充分证明了协同治理所产生的巨大优势。在中国共产党的集中统一领导下，中国政府科学决策，统筹指挥，社区和大批志愿者联防联控，大批企业除了捐钱捐物之外，更是积极搭建政务协作平台。可见，在推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，明确协同治理的内涵，重申协同治理与社会治理创新的契合性依然有意义。当然，本文的研究只是凤毛麟角，多元主体如何参与协同治理，治理过程中如何协调利益冲突，多元主体之间又应当如何分工等问题还需要进一步探究和讨论。
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实习编辑：肖丽芬
关键词：社会治理创新；协同治理；服务型政府；制度建构
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）23-0043-12
The Logic Turn of Social Governance Innovation
——Based on the Theory of Collaborative Governance
YAO YifanYE Zhonghua
Abstract：The high complexity and uncertainty brought by post-industrialization is calling for a feasible strategy to cope with the changes of social transformation.We urgently need to establish new interaction to recover the sense of security and trust.From theory to practice，the model of collaborative governance by multi-subjects reflects the value pursuit of the socialist system， overcomes the limitations of single-center governance，and complies with the requirements of the modernization of the country’s governance system and capacity.Therefore，to bring all kinds of governance subjects into the governance field，cultivate the consciousness of political community of governance subjects，build a service-oriented government，strengthen social construction，cultivate social power and realize the institutionalized supply of collaborative governance are not only vital for promoting social governance innovation，but also for getting out of governance dilemma.
Key Words：social governance innovation；collaborative governance；service-oriented government； the construction of institution
一、引言
