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[摘 要]节约型政府是对马克思廉价政府理论的继承与发展，积极回应了新一届中央领导集体探索全面从严治党的战略实践。节约型政府是用度节俭、效能优质、机构合理、职能适度“四位一体”的精良政府。政府节约领域始终是以财、物为主体的行政成本，节约型政府构建的逻辑起点和过程均是治理行政成本。政府行政成本据活动界域分为存续成本与履职成本。财政收支规模一定下，精简存续成本中的静态机构成本，规制存续成本中的动态运转成本，在创新政府履职理念基础上，动态推进有形与无形公共产品的供给侧改革，是构建节约型政府的可行进路。
[关键词]节约型政府；内在逻辑；行政成本；治理
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）08-0069-06
中国共产党是领导我国各项事业的核心力量，政府作为党的路线、方针、政策的直接落实和执行机构，其改革不仅是上层建筑体系内部的一种自我修整，更是与新型经济基础关系的一种主动调适。节约型政府概念的提出，从中华民族优秀文化传统出发，既是关切新形势下全面从严治党的迫切需求，也是有效适应经济发展新常态的理性之举，为政府改革注入了民族性与时代性元素，具有丰富而深刻的理论和实践价值。
一、节约型政府的提出及内涵
（一）节约型政府的提出
节约型政府这一概念，最早零星散见于建设节约型社会的部署实践中。2005年国务院颁发了《国务院做好建设节约型社会重点工作的通知》，其中提到“各级政府部门要从自身做起，带头厉行节约，在推动建设节约型社会中发挥表率作用”，初步提出对政府节约的要求，具体到行动中要“推行政府机构节能采购，优先采购节能（节水）产品和节约办公用品，降低费用支出”。在2007年《政府工作报告》中，“节约型政府”首次被官方正式提出：“当前一个重要任务，就是要解决一些行政机关存在的严重铺张浪费问题”，为此要“堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府”。之后，在中央相关文件中鲜见节约型政府的明确提法，尽管如此，但对政府节约的要求从未停止过，也从未放松过。党的十七大将科学发展观写入党章，其中的“全面、协调、可持续”蕴含着深刻的节约意涵，并统一到资源节约型、环境友好型社会建设中。党的十八大更明确指出“要严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，紧接着“八项规定”出台，条条规定直指政府节约要害。2013年“两会”李克强总理在中外记者会上讲道，“要让人民过上好日子，政府就要过紧日子”，当场“约法三章”。一年后，《政府工作报告》重申并明确要求“各级政府必须厉行节约，反对浪费，坚持过紧日子。要严格执行‘约法三章’，政府性楼堂馆所一律不得新建和改扩建，财政供养人员总量只减不增，‘三公’经费只减不增”。显然，政府节约是全面从严治党的题中应有之义，节约型政府的构建动力由起初的柔性倡导转为刚性指令，构建始点也从降低政府基础存续用度转为约制“财产、人员、经费”等综合性需求。《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等间接为政府节约提供了有力的制度化保障。
（二）节约型政府的内涵
1.节俭的政府用度。节约物态或以货币形态表现的资源、能源等用度支出是节约型政府的基本特质。政府同其他一切有机体一样，其存在和发展需借助和依赖于对外界能量的摄取，各种形式的资源能源成为政府“生活”必需品。人类所能利用的资源能源是有限的，而政府消耗资源能源的能力和欲求是相对无限的，如何确保政府生活“必需品”是“必须品”，成为衡量政府节约与否的首要尺度。节俭，即生活俭省、有节制，不仅是个人美德，而且也是我国历代为政者极力推崇的伦理准则与执政理念。《史记·平津侯主父列传》讲道：“盖闻治国之道，富民为始；富民之要，在于节俭”，可见，节俭是富民治国的关键之道，有节制的消费资源能源就是满足政府生活“必需品”意义上的“必须品”，这是节约型政府的基础样态。
2.优质的行政效能。优质的行政效能是节约型政府的高层次要求，也是节约型政府构建的最终归宿。政府节约为了什么？很显然，不仅仅是为了简单节约一张纸、一支笔、一滴水、一滴油、一度电等，更重要的是借助这一过程塑造获取政府行政行为的高效能，高效能的政府才是真正意义的节约型政府。何为行政效能？即政府及其工作人员在行使国家权力、执行国家公务时其职能的发挥程度，以及行为产生的效益效果的综合性评价，是“数量与质量的统一，功效与价值的统一，目的与手段的统一，过程与结果的统一”[1]。节约型政府固然包含着对投入产出比最优的高效率的追求，这是一个理性组织系统属性之使然，但单纯追求效率是企业家行为，“政府是为公民所拥有的”[2]公共行政部门，不仅要关切市场，更要关切与作为自由而平等的公众密切相关的“基本善”[3]的保障和实现。因此，在保证理性效率目标基础上，政府行政的每一流程、每一结果都尽可能符合公平正义的要求，既最大限度保障公民诸如健康、精力、智力等“自然的基本善”的满足，又最大限度促成诸如权利、自由、机会、自尊等“社会的基本善”的增进，达致经济效益与政治、社会、生态等效益的有机统一，这是优质行政效能的一般表征，也是政府之所以节约的终极目标。
