论文部分内容阅读
农村税费改革和取消农业税，对乡镇的影响是深远的，乡镇工作内容和工作方式发生了新的变化，同时，欠发达地区一些长期积累的矛盾、一些与新形势不相适应的问题也很快凸现出来，使乡镇职能转变面临许多亟待解决的难题和困难。
一、乡镇职能现存弊端与市场经济的要求不相适应
一是职能错位。表现在部分乡镇政企不分、政社不分、政事不办。有的乡镇在经济活动中扮演管理、经营双重角色，既当“裁判员”，又当“运动员”；有的乡镇随意为企业提供担保，造成了沉重的债务负担；有的乡镇代替中介组织与农民签订合同，形成了大量矛盾、纠纷。表面上看，这些是为企业和农民提供服务，实质上却是花钱办错事。二是职能越位。“上面千根线，下面一根针”，这是社会上流传的形容乡镇职能的一句话。乡镇职能泛化，政府管的事情越来越多，整治、执法无所不干，有主体资格的要干，没有主体资格的也要干，就像个全能政府，管了大量“不该管、管不了、管不好”的事。三是职能缺位。农民群众普遍反映：渴望乡镇干部能带来致富信息，提供生产技术服务，搞好技能培训，组织劳务输出，争取项目完善基础建设……。但是，目前乡镇职能现状，难以满足农民群众的这一需求。
二、乡镇干部队伍状况与职能转变的需要不相适应
如干部思想不解放。有的乡镇干部自嘲地说：十几年固守不变的工作模式，固定的工作套路和抓法，使人思想僵化。再如，干部队伍结构不合理；干部管理方式未创新等。
三、乡镇管理体制与当前农村工作的形势不相适应
一是乡镇机构设置尚显滞后。二是乡镇管理体制不够健全。三是乡镇的岗位设置不太合理，许多乡镇不是因事设岗，而是因人设岗，因事找人。
四、乡镇自身包袱与强化为民月艮务的现实不相适应
以江西省吉安市遂川县为个案进行分析，由于历史上办企业亏损二担保贷款、垫付税费和校舍危房改造、农村水利交通基础设施建设以及实施项目配套等原因，乡村债务繁重。实行农村税费改革以来，对减轻农民负担考虑多，对乡镇消债问题一直没有得到妥善地解决。据调查，截止2004年底，全县乡级累计负债7191.6万元，平均每个乡镇负债312.7万元，负债500万元以上的乡镇有5个，负债最多的达850.7万元，村级累计负债2812.9万元。对财力并不宽裕的遂川县来说，如此的乡村负债是较繁重的。面对如此繁重的乡村负债包袱，作为乡镇财政收入重要来源的农业税的取消，加上林业产权体制改革的深化和水利工程管理体制改革的即将推行，乡镇收入渠道将越来越窄，可用财力靠转移支付尚可保持正常运转，但是，已无力偿还各种债务，无法保证农村公益性事业投入。为群众办好事、办实事，有愿望，而没能力；发展农村经济，有想法，而没办法，乡镇职能转变存在财力障碍。
为此，笔者认为应采取以下对策：
一要尽快转移工作重心。按照提供公共服务的职能定位，将乡镇工作重心由抓收入、抓管理向抓产业、抓服务转移，使乡镇工作由管理型向服务型转变。一是由指令性向引导性转变。除义务教育、重大疫情防治等非强制不可的项目外，改变过去“指令式”服务，做到代办不包办，引导不强迫，要扶持发展农村“能人”经济，树立、培育典型，把树典型作为干部服务的延伸。二是由简单化向多样化转变。改变过去向农民宣讲技术的服务方式，制定优惠政策，培育壮大产业化龙头企业和各类中介组织，积极探索涉农人员全员服务、龙头企业牵动服务、科技单位指导服务、中介组织专项服务的多渠道、多样化服务路子。三是由干群脱节向干群互动转变。乡镇干部不考虑群众需求，“闭门造车”想出来的服务，往往变成干部自导自演的“独角戏”。要转变过去这种“独角戏”式的服务，必须通过调查研究、广泛征求群众意见等方式，了解农民所想所盼，搞好农民急需急用的信息、技术、资金、产品销售等服务项目，提高群众参与热情，实现干群互动式服务。