20世纪后半期，全球性改革的浪潮折射出对社会治理模式变革的重拳指向，这一主题引起了人们的广泛关注，如何编织社会经纬，谋求共同发展是我们必须探索的问题。当前治理问题表现出对人类命运共同体的高度关怀。随着民众自我意识和独立能力的日渐生长，社会力量不断壮大，一个社会系统中的个体或集体行为能够直接或间接地对国家治理和社会发展产生实质性的影响，社会治理共同体逐渐建立起来，并广泛存在于世界各国的政治生活实践中。社会治理是国家治理的有机组成部分，其成效关乎国家治理现代化的水平。因此，从学理的角度探讨社会治理的创新策略，是十分必要的。自从党的十八届三中全会引入“社会治理”的概念取代“社会管理”，将创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容[1]，社会治理研究便引起了学界的广泛关注。党的十九大进一步提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”后，社会治理创新的相关研究得到了快速发展。从国内被引频次较高的文献来看，学界基于不同角度对社会治理创新问题展开了研究和分析。具体而言，姜晓萍在国家治理现代化进程之下明确了社会治理体制创新的现实意义与价值目标，诊断了社会治理体制创新过程中的误区[2]。范如国基于复杂网络结构范型对社会治理的现实逻辑进行了阐述，针对构建中国社会治理协同创新机制提出了一些思路和策略[3]。江必新和李沫明确了社会治理创新重要意义、主要任务、内容与要求，着重对具体制度建构策略进行了阐述[4]。肖文涛则提炼了社会治理创新的本质和内涵，并对社会治理创新面临的挑战和政策选择进行了分析[5]。总体来看，国内学者立足于本土国情，侧重于探讨社会治理创新的意义、内容、任务及策略等，旨在达到国家治理现代化的现实要求和目标策略。
本文试图从协同治理的视角出发，着眼于理论本身，厘清协同治理的内涵和特征，重申协同治理的必要性，结合对当前治理情境和治理现状的体悟，探讨协同治理与社会治理创新之间的契合性，旨在对社会治理创新的实践理路提出一些思考。从中国的实践经验来看，随着经济社会与社会的发展，社会主体愈加呈现多样化，社会力量的壮大已经成为不可逆的趋势。尤其面对复杂的社会问题和突发的危机事件，仅依靠政府的规范管制模式已经力不从心，需要多元社会力量的补充，共同承担治理责任。特别是2020年新冠肺炎疫情的全球性爆发，更是让世界看到了在中国共产党领导下，中國政府带领中国人民群策群力、科学防治、精准施策，取得了疫情阻击战的阶段性胜利，这与中国特色社会主义制度的独特优势和社会力量的蓬勃发展是分不开的。这促使我们面对治理难题不得不通盘考虑，将各种治理主体纳入考量范围，在诸多主体的持续互动过程中找出中国之治的实践理路。协同治理强调优势互补和集体行动，这与我国当下社会治理创新的逻辑不谋而合。 二、协同治理的理论意蕴
20世纪80年代，后工业化进程拖曳着人们进入一个社会整体流动性加剧的时代，其最大特点就是高度复杂性和不确定性。信息的快速传播、民主进程的加速以及个体意识的觉醒迫使工业社会所建构的社会治理模式面临着结构化危机，无论是新公共管理运动还是公众参与运动，都致力于寻找变革的出路，力图挽回社会失序的局面。尽管新公共管理运动并没有进行系统性、根本性的反思和尝试，而且它将公民作为客户的理念我们也不予推崇，但这场运动中提出了缩减政府规模和释放权力的要求，揭示了协同治理的方向性目标。协同治理所倡导的多元主体共同治理模式逐渐在实践领域兴起，也因此引起了学术界的青睐。
目前来看，协同治理主要呈现以下形态：以治理主体为研究基点的多中心治理理论，以政府部门整合与协作为研究重点的整体性治理以及与多中心治理有着相同取向的网络治理。从协同治理的内涵来看，目前联合国全球治理委员会对“协同治理”所下的定义被学界普遍接受，即协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它不仅是调节各类利益主体的冲突和矛盾的过程，更是治理主体采取持续性联合行动的过程[6]。也就是说，协同治理不仅是主体行为方式的总和，更是其采取行动的过程。国内学者也在社会治理的范畴内，对协同治理的概念进行了考辨，比如郑巧和肖文涛基于协同学与治理理论，提出协同治理是由政府、企业、公民个人、非政府组织等主体所构成的开放系统，通过协调和合作共同治理社会公共事务，增进和维护公共利益的过程[7]。燕继荣则认为协同治理是社区、社团、社会组织、企业等各种社会单位、团体和个人对于社会公共事务的共管共治，是公共事务治理的新趋向[8]。李辉和任晓春认为协同治理是通过主体间资源和要素的良好匹配，从而达到政治国家与公民社会合作关系的最佳状态[9]。可见，协同治理呈现主体多样性、过程动态性、资源互补性等特征。