3.合理的机构设置。政府机构设置的合理程度与政府节约直接相关。合理，《现代汉语词典》解释为合乎道理或事理，政府机构是政府得以存续并履职的结构载体，这一基本功能是其存在的依据。从这一基点出发，理论上可以有三种不同的机构设置状态：一是臃肿型，即机构设置重叠，人员冗余。数量上，严重超出政府有效行政行为所需机构和人员量；质量上，不仅不能发挥机构应有功能，而且由于机构交叉所致权责不清、推诿扯皮、人浮于事，极大降低政府行政效能，由此产生的行政成本也极高。二是贫乏型，即机构设置忽视政府现实生存与管理活动需求，一味追求精简，人员配备捉襟见肘，尽管表象行政成本不高，但政府基础存续与履职需求得不到满足，应有的公共产出得不到实现，实际上是既有行政成本的无效或低效耗用，距政府节约要求相去甚远。三是合理型，即以确保充分保障并满足政府行政管理活动前提下，机构和人员数量达到最优化，根据政府行权履职的现实需求，科学划定管理层次与管理幅度，按照“精简、统一、效能”原则，以“精简”为切入，以“統一”为抓手、以“效能”为目标，实现机构设置合理化。节约型政府既排斥“臃肿型”机构，也拒绝“贫乏型”机构，是一种理性的机构安排。 4.适度的职能边界。适度的职能边界是节约型政府的本质要求。之所以需要政府的存在，很大程度上是由独特的政府职能所决定，政府具有个人、市场及其他组织无法替代承担的职能，在职能履行中，相应地就要发生消耗、产生费用。一般而言，职能承载愈多，成本消耗愈高。依此思路，降低成本的绝妙之法就是政府职能越少越好，“小政府”对于促进政府节约的确“功不可没”，然而，节约型政府不仅关注职能数量的多少，更强调职能边界的适度。放在人类历史长河中，政府组织及其职能是社会分工的产物，因此，适度的职能边界首先是正视行政成本的发生，“行政成本是分工演化内生的费用，目的是实现社会收益递增而必需的成本”[4]，从此角度讲，行政成本存在一定“刚性”，为履职发生的费用是不可避免的；其次，职能边界的厘定应遵循一个原则，即“基于分工演化之现实需要，基于有利于促进分工朝向社会收益递增方向演化”[4]，这种边界划定就是可取的。
综上，节约型政府是用度节俭、效能优质、机构合理、职能适度的精良政府。“节约型政府”概念是对马克思“廉价政府”理论的继承和发展，是为建设中国特色社会主义、实现民族复兴伟业的积极尝试，彰显了人类活动对自然规律的尊重，为营造清新政治生态、实现国家治理能力现代化奠定了良好理论和实践基础。
二、行政成本的概念解析
行政学创始人威尔逊强调行政学研究的首要目的在于“实现组织的有效性和效率”[5]，可见，政府行政从诞生之初就蕴涵着追寻行政成本最优化的价值使命。何谓行政？古德诺在其政治行政二分思想中将“行政”视作“国家意志的执行”[6]，行政成本即政府围绕“行政”活动而发生的一切开销。具体而言，是“政府在为社会提供公共产品和服务、实施行政管理等的活动过程中对人力、财力和物力资源的消耗，以及由此带来的经济社会方面的间接损耗”[7]。行政成本种类多样，依据性态可分为“固定成本、变动成本和混合成本”[8]；依据行为效果可分为“有效行政成本和无效行政成本”[8]等，各类成本之间纵横交叉，破解行政成本难题极其复杂，这也正是节约型政府构建的起始困境，若想有效治理行政成本以构建节约型政府，从政府行政活动界域出发探究行政成本构成不失为一种有效尝试。
（一）存续成本
存续，包含两层含义，一是生存，二是延续。政府行政活动不外乎围绕机构内部和机构外部两个基本面展开。基于这一前提，政府行政成本首先表现为机构内部行政的存续成本，存续成本是政府为维持自我机能正常运转所发生的政府性消费支出，满足着政府的“生存”和“延续”需求。如同有机体生存需要从外界摄取营养物质一样，政府机体也需要不断从外界消耗能量以保证自己的健康运行，不同的是政府消耗对象的主体是财政资金或以财政资金形式表现的物质资源能源。在财政资金支出过程中，有的形成相对固定的成本样态，在一定时期内不会对其追加新的成本投入；有的随政府存续活动的不断展开形成变动的成本样态，随时会追加新的成本投入。因此，根据财政资金在机构内部使用领域的不同，政府存续成本可分两种：一种是静态机构成本，是政府的固定开销，用于政府机构基本建设方面，包括公务人员工资福利保险支出、政府性楼堂馆所建设支出、办公设备设施购置支出等，这类成本“一次投入，终身受用”，奠定了政府的生存基础，解决的是政府的“存”；另一种是动态运转成本，是政府的变动开销，用于激发机构各类静态成本主体发挥功能，将机构构成要素黏合并如同血液般循环起来形成“活生生”的健康机体，包括会议费、差旅费、通讯费、政府性楼堂馆所维护与运行支出、日常水电煤气油等资源能源支出、办公用品折旧更新支出等，以及在内部行政期间产生的协调成本、摩擦成本等，解决的是政府的“续”。当然，静态机构成本与动态运转成本均是相对概念，二者的有机搭配形成完整的政府统一体，为政府行权履职提供了可能。