综上，本文所指的协同治理是多元主体通过合作、互动和融合，就共同关心的公共事务治理问题制定集体行动方案，实现治理效能，发挥治理优势的过程。从治理主体、治理行为、治理过程和治理功能几个方面来看，协同治理呈现以下特征：首先，治理主体是多元化的。福山在《国家构建》中认为，在政府职能不断缩减的过程中，民众既希望削减政府力量的强度，也希望能衍生另一类力量[10]。当管制型政府在相互依存性日益增强的世界中遭遇诸多掣肘，而崭新的社会力量冉冉喷薄而出时，社会治理迫切需要新的主体参与进来并产生合力。当前，社会的转型和发展对政府提出了新的要求，治理场域呼吁多元治理主体登台表演。其次，治理行为具有主动性。社会治理实质上是一种积极主动的行动建构，协同治理强调治理权力向社会的适当回归，多元协同的趋势有利于发挥主体的积极性和能动性。只有当每个主体都意识到治理成果是社会共享时，所衍生的行为才是主动的协作，而不是被动的管控。再次，治理过程是持续且动态的。马克思主义认为，世界是不断运动、变化和发展的，这种持续的过程揭示了变革与发展的内在动力和规律[11]。社会治理也不例外，社会变革推动着社会治理的变革。变化是外部环境永恒不变的主题和特征，经久适用的治理模式和手段是不存在的，治理主体必须在历史经验中反思并汲取经验，调适革新，实现治理体系的适应性重构。最后，协同治理能够实现多元主体在治理功能上的互补。人们之所以参与协同过程，最重要的动力之一就在于利用集体的力量弥补个体的脆弱，通过公共利益的实现推及个人利益的获取[12]。
三、协同治理是现阶段社会治理创新的理性选择
协同治理源于德国著名物理学家赫尔曼·哈肯在20世纪70年代创立的协同学。他认为，“在一定条件下，由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用，在临界点上质变，使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态”[13]。此后协同治理理论作为众多治理理论中的一个子系统，成为学界的研究热点之一。顾名思义，“协”强调治理主体的多元以及治理方式的协作，“同”则指的是治理目标的一致和治理行为的统一，协同治理本质上是多元基础上的统一。国外对治理多元化有较多的研究，亨廷顿的《文明的冲突》、哈丁的《群体冲突的逻辑》中的认同差异、奥尔森《集体行动的逻辑》中的利益冲突、梅莉的法律多元理论，无不说明多元化在后现代社会中所造成的挑战[14]。那么，既然治理多元化会带来诸多问题，协同治理还能否成为中国社会治理创新的模式选择？回答这一问题，需要从中国当下的治理情境出发，才不会显得失之偏颇。
从治理情境来看，需求多样性使得协同治理成为必然趋势。以社区多元联动治理为例，在传统的社区治理中，公共服务的主要提供者是基层政府，但是，当政府无法满足居民日益增长的公共服务需求时，多元化的社会力量就显得至關重要。一些社会组织因贴合社区实际，了解居民需求，凭借着自身的独特优势，得到了居民的青睐，在与社区居民互动的过程中，不仅满足了居民的需要，自身还获得了成长和发展，形成了一个互利共赢的良好局面。从宏观的治理情境来看，现代化最为惊人的表现就是它能够迅速对个体的意识产生影响，以致短时间内就能形成一些有组织且具有较强内聚力的社会力量。各种社会力量的出场在治理场域中给予了宣示，在国家和社会力量之间创造并维持一种平衡是实现国家治理体系和治理能力现代化的权宜之策。