（二）履职成本
政府行政成本另一表现是机构外部行政活动形成的履职成本。政府在通过内部行政解决好自身存续问题基础上，以履职为主线的外部行政活动就成为其常态。政府履职中的“职”包含两层含义：一是职权，指政府依法依规“可以做什么”[9]，是政府的权利；二是职责，指政府依法依规“必须做什么”或者“不得做什么”，是政府的义务。因此，政府履职成本可理解为政府行使行政职权、实施国家行政管理职责过程中所发生的各类消费支出。由于政府行权履职内容的复杂性，使得对履职成本的掌控极度困难。“只有发现了行政成本的客体？熏才能治理行政成本”[10]。同理，从履职成本客体视角将其分类归纳是化解这一困惑的有效出路。总体而言，政府履职就是为国家和社会提供公共产品和公共服务，公共产品和公共服务成为履职成本的客体。依据公共产品的存在形态，政府履职可分为有形公共产品提供和无形公共产品提供，相应地履职成本也被分为两类：
1.提供有形公共产品成本。有形公共产品，即“那些直接通过财务支出建设的公共产品”[11]，如学校、医院、体育场馆与设施、道路桥梁、社会保障等，大多为公众“看得见摸得着”的直接或间接生活必需品。由于公共产品（特别是纯公共产品）具有消费的非排他性和非竞争性，所以对此类产品的生产往往成为私人不愿介入的领域，政府理所当然成为接手者并占据垄断位置。在提供有形公共产品过程中，政府通常会做出两部分投入：一部分是按照评估、审批、公开招投标等法定程序及市场规律确定的生产有形公共产品本身所必需的经费投入，或者可理解为产品本身的成本价，表现为财政专项资金，如修一座桥梁的专项拨款，我们将其称作正常成本Ci，在理论上这部分投入完全是尊重市场规律、按照市场机制定价的结果，在政治价值上也完全符合公平正义要求；另一部分是超出正常成本区间的非正常成本Cj，即在提供有形公共产品过程中，由于履职主体主观失误、随意、或者逐利动机驱使的腐败等因素干扰所致的膨胀成本，这部分成本或以推高正常成本投入的方式出现，或以挤压正常成本用以产品本身结构比例的方式出现。最終，政府提供有形公共产品的实际成本构成为C=Ci+Cj。现实中，履职主体扩大行政成本现象多发于提供有形公共产品这一履职过程中。 2.提供无形公共产品成本。无形公共产品，“即将公共政策以及那些没有实体的公共产品归类为无形公共产品”[11]，如社会秩序与安全维护、宏微观经济调控与管理、市场监管与服务、经济社会发展规划、公共决策等，大多为无具体形态的抽象的公众生活必需品。尽管这类公共产品在存在形态上是无形的，但在行政成本形成与增加通道中的作用空间却是巨大的：首先，成本推动的杠杆效应显著。所谓杠杆效应一般是指某一变量的较小幅度变动会带来另一相关变量较大幅度变动的现象。无形公共产品的提供是有形公共产品及其他一切公共服务产出的中枢，任何一项无形公共产品出现瑕疵，都将引发难以估算的放大了的成本损失，而且这个成本多被社会承担，形成公众的社会成本。其次，成本推动的潜伏期较长。受制于人类认知的有限性和历史性，以及机构和公务人员的理性动机，一项无形公共产品（特别是公共决策）在产品提供初期可能不会发生、发现问题，甚至看起来有益于行政成本治理，但随时空不断转换弊端会逐渐暴露，此时的决策失误成本、机会成本集中产生。第三，成本推动的可测度性较弱。提供无形公共产品的成本之所以不容易被重视，很重要一点是多数情况下其不直接推高行政成本，具有很强隐蔽性，缺乏客观有效的测度标准，必须借助深层次分析方知其存在和严重性。
三、节约型政府构建的行政成本逻辑
作为众多施政目标更高层次概括的总目标，节约型政府的构建涉及政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，是一项极其复杂浩瀚的系统工程，但无论何等复杂，政府节约对象的主要领域始终是以财、物为主体的行政成本，节约型政府构建的逻辑起点和过程均是治理行政成本。政府行政成本分类多样，推动因素也复杂多变。因此，节约型政府的构建路径切不可一概而论，分清类别对症应对是内在的逻辑使然。在财政收支规模不变情况下，精简存续成本中的静态机构成本，规制存续成本中的动态运转成本，与此同时，在创新政府履职理念基础上，动态推进公共产品的供给侧改革，是节约型政府的可行构建进路。
（一）精简静态机构成本