学者郁建兴从“政府治理能力”和“社会发育程度”两个维度出发，把社会建设中政府和社会的关系模式分为：政府管控、社会自治、社会协同和平等合作[15]。其中，如果两个维度都相对较低，为了维持社会秩序的稳定，政府很可能采取以管控为主的治理手段，在这样的关系模式之下，社会力量是很弱的。与这种模式相反的就是社会自治关系模式，社会力量的充分发展使得社会高度的自治，甚至可以和政府的力量抗衡。相比之下，另外两种模式更加乐观。在政府治理能力具有较大的领先优势，而社会发育程度崭露头角的情况下，为了发展的需要，政府充分动员其他社会主体的力量，共同承担公共事务的治理责任，从而形成一种协同的关系模式。最后，随着社会组织不断参与治理事务，在实践过程中逐渐历练，成长为一股独当一面的成熟社会力量，可以和政府形成合作的关系。 从治理现状来看，正如20世纪80年代的西方社会，后工业化进程使得经济社会高速发展，在某一些民主政治发展水平不那么高的地区出现了理想与现实的错配，继而产生了一系列危机事件和社会治理模式的结构性问题。改革开放四十多年来，中国经济社会发展取得举世瞩目的历史性成就，然而，高水平的经济发展与低水平的社会发展之间的差异和矛盾日益凸显。以往的全能型政府对社会事务大包大揽，热衷于自上而下的管控模式，在一定程度上抑制了社会主体参与公共事务、承担社会责任的活力和热情，与此同时，政府内部机构设置日趋庞大，部门之间权责不清、职能交叉，导致政府效能低下。久而久之，由于社会治理中出现的问题无法得到及时的回应和反馈，带来了责任转嫁现象，造成政府对于公共事务的回应力整体下降。周雪光曾感叹中国官僚制度下的组织行为特点，其中“政府官员们关注和投资人际关系”[16]这一点颇为醒目。传统的社会治理缺乏对政府权力和行为的有效制约和监督，极易造成治理资源盲目配置的局面，也为寻租腐败、权力异化培育了土壤。这种负荷累累的刚性分割模式使得政府领导下的传统社会管理模式难以为继。这说明，依靠政府的单一治理模式所呈现出的种种局限性已经十分明显。如果不摒弃统包统揽的手段，“什么是好的治理”的问题就难以得到令人满意的答案。既然政府单一的治理模式已经带来诸多问题，那么完全依靠社会力量来解决治理问题是否可行？在我们享受改革开放40年的辉煌成就的同时，必须清醒认识到，我们依然面临不少困难与挑战，比如在社会建设方面，“社会文明水平尚需提高；社会矛盾和问题交织叠加”[17]。社会组织自身专业化程度不高，自治性较弱，公信力不足；对于社会组织的支持和监管体系也不健全。可见，在现阶段，社会力量发育程度相对较低，需要在政府的主导下展开行动，通过政府所提供的制度化渠道和平台参与社会治理。因此，党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，指出我国的社会治理是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”[18]的总体格局下运行的具有中国特色社会主义的社会治理。
可以说，协同治理既是后工业化社会的必然结果，更是中国国家治理现代化的内生语义。在当前甚至今后很长一段时间，协同治理的关系模式仍然是中国社会治理的目标选择。“如果按照政府与社会的关系将社会治理分为政府行政导向型和社会自治导向型两种理论模型，那么，协同治理就是二者结合的最优模型。”[19]相比较韦伯的科层制控制模式，协同模式提供了一种治理主体之间新的组合形式。严格的等级制易造成组织僵化，这种繁文缛节和刻板冷酷的垄断模式，挤压了社会的自治空间，也就更谈不上治理的创新和变革。相反，协同模式下的社会治理，公共事务应交由谁来负责不是非此即彼的简单取舍，而是群策群力、集思广益的协同并进。国家与社会之间的张力得以缓和，多元共治的核心要旨得以彰显。“中国的改革是一个创造多元社会主体和复兴社会主体性的过程。”[20]我们面临的诸多问题中，以“协同治理”为核心的治理结构强调“共管共赢”，这种优化改良是党的十九大提出的社会治理格局的核心要旨。可见，协同治理模式兼具理论合理性和现实有效性，是化解诸多治理问题的良药。
四、社会治理创新的实践理路
中国的社会治理创新就是一个发现多元社会主体并激发多元主体活力的过程。变化快速且深刻的时代背景造就了个体自主性和能动性的发展和成长，唤醒了人们解构的意识和批判的精神。我们面临的挑战不是寻找一种永远不受质疑的阿基米德式模式，而是要发掘一种能够解决当下治理困境的实践理路。为了社会目标的达成，政府必须进行一场自我变革，与此同时，广泛的社会动员和公众参与也必不可少。社会治理并不是一种秘而不宣的游戏，而是需要诸多治理主体对于承担治理责任的观念认同，并沿着这一共识展开实践，创造一个“共有的未来”。根据协同治理的相关特征，本文认为应从四个方面推进社会治理创新：
（一）建构治理主体观念认同感，激发治理行为的主动性
政治建构的认同性是政府开展社会建设的前提，建构的有效性是检验政府自我建设以及社会建设的标准。这种政治共同体内部成员所达成的共识是集体行动得以开展的内生动力。当行为趋同、发挥作用并产生治理效能的时候，观念上的统一相较于行为趋同一定是先行一步。理论上，民主文化的培育和民主目标的推进应在时间维度上有序开展，然而现实却受到多重因素的影响，二者存在空间与时间上的错位关系。亨廷顿曾说，在一个缺乏政治共同体感的政治落后的社会里，每个领袖、每个个人，每个集团皆在追逐或被看作是在追逐自己眼前的物质目标，而置更广泛的公益于不顾[21]，这种情况显然不利于集体行动的开展与集体目标的实现。因此，社会治理合作文化的培育不失为一种良策，通过营造一种谴责“搭便车”行为的文化氛围，使得“人们因为一种道德意识的生成而主动地去与一切‘搭便车’的做法划清界限”[22]。因此，多元主体协同共治下的社会治理格局的建构要注重处理好与文化价值培育的关系。
这里所讲的观念认同应从两个方面来认识：一方面，协同治理需要行动者的认同。企业、社会组织以及公众作为社会治理活动的行动者，必须树立主体意识，建立主体自信，不仅如此，无论是目标还是利益，都需要达成一致性意见。国家行动的基础是个人对国家利益的认同，从这个层次上来讲，行动者既要对“利益”持认同的观念，又要表示对“规则”的认同和遵守。因此，协同治理会为参与主体带来切实利益的认同不可忽视。同时，鉴于各个主体之间的差异性以及个体追求自我利益的经济人特性，我们需要对参與主体的不完全理性进行规范和约束。因此，主体之间需要协商出具有普遍约束力与认同感的文本文件，对法规的遵守，便是对集体行动中合作关系的尊重。另一方面，只有行动者之间的认同还不够，执政者层面的认同也至关重要。从中国的治理情境来看，“中国之治”是在中国共产党的领导下，政府主导多元主体参与公共事务治理，推动社会和谐有序发展的过程。与多党轮流执政的西方国家不同的是，作为执政党，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。作为社会公共权力的代表，政府不仅被看作制定和实施公共政策、发布命令和处理公共事务的机关，更是中国共产党和中国人民的联系结点。因此，与企业、社会组织和公众不同的是，党和政府不仅是社会治理活动的行动者，更是规范治理规则、引导治理活动的执政者。长久以来，执政者通过正式颁布的法律法规对个体进行行为上的约束，但在这个行为主体之间依赖性日益增强的世界，治理远远比管理要复杂许多。治理意味着规则只有大多数人接受才能具有效力，构建社会行为共同体的重要程度不言而喻。决策者要认识到，推行协同治理的根本目的，不是削弱党和政府在社会治理中的地位，而是为了多方并进，发挥合力，有效发挥社会主义制度的优越性。因此，执政者应承认其他社会主体参与社会治理的合法性地位，在治理决策中求同存异，尊重社会力量的意见以及诉求。执政者也应清醒地认识到，“不论是谁都应该齐心协力，共同管理好这个相互依存的多样性世界”[23]，因此，要对创建政治共同体、谋求合作与发展的目标坚定不移且付诸行动，在观念、利益以及背景不同的各类社会主体之间构建一种建立互动关系的联系和可能。 （二）政府简政放权，促进治理功能的互补