“精简机构”似乎是个老生常谈的话题了，改革开放以来历次机构改革没有一次不从“精简”上下功夫，成本节约效果不能说没有但终究归于平淡。究其原因，关键一点是忽略了机构改革的系统性，泛化了“精简”的功能领域。精简，指留下需要的、去掉多余的。机构得以存续是静态机构元素与动态运转元素有机结合的产物，“精简”只是适用于静态机构元素，而动态运转元素无法直接依赖“精简”达到节约，至多是一种间接关系，即精简静态机构有助于节约动态运转成本，如精简公务人员数量会减少机构运转产生的协调成本。由于静态机构元素的相对稳定性，这类成本可控性较强，但置于浩瀚的行政成本支出规模中，其直接产生的微观节约效果微不足道，尽管如此，它却是降低行政成本、构建节约型政府的基础步骤，因为其产生的宏观节约效应是巨大的。从词性看，“精简”既是动词又是形容词，这一特点给我们一个启示：精简机构是为了实现机构精简，换言之，精简机构是数量与质量双重权衡基础上的整体施进。一方面，数量上强调“减”。首先要减人，依法制定编制，减少领导和管理者职数，不容忍一个冗员，尽可能实现“人尽其用”；其次要减物，建立激励机制鼓励政府多采用继承、租借、合署等多途径办公，减少自建和重复采购，提高各类已有办公资源使用效益。另一方面，质量上强调“精”。首先人员要精，从招录、培训、晋升等多环节严把人员质量關，既要能力强，更要品质高，通过惩戒、考核、辞退等机制不断淘汰劣者；其次机构要精，科学划定机构数量，在充分保障政府健康存续和基本功能基础上尽可能少，合并职能相近机构，撤销职能过剩与过时机构；第三，办公场所及设备设施要精，精细化管理与集约利用每一份办公资源。
（二）规制动态运转成本
政府存续成本中，动态运转成本占据巨大比例，具备广阔节约空间。然而，相比静态机构成本，此类成本较难核算和把控。动态运转成本行为主体是机构及其工作人员，运转目的是满足政府基本存续需求。可由于机构主体具有无限扩大自身福利的本能冲动，使得政府具体存续需求极其复杂多样，所以试图即时准确界定运转成本在支出领域、数量、类型等方面的合理性和必要性，似乎只能停留于理论设想层面。事实上，动态运转成本是主体行为的直接或间接产物。毋庸置疑，政府运转必然要投入成本，但投入数量、效率等会受到主体行为理念、行为方式、行为习惯等显著影响。因此，对待政府动态运转成本，应以规制主体行为为切入点。规制，就是“通过建立形式理性的抽象规则、正当程序如宪法、法律规章等来约束、限制”[12]，多指政府对经济主体活动行为的干预或干涉，此处借以用作对政府内部运转行为按照既定规则程序的规范制约。首先，要有规可依。制定政府日常运转成本支出范围和标准，让每一主体明确项目开支的许可与禁止领域。同时，对支出标准列出详细清单，控制总量，超出部分自行负担。其次，要有规必依。创新节约内外部监督机制，通过信息公开广开规制门路，对违规和超标行为不仅要实时强制查处，而且应将其列入绩效考评体系作为部门及其工作人员任职、晋升、评优等硬性依据。其三，要违规必究。公共资源的公共属性使其缺乏明确的产权主体，但公共资源节约主体不可不明，否则节约标准将成一纸空文。为此要明确节约责任主体，实行部门首长负责制，对浪费资源、随意增加运转成本支出的行为，不仅要对当事方惩处，而且对部门首长应严肃问责。当然，规制目的不是束缚打压，而是希冀借助规则力量塑造节约行为习惯，进而内化为行为理念和道德伦理，最终成就节约型行政文化。
（三）推进公共产品的供给侧结构性改革
无论有形公共产品亦或无形公共产品，主导供给主体、甚至唯一供给主体是政府，政府有责任、也有权威调动各方资源保障公众基本公共产品与服务需求的满足。的确，公共产品自有属性可能带来的“公地悲剧”效应决定着它的供给主体非政府莫属，因此也成就了政府对公共产品供给的垄断地位。在这种“唯我独尊”的垄断供给体制下，想要实现公共资源配置的高效率、公共产出的低成本，不可谓不难。为控制公共产品供给成本，被誉为“政府再造大师”的美国学者戴维·奥斯本立足这一实际，在《改革政府》中试图挖掘政府内在改革动力，建立具有企业家精神的公共部门，提出理念上将掌舵与划桨分开、设立绩效标杆进行奖罚等措施。国内学者也从机构内部管理机制改革、强化自体监督方面提过建设性建议。但无数实践证明，“任何组织的内部监督都难以从根本上抑制内部人寻租问题”[11]。为此，必须跳出公共产品的政府垄断供给框架，将“政府提供何种公共产品”的问题域转换到“由谁提供公共产品”上，立基于这一转换的公共产品供给侧改革为我们提供了全新的行政成本治理思路。供给侧改革，是“从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性”[13]，尽管是一经济学术语，但其要义对提升公共产品供给品质、降低公共产品供给成本具有重要启示。首先，革新履职理念，释放思想包袱。传统理念认为，公共产品只有政府垄断提供才能确保公众福祉的均等化满足。实际上，公共产品（特别是有型公共产品）多元供给不但不会令公众福祉受损，反而会丰富供给体系，为公众创造更多选择余地。所以，政府应改变“没我不行”的传统观念。其次，以“壮士断腕”之勇引入竞争打破垄断。市场不是万能的，我们不盲目推崇把任何现存问题推向市场这种简单而不负责任的做法，但蕴含于其间的竞争精神却足以令公共产品供给端充满活力。每每谈及于此，习惯先从鉴别公共产品是“纯公共”还是“准公共”做起，进而探讨“交由政府”还是“交由市场”。事实证明公共产品的公共性倾向不是非此即彼的黑白对立物，而是“你中有我我中有你”的统一体，随着社会的发展其公共性倾向也在不断变换。因此，与其纠结于鉴别过程的艰难，不如直接对供给主体引入竞争，无论政府、社会组织还是市场，只要低效或劣质供给公共产品、有损公众福祉，就及时从供给端退出。在竞争压力驱动下，一方面，政府会极力以低廉成本产出优质公共产品，以保住其供给者位置；另一面，假设政府真被淘汰，公共产品交由其他有效主体提供，对于公共财政资源的节约同样事半功倍。
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责任编辑 张小莉
[关键词]节约型政府；内在逻辑；行政成本；治理
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）08-0069-06
中国共产党是领导我国各项事业的核心力量，政府作为党的路线、方针、政策的直接落实和执行机构，其改革不仅是上层建筑体系内部的一种自我修整，更是与新型经济基础关系的一种主动调适。节约型政府概念的提出，从中华民族优秀文化传统出发，既是关切新形势下全面从严治党的迫切需求，也是有效适应经济发展新常态的理性之举，为政府改革注入了民族性与时代性元素，具有丰富而深刻的理论和实践价值。
一、节约型政府的提出及内涵
（一）节约型政府的提出
节约型政府这一概念，最早零星散见于建设节约型社会的部署实践中。2005年国务院颁发了《国务院做好建设节约型社会重点工作的通知》，其中提到“各级政府部门要从自身做起，带头厉行节约，在推动建设节约型社会中发挥表率作用”，初步提出对政府节约的要求，具体到行动中要“推行政府机构节能采购，优先采购节能（节水）产品和节约办公用品，降低费用支出”。在2007年《政府工作报告》中，“节约型政府”首次被官方正式提出：“当前一个重要任务，就是要解决一些行政机关存在的严重铺张浪费问题”，为此要“堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府”。之后，在中央相关文件中鲜见节约型政府的明确提法，尽管如此，但对政府节约的要求从未停止过，也从未放松过。党的十七大将科学发展观写入党章，其中的“全面、协调、可持续”蕴含着深刻的节约意涵，并统一到资源节约型、环境友好型社会建设中。党的十八大更明确指出“要严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，紧接着“八项规定”出台，条条规定直指政府节约要害。2013年“两会”李克强总理在中外记者会上讲道，“要让人民过上好日子，政府就要过紧日子”，当场“约法三章”。一年后，《政府工作报告》重申并明确要求“各级政府必须厉行节约，反对浪费，坚持过紧日子。要严格执行‘约法三章’，政府性楼堂馆所一律不得新建和改扩建，财政供养人员总量只减不增，‘三公’经费只减不增”。显然，政府节约是全面从严治党的题中应有之义，节约型政府的构建动力由起初的柔性倡导转为刚性指令，构建始点也从降低政府基础存续用度转为约制“财产、人员、经费”等综合性需求。《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等间接为政府节约提供了有力的制度化保障。
（二）节约型政府的内涵
1.节俭的政府用度。节约物态或以货币形态表现的资源、能源等用度支出是节约型政府的基本特质。政府同其他一切有机体一样，其存在和发展需借助和依赖于对外界能量的摄取，各种形式的资源能源成为政府“生活”必需品。人类所能利用的资源能源是有限的，而政府消耗资源能源的能力和欲求是相对无限的，如何确保政府生活“必需品”是“必须品”，成为衡量政府节约与否的首要尺度。节俭，即生活俭省、有节制，不仅是个人美德，而且也是我国历代为政者极力推崇的伦理准则与执政理念。《史记·平津侯主父列传》讲道：“盖闻治国之道，富民为始；富民之要，在于节俭”，可见，节俭是富民治国的关键之道，有节制的消费资源能源就是满足政府生活“必需品”意义上的“必须品”，这是节约型政府的基础样态。
2.优质的行政效能。优质的行政效能是节约型政府的高层次要求，也是节约型政府构建的最终归宿。政府节约为了什么？很显然，不仅仅是为了简单节约一张纸、一支笔、一滴水、一滴油、一度电等，更重要的是借助这一过程塑造获取政府行政行为的高效能，高效能的政府才是真正意义的节约型政府。何为行政效能？即政府及其工作人员在行使国家权力、执行国家公务时其职能的发挥程度，以及行为产生的效益效果的综合性评价，是“数量与质量的统一，功效与价值的统一，目的与手段的统一，过程与结果的统一”[1]。节约型政府固然包含着对投入产出比最优的高效率的追求，这是一个理性组织系统属性之使然，但单纯追求效率是企业家行为，“政府是为公民所拥有的”[2]公共行政部门，不仅要关切市场，更要关切与作为自由而平等的公众密切相关的“基本善”[3]的保障和实现。因此，在保证理性效率目标基础上，政府行政的每一流程、每一结果都尽可能符合公平正义的要求，既最大限度保障公民诸如健康、精力、智力等“自然的基本善”的满足，又最大限度促成诸如权利、自由、机会、自尊等“社会的基本善”的增进，达致经济效益与政治、社会、生态等效益的有机统一，这是优质行政效能的一般表征，也是政府之所以节约的终极目标。