在社会治理创新的相关研究中，“政府应该以什么样的身份参与进来？”是学者无法回避的问题。“边缘-中心”结构以及卡蓝默的“倒置原则”都曾尝试对这一问题进行解释，然而结果却不尽如人意。在“边缘-中心”结构中，政府独揽大权的行事风格已经无法适应后工业化社会的复杂性和不确定性，良好的决策和糟糕的决策出现的概率几乎是一样的。但这并不意味着将处于“边缘”和“中心”的治理力量交换位置，事情就变得容易了。卡蓝默的“倒置原则”认为，政府应当尽可能地放任权力，向边缘的位置移动，以保证社会治理的其他力量可以占据中心从而开展有效的自我治理[24]。就当前中国的现状而言，这显然是不现实的，也是不科学的。首先，政府对公共事务具有不可推卸的治理責任；其次，被挤压了生存空间的社会力量很难在短时间内快速成长为独自承担治理责任的主体。就算这种置换具有可操作性，但依旧没有打破特定治理主体对公共事务垄断的单一局面。
塞缪尔·P.亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》的开篇提到，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”[25]。我们也能发现，那些所谓的成功的政治共同体都具备一些基本特征：有权威的政党、有效能的政府以及高度参与公共事务的民众等。这也是塞缪尔·P.亨廷顿所讲的很多亚洲、非洲以及拉丁美洲国家所缺失的东西。可见，有效能的政府是建设有效能国家的必要条件。亚里士多德强调法治的建立在民主国家的重要性，这一点毋庸置疑。但是，若是要在法治政府和有效能政府之间画上等号，也将失之偏颇。高效政府需要《联邦制》中所谓的“行政能力”的自由裁量权[26]。马克思主义国家观认为国家具有政治统治和社会管理两项基本职能，要求政府在社会建设中也应有令人满意的作为。统治权力过大就会削弱社会权力，挤压社会建设的空间，抑制社会力量的自主性和活力。服务型政府的提出实则是政府为了回归社会建设职能所作出的自我变革，是实现国家治理现代化的必然选择。
其一，服务型政府的构建需要政府简政放权。首先需要讨论一下权力转移的发展逻辑。在经济学领域，分散经济决策能够有效应对现代技术增长所带来的复杂性和不确定性，因此将决策权力转移给贴近信息来源的当地代理人的好处是，通过权力转嫁，不同的行为主体拥有了相应的自主权和决策权，能够在自己擅长的领域做自己擅长的事情，从而降低了由于决策失误所带来的高昂成本损失，提高了决策的科学性和准确性。从经济学的视角出发，权力的适当转移和释放的确不失为一种理性的选择。从经济领域的研究中所获得的教义自然不是为了满足对历史的好奇，类似的思路也同样适用于社会治理的研究领域。后工业化社会中，政府摒弃了统治型政府借助等级结构中的权力来维持社会秩序的建构规则，通过释放权力专注在自己能够做好的事情上，把不擅长的任务交由其他社会主体，以期实现功能互补，从多元主体协同治理中找到对抗社会失序的良策。可见，公共服务主义深入人心，超越了权力本位的逻辑，能够根治社会治理存在的问题。对公共服务的追求成为现代国家建设服务型政府的核心要旨之一。毋庸置疑，权力本身就是寻租发生的条件和前提，而简政放权能有效遏制寻租行为的发生。协同治理的前提是治理主体权力合法性的承认，政府不能只顺应精英和政府官员的需求，而应提供一种制度化的安排，赋予社会主体承担社会治理责任的权力。
其二，服务型政府的讨论中不仅包括权力的释放，还包括场域的松绑。服务型政府强调提供优质公共服务的理念，但政府对社会治理的影响总是在一定场域中发生和实现的，只有在特定的生活空间中，行为才得以塑造。孔繁斌指出，按照布尔迪尔的理论，场域是资源、权力以及知识互动的系统，场域的自我再生产是其目的[27]。与管理型政府不同，服务型政府与“边缘-中心”结构分道扬镳，向去中心化看齐。但这不是前面所说的“倒置原则”，而是增加多元主体在社会场域中共享资源，持续互动的可能性。“政治系统既不是社会的顶点，也不是社会的中心，甚至也不是社会的结构性核心，而仅仅是诸系统中的一个系统。”[28]政府的基本任务不是去抢社会力量的光芒，而是为社会治理提供良好的制度环境，并通过协商、引导等方式凝聚治理力量，做治理空间的建构者。