3.合理的机构设置。政府机构设置的合理程度与政府节约直接相关。合理，《现代汉语词典》解释为合乎道理或事理，政府机构是政府得以存续并履职的结构载体，这一基本功能是其存在的依据。从这一基点出发，理论上可以有三种不同的机构设置状态：一是臃肿型，即机构设置重叠，人员冗余。数量上，严重超出政府有效行政行为所需机构和人员量；质量上，不仅不能发挥机构应有功能，而且由于机构交叉所致权责不清、推诿扯皮、人浮于事，极大降低政府行政效能，由此产生的行政成本也极高。二是贫乏型，即机构设置忽视政府现实生存与管理活动需求，一味追求精简，人员配备捉襟见肘，尽管表象行政成本不高，但政府基础存续与履职需求得不到满足，应有的公共产出得不到实现，实际上是既有行政成本的无效或低效耗用，距政府节约要求相去甚远。三是合理型，即以确保充分保障并满足政府行政管理活动前提下，机构和人员数量达到最优化，根据政府行权履职的现实需求，科学划定管理层次与管理幅度，按照“精简、统一、效能”原则，以“精简”为切入，以“統一”为抓手、以“效能”为目标，实现机构设置合理化。节约型政府既排斥“臃肿型”机构，也拒绝“贫乏型”机构，是一种理性的机构安排。 4.适度的职能边界。适度的职能边界是节约型政府的本质要求。之所以需要政府的存在，很大程度上是由独特的政府职能所决定，政府具有个人、市场及其他组织无法替代承担的职能，在职能履行中，相应地就要发生消耗、产生费用。一般而言，职能承载愈多，成本消耗愈高。依此思路，降低成本的绝妙之法就是政府职能越少越好，“小政府”对于促进政府节约的确“功不可没”，然而，节约型政府不仅关注职能数量的多少，更强调职能边界的适度。放在人类历史长河中，政府组织及其职能是社会分工的产物，因此，适度的职能边界首先是正视行政成本的发生，“行政成本是分工演化内生的费用，目的是实现社会收益递增而必需的成本”[4]，从此角度讲，行政成本存在一定“刚性”，为履职发生的费用是不可避免的；其次，职能边界的厘定应遵循一个原则，即“基于分工演化之现实需要，基于有利于促进分工朝向社会收益递增方向演化”[4]，这种边界划定就是可取的。
综上，节约型政府是用度节俭、效能优质、机构合理、职能适度的精良政府。“节约型政府”概念是对马克思“廉价政府”理论的继承和发展，是为建设中国特色社会主义、实现民族复兴伟业的积极尝试，彰显了人类活动对自然规律的尊重，为营造清新政治生态、实现国家治理能力现代化奠定了良好理论和实践基础。
二、行政成本的概念解析
行政学创始人威尔逊强调行政学研究的首要目的在于“实现组织的有效性和效率”[5]，可见，政府行政从诞生之初就蕴涵着追寻行政成本最优化的价值使命。何谓行政？古德诺在其政治行政二分思想中将“行政”视作“国家意志的执行”[6]，行政成本即政府围绕“行政”活动而发生的一切开销。具体而言，是“政府在为社会提供公共产品和服务、实施行政管理等的活动过程中对人力、财力和物力资源的消耗，以及由此带来的经济社会方面的间接损耗”[7]。行政成本种类多样，依据性态可分为“固定成本、变动成本和混合成本”[8]；依据行为效果可分为“有效行政成本和无效行政成本”[8]等，各类成本之间纵横交叉，破解行政成本难题极其复杂，这也正是节约型政府构建的起始困境，若想有效治理行政成本以构建节约型政府，从政府行政活动界域出发探究行政成本构成不失为一种有效尝试。
（一）存续成本
存续，包含两层含义，一是生存，二是延续。政府行政活动不外乎围绕机构内部和机构外部两个基本面展开。基于这一前提，政府行政成本首先表现为机构内部行政的存续成本，存续成本是政府为维持自我机能正常运转所发生的政府性消费支出，满足着政府的“生存”和“延续”需求。如同有机体生存需要从外界摄取营养物质一样，政府机体也需要不断从外界消耗能量以保证自己的健康运行，不同的是政府消耗对象的主体是财政资金或以财政资金形式表现的物质资源能源。在财政资金支出过程中，有的形成相对固定的成本样态，在一定时期内不会对其追加新的成本投入；有的随政府存续活动的不断展开形成变动的成本样态，随时会追加新的成本投入。因此，根据财政资金在机构内部使用领域的不同，政府存续成本可分两种：一种是静态机构成本，是政府的固定开销，用于政府机构基本建设方面，包括公务人员工资福利保险支出、政府性楼堂馆所建设支出、办公设备设施购置支出等，这类成本“一次投入，终身受用”，奠定了政府的生存基础，解决的是政府的“存”；另一种是动态运转成本，是政府的变动开销，用于激发机构各类静态成本主体发挥功能，将机构构成要素黏合并如同血液般循环起来形成“活生生”的健康机体，包括会议费、差旅费、通讯费、政府性楼堂馆所维护与运行支出、日常水电煤气油等资源能源支出、办公用品折旧更新支出等，以及在内部行政期间产生的协调成本、摩擦成本等，解决的是政府的“续”。当然，静态机构成本与动态运转成本均是相对概念，二者的有机搭配形成完整的政府统一体，为政府行权履职提供了可能。
（二）履职成本
政府行政成本另一表现是机构外部行政活动形成的履职成本。政府在通过内部行政解决好自身存续问题基础上，以履职为主线的外部行政活动就成为其常态。政府履职中的“职”包含两层含义：一是职权，指政府依法依规“可以做什么”[9]，是政府的权利；二是职责，指政府依法依规“必须做什么”或者“不得做什么”，是政府的义务。因此，政府履职成本可理解为政府行使行政职权、实施国家行政管理职责过程中所发生的各类消费支出。由于政府行权履职内容的复杂性，使得对履职成本的掌控极度困难。“只有发现了行政成本的客体？熏才能治理行政成本”[10]。同理，从履职成本客体视角将其分类归纳是化解这一困惑的有效出路。总体而言，政府履职就是为国家和社会提供公共产品和公共服务，公共产品和公共服务成为履职成本的客体。依据公共产品的存在形态，政府履职可分为有形公共产品提供和无形公共产品提供，相应地履职成本也被分为两类：
1.提供有形公共产品成本。有形公共产品，即“那些直接通过财务支出建设的公共产品”[11]，如学校、医院、体育场馆与设施、道路桥梁、社会保障等，大多为公众“看得见摸得着”的直接或间接生活必需品。由于公共产品（特别是纯公共产品）具有消费的非排他性和非竞争性，所以对此类产品的生产往往成为私人不愿介入的领域，政府理所当然成为接手者并占据垄断位置。在提供有形公共产品过程中，政府通常会做出两部分投入：一部分是按照评估、审批、公开招投标等法定程序及市场规律确定的生产有形公共产品本身所必需的经费投入，或者可理解为产品本身的成本价，表现为财政专项资金，如修一座桥梁的专项拨款，我们将其称作正常成本Ci，在理论上这部分投入完全是尊重市场规律、按照市场机制定价的结果，在政治价值上也完全符合公平正义要求；另一部分是超出正常成本区间的非正常成本Cj，即在提供有形公共产品过程中，由于履职主体主观失误、随意、或者逐利动机驱使的腐败等因素干扰所致的膨胀成本，这部分成本或以推高正常成本投入的方式出现，或以挤压正常成本用以产品本身结构比例的方式出现。最終，政府提供有形公共产品的实际成本构成为C=Ci+Cj。现实中，履职主体扩大行政成本现象多发于提供有形公共产品这一履职过程中。 2.提供无形公共产品成本。无形公共产品，“即将公共政策以及那些没有实体的公共产品归类为无形公共产品”[11]，如社会秩序与安全维护、宏微观经济调控与管理、市场监管与服务、经济社会发展规划、公共决策等，大多为无具体形态的抽象的公众生活必需品。尽管这类公共产品在存在形态上是无形的，但在行政成本形成与增加通道中的作用空间却是巨大的：首先，成本推动的杠杆效应显著。所谓杠杆效应一般是指某一变量的较小幅度变动会带来另一相关变量较大幅度变动的现象。无形公共产品的提供是有形公共产品及其他一切公共服务产出的中枢，任何一项无形公共产品出现瑕疵，都将引发难以估算的放大了的成本损失，而且这个成本多被社会承担，形成公众的社会成本。其次，成本推动的潜伏期较长。受制于人类认知的有限性和历史性，以及机构和公务人员的理性动机，一项无形公共产品（特别是公共决策）在产品提供初期可能不会发生、发现问题，甚至看起来有益于行政成本治理，但随时空不断转换弊端会逐渐暴露，此时的决策失误成本、机会成本集中产生。第三，成本推动的可测度性较弱。提供无形公共产品的成本之所以不容易被重视，很重要一点是多数情况下其不直接推高行政成本，具有很强隐蔽性，缺乏客观有效的测度标准，必须借助深层次分析方知其存在和严重性。
三、节约型政府构建的行政成本逻辑
作为众多施政目标更高层次概括的总目标，节约型政府的构建涉及政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，是一项极其复杂浩瀚的系统工程，但无论何等复杂，政府节约对象的主要领域始终是以财、物为主体的行政成本，节约型政府构建的逻辑起点和过程均是治理行政成本。政府行政成本分类多样，推动因素也复杂多变。因此，节约型政府的构建路径切不可一概而论，分清类别对症应对是内在的逻辑使然。在财政收支规模不变情况下，精简存续成本中的静态机构成本，规制存续成本中的动态运转成本，与此同时，在创新政府履职理念基础上，动态推进公共产品的供给侧改革，是节约型政府的可行构建进路。
（一）精简静态机构成本
“精简机构”似乎是个老生常谈的话题了，改革开放以来历次机构改革没有一次不从“精简”上下功夫，成本节约效果不能说没有但终究归于平淡。究其原因，关键一点是忽略了机构改革的系统性，泛化了“精简”的功能领域。精简，指留下需要的、去掉多余的。机构得以存续是静态机构元素与动态运转元素有机结合的产物，“精简”只是适用于静态机构元素，而动态运转元素无法直接依赖“精简”达到节约，至多是一种间接关系，即精简静态机构有助于节约动态运转成本，如精简公务人员数量会减少机构运转产生的协调成本。由于静态机构元素的相对稳定性，这类成本可控性较强，但置于浩瀚的行政成本支出规模中，其直接产生的微观节约效果微不足道，尽管如此，它却是降低行政成本、构建节约型政府的基础步骤，因为其产生的宏观节约效应是巨大的。从词性看，“精简”既是动词又是形容词，这一特点给我们一个启示：精简机构是为了实现机构精简，换言之，精简机构是数量与质量双重权衡基础上的整体施进。一方面，数量上强调“减”。首先要减人，依法制定编制，减少领导和管理者职数，不容忍一个冗员，尽可能实现“人尽其用”；其次要减物，建立激励机制鼓励政府多采用继承、租借、合署等多途径办公，减少自建和重复采购，提高各类已有办公资源使用效益。另一方面，质量上强调“精”。首先人员要精，从招录、培训、晋升等多环节严把人员质量關，既要能力强，更要品质高，通过惩戒、考核、辞退等机制不断淘汰劣者；其次机构要精，科学划定机构数量，在充分保障政府健康存续和基本功能基础上尽可能少，合并职能相近机构，撤销职能过剩与过时机构；第三，办公场所及设备设施要精，精细化管理与集约利用每一份办公资源。