（三）培育社会力量，增强治理主体多样性
托克维尔认为，不管如何精明强干的中央政府，也做不到明察秋毫，不能仅靠自己去了解一个大国社会的一切细节，这样的工作超过了政府人力物力财力所能及，当它要独自创造那么多发条并使他们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力[29]。换言之，积极建构社会力量，培育社会治理主体，不仅能够分担政府在治理上的责任，还能促进社会整体的向好发展。“激活积极公民权，培育参与性公民，使之成为中国政治发展最为重要的内源动力，是中国社会建设最为根本的历史使命。”[30]现代化的进程拖曳着人类进入一个自我突破、自我否定的时代。韦伯传统的等级制所讲的权威合理化没能幸免，现代社会中政治权威的树立不再寄希望于宗教和种族。政府应当是人的产物，而不是自然或者上帝的产物[31]。社会是由普罗大众组成的一个集合，民众的认可和服从是建立合法性政府的重要条件之一。更何况今日的民众不再是韦伯所说的卡里斯玛权威的追随者，他们有多样的诉求和愿景。相比较于其他治理结构，协同治理模式强调“社会性”的践行，满足了公众参与和实现其诉求的愿景，唤醒了治理主体的政治参与感和效应感。不仅如此，多元协同不应只是手段，还应该是一种政治目的。广泛的民主参与意味着政治透明度和民主化程度的显著提高，在一定程度上，可以有效制衡腐败和寻租行为在行政部门的发生。多元主体共治是“人民通过大规模的政治组合参与政治并受政治影响”的现代化国家衡量标准之一[32]。总而言之，社会力量和服务型政府是双向推动的关系，社会建设的需求激励着政府提供更加优质的公共服务；反过来，社会力量的积极培育是效能政府的基础和补充，服务型政府的改革和创新为各类治理主体的发展提供了制度层面的可能。 （四）加强制度化建构，保障治理过程的动态持续
全球治理激发了众多学者的研究热情和想象力，因为人们在经历了冷静观察和痛苦反思之后，渴望建构直通美好社会的路径。各个国家治理水平存在差异的原因，存在以下几种声音：经济发展水平高低不同，或者是国民素质存在差异，又或者是国民财富和幸福指数有所区别。从理论上来讲，这些因素都会影响一个社会政治共同体的水平，但与其说它们是原因，不如把它们看作是治理水平差异化所带来的表现。对于这些表现是如何产生的，历史制度主义者显然展现出一种历史视野的“观照”，他们认为，国家的兴盛很大程度上取决于国家财富的增加，而国家财富的增加则取决于经济的增长；经济增长来自“有效率的经济组织”，而“有效率的经济组织”必须满足这样的条件，即在制度安排上能夠提供一种激励[33]。人们对未来美好的社会抱有的无限渴望和憧憬必将通过一个能够容纳不同观点和需求的制度安排来实现。制度化是治理水平得以提高的保障，制度供给是社会共同体得以发展的坚实基础。
俗话说，“经国序民，正其制度。”制度在一定程度上可以约束个体行为，其目的是有序开展公共生活。制度是社会面临各种实际问题所采取的实践活动形成的惯例化规则和结果，是国家治理的根本保障。制度在功能上就是对协同中可能出现的不确定性的一种控制和制约。在国家发展的不同历史阶段都会有一些新的要求，这是对现有制度的适应能力的挑战。亨廷顿这样解释“政治现代化”所要具备的条件，即权威的合理化、结构的离异化以及参政的扩大化[34]。事实上，如果单纯认为解构“边缘-中心”的治理逻辑，就是不断增加社会公众参与的程度，那未免太不谙世事。时至今日，教育的普及、城市化的快速推进以及媒介传播的高速发展都提高了人们的期待，如果这些诉求不能实现，人们就有可能以个人或集团的方式投身政治。那么，某些国家在缺乏强有力的政治制度的情况下，参政的扩大化就不能被简单地看作促进政治现代化的“好东西”，它既可为善，也能作恶，因为这种参与的增加时常伴随着动乱和暴力的发生。