（二）规制动态运转成本
政府存续成本中，动态运转成本占据巨大比例，具备广阔节约空间。然而，相比静态机构成本，此类成本较难核算和把控。动态运转成本行为主体是机构及其工作人员，运转目的是满足政府基本存续需求。可由于机构主体具有无限扩大自身福利的本能冲动，使得政府具体存续需求极其复杂多样，所以试图即时准确界定运转成本在支出领域、数量、类型等方面的合理性和必要性，似乎只能停留于理论设想层面。事实上，动态运转成本是主体行为的直接或间接产物。毋庸置疑，政府运转必然要投入成本，但投入数量、效率等会受到主体行为理念、行为方式、行为习惯等显著影响。因此，对待政府动态运转成本，应以规制主体行为为切入点。规制，就是“通过建立形式理性的抽象规则、正当程序如宪法、法律规章等来约束、限制”[12]，多指政府对经济主体活动行为的干预或干涉，此处借以用作对政府内部运转行为按照既定规则程序的规范制约。首先，要有规可依。制定政府日常运转成本支出范围和标准，让每一主体明确项目开支的许可与禁止领域。同时，对支出标准列出详细清单，控制总量，超出部分自行负担。其次，要有规必依。创新节约内外部监督机制，通过信息公开广开规制门路，对违规和超标行为不仅要实时强制查处，而且应将其列入绩效考评体系作为部门及其工作人员任职、晋升、评优等硬性依据。其三，要违规必究。公共资源的公共属性使其缺乏明确的产权主体，但公共资源节约主体不可不明，否则节约标准将成一纸空文。为此要明确节约责任主体，实行部门首长负责制，对浪费资源、随意增加运转成本支出的行为，不仅要对当事方惩处，而且对部门首长应严肃问责。当然，规制目的不是束缚打压，而是希冀借助规则力量塑造节约行为习惯，进而内化为行为理念和道德伦理，最终成就节约型行政文化。
（三）推进公共产品的供给侧结构性改革
无论有形公共产品亦或无形公共产品，主导供给主体、甚至唯一供给主体是政府，政府有责任、也有权威调动各方资源保障公众基本公共产品与服务需求的满足。的确，公共产品自有属性可能带来的“公地悲剧”效应决定着它的供给主体非政府莫属，因此也成就了政府对公共产品供给的垄断地位。在这种“唯我独尊”的垄断供给体制下，想要实现公共资源配置的高效率、公共产出的低成本，不可谓不难。为控制公共产品供给成本，被誉为“政府再造大师”的美国学者戴维·奥斯本立足这一实际，在《改革政府》中试图挖掘政府内在改革动力，建立具有企业家精神的公共部门，提出理念上将掌舵与划桨分开、设立绩效标杆进行奖罚等措施。国内学者也从机构内部管理机制改革、强化自体监督方面提过建设性建议。但无数实践证明，“任何组织的内部监督都难以从根本上抑制内部人寻租问题”[11]。为此，必须跳出公共产品的政府垄断供给框架，将“政府提供何种公共产品”的问题域转换到“由谁提供公共产品”上，立基于这一转换的公共产品供给侧改革为我们提供了全新的行政成本治理思路。供给侧改革，是“从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性”[13]，尽管是一经济学术语，但其要义对提升公共产品供给品质、降低公共产品供给成本具有重要启示。首先，革新履职理念，释放思想包袱。传统理念认为，公共产品只有政府垄断提供才能确保公众福祉的均等化满足。实际上，公共产品（特别是有型公共产品）多元供给不但不会令公众福祉受损，反而会丰富供给体系，为公众创造更多选择余地。所以，政府应改变“没我不行”的传统观念。其次，以“壮士断腕”之勇引入竞争打破垄断。市场不是万能的，我们不盲目推崇把任何现存问题推向市场这种简单而不负责任的做法，但蕴含于其间的竞争精神却足以令公共产品供给端充满活力。每每谈及于此，习惯先从鉴别公共产品是“纯公共”还是“准公共”做起，进而探讨“交由政府”还是“交由市场”。事实证明公共产品的公共性倾向不是非此即彼的黑白对立物，而是“你中有我我中有你”的统一体，随着社会的发展其公共性倾向也在不断变换。因此，与其纠结于鉴别过程的艰难，不如直接对供给主体引入竞争，无论政府、社会组织还是市场，只要低效或劣质供给公共产品、有损公众福祉，就及时从供给端退出。在竞争压力驱动下，一方面，政府会极力以低廉成本产出优质公共产品，以保住其供给者位置；另一面，假设政府真被淘汰，公共产品交由其他有效主体提供，对于公共财政资源的节约同样事半功倍。
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责任编辑 张小莉