个体在现有体系中无法实现利益表达所激增的不公正感被习惯性地通过群体性事件得以释放。这也难怪奈特、贝茨等学者反复强调制度建构，无论是奥尔森的“选择性的激励”，还是奥斯特罗姆提出的“自主性制度”都突出了制度建构在集体行动中的重要性。按照亨廷顿的逻辑继续讨论，倘若现有制度不能适应个体政治参与扩大的趋势，不仅会限制社会力量改革创新的能力，也会让自己陷入进退维谷的境地。在协同治理的框架之下，个体必须在政治制度的组织和安排之下开展社会活动，每一个公众甚至组织和集团都必须按照制度化的标准，对其愿景表达方式和目标行动方式加以改造，保证诉求的合法化，并且通过合法化渠道加以安排和开展。这种制度结构上的安排具有以下几点好处：其一，协同治理的制度化大大增加了治理行动的透明度，有效地减少了协作过程中各个主体投机取巧、“搭便车”行为的发生；其二，制度化的安排使治理目标和程序变得清晰明了，降低了与讨价还价相关的互动成本；最后，制度化的标准使得治理结果的问责不再是无迹可寻，有利于铲除滋生机会主义的温床。
在此基础上，还应强调制度化进程的内生性，即在本国国情的基础上结合他国经验，进行社会治理创新的现实路径设计。毋庸讳言，各个国家的政治、经济、文化水平不同，并非所有社会治理的进程在实践中都能有序展开。需要说明的是，如果再像新现实主义者一样只谈及“国家经验”已经变得没有意义，政治制度的设计不是一成不变的，而是需要立足本土的考量，基于国情进行调整。同样的制度既可以促进经济也可以在特定情况下成为阻碍经济和社会发展的罪魁祸首。第二次世界大战后，一股学习西方的热潮席卷而来，西方国家的发展模式、社会治理模式以及民主政治的推进模式受到很多后发性国家的追捧和复制。移植国外模式似乎被看作成功的捷径，然而一些后发性国家采用西方模式后，不仅引发了社会矛盾，民主愿景还在盲目追随中走向崩塌。难怪克罗齐耶感叹，“移植国外模式，最终总是会以失败告终，即使事后来看，在当初自主创新的开创过程中，它们曾经发挥过积极作用”[35]。西方的制度模式绝不是所有国家都可以仰赖的“绝世宝典”。拘泥于移植国外模式的逻辑陷阱而草草收场的例子比比皆是。比如，20世纪80年代和90年代初，削减国有部门的规模是制度安排的主旋律。而一些后发性国家缺少配套的体制框架和改革基础，释放权力、回归自由让社会陷入无序的状态，所带来的灾难比没有实现自由化更糟糕。可以看出，没有任何一个制度安排放之四海而皆准，忽略本土化的改革举措纰漏百出，不仅违背初衷，反而造成无法估量的伤痛。因此，政治制度的建构绝不能简单等同于津津乐道移植他国模式，而应该结合一般规律和本国国情的精致设计。中国作为发展中国家，在推进社会治理进程中要处理好制度供给、公民意识培育以及本土文化嵌入的关系。
五、结语
德·托克维尔（de Tocgueville）认为：“在统治人类社会的法则中，有一条最明确清晰的法则：如果人们想保持其文明或希望变得文明的话，那么，他们必须提高并改善处理相互关系的艺术。”[36]党的十八大以来，为了缓解和改善各类治理主体的关系，国家坚持以人民为中心，改善民生，补齐民生短板，从“管理”向“治理”转变，推进国家治理现代化，实现良好的政府治理和良好的社会治理。2020年抗击新冠肺炎疫情的过程充分证明了协同治理所产生的巨大优势。在中国共产党的集中统一领导下，中国政府科学决策，统筹指挥，社区和大批志愿者联防联控，大批企业除了捐钱捐物之外，更是积极搭建政务协作平台。可见，在推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，明确协同治理的内涵，重申协同治理与社会治理创新的契合性依然有意义。当然，本文的研究只是凤毛麟角，多元主体如何参与协同治理，治理过程中如何协调利益冲突，多元主体之间又应当如何分工等问题还需要进一步探究和讨论。
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实习编辑：肖丽芬