二要切实转换乡镇工作机制。一是调整机构岗位设置。重新整合乡镇机构岗位资源，合并一般的行政事务性机构，实现乡镇事业站所由官本位向民本位转变。设立以产业发展为核心的服务机构，赋予其总揽整个产业市场调研、基地建设、技术指导、产品推介等各环节一条龙服务职能；因地制宜地设立农林水服务机构、劳务输出服务机构和农民技能培训机构，细化岗位职能，推行干部竞争上岗机制，因事设岗，因岗定人，使乡镇工作与外部市场、产业发展、农民收益紧密结合起来，强化乡镇促进和推动农村经济发展的职能。二是转换乡镇工作模式。按照产业化、专业化服务的要求，改变包村包组的干部管理方式，优化配置干部资源，实行干部包产业、包项目、包技术、包销售等工作模式，加快干部由生产型向经济型、管理型向服务型、单一型向复合型转变。三是培育中介组织。实践证明，农业产业协会、特产品销售协会等中介组织有许多优势，在引导产业发展、提供技术服务和组织特产品销售等方面，能发挥政府无法替代的作用。因此，要因地制宜，并根据中介组织的成熟程度，采取相应的扶持措施，在优势行业、主导产业和其它相关领域，发展和培育行业协会，支持它们组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务，拓展中介组织的专项服务，促进乡镇经济和社会发展。
三要努力改善干部队伍状况。一是下大力搞好干部培训教育。第一，学习培训内容方面，在强化十六大和十六届三中、四中全会精神为重点的政治理论学习培训的同时，突出强化农民急需急用的实用技术、依法行政必要的法律法规知识和服务型、经济型干部必备的市场经济知识、WTO知识、信息技术知识等内容的学习培训，切实提高乡镇干部为农服务水平和依法行政水平，提高干部驾驭市场经济和开创工作新局面的能力。第二，学习培训的形式方面，对农民急需急用的实用技术，可采取“短、频、快”式的专题讲座、专家报告会、现场参观学习等方式，提高干部的实用技术水平；对法律法规知识、市场经济知识、WTO知识、信息技术知识，则可采取举办培训班、鼓励在职学习等方式，进行系统式、课堂式的学习教育轮训；同时，进一步扩大电化教学、远程教育等先进教学方式，提高干部的学习兴趣和效果。第三，学习培训的对象方面，开展全员培训、轮训，尤其要抓好40岁以下中青年乡镇干部的培训工作，破解“干部队伍状况与乡镇职
能转变需要不相适应”的问题。二是动真格强化干部管理考核。乡镇内部考核，要实行权责一致的目标考核、效能考核；考核目标要由过去单一数量式转变为数量与质量并重式；考核方式要以业绩为取向、民意为根本，多让群众评议干部；要改变过去的乡镇乡配方式，实行岗位分配和目标责任分配，使干部有权力也有压力，有责任也有动力，真正使“落后者受罚，不努力者淘汰”落到实处，增强干部的紧迫感和责任感。
四要认真推进上下联动改革。必须把乡镇职能转变提高到统筹城乡发展的高度，“上下一盘棋”，认真推进联动式改革。一是财政体制改革。解决乡镇负债问题和乡镇履行公共管理职能的投入问题，一方面，乡镇通过强化预算制约、加强财力论证，在从源头上杜绝新增债务的同时，要制定还债计划，采取改制盘活乡村企业资产、依法解除担保、办理债务划转等方式，逐步消化债务。另一方面，国家、省、市、县应按照“财力下倾”的原则，改革财政分配体制，多支持乡镇特别是欠发达地区乡镇破除职能转变中的财力障碍。二是对口机构改革。在乡镇调整机构和岗位时，部门应站在全局、发展的高度，支持乡镇转变职能，为乡镇职能转变创造条件。三是考评体制改革。按照乡镇职能转变的要求，创新绩效观，改革县对乡镇考评体系，使考核机制更切实际，更具实效，促进乡镇职能实现转变。
（作者系江西省遂川县副县长）
一、乡镇职能现存弊端与市场经济的要求不相适应
一是职能错位。表现在部分乡镇政企不分、政社不分、政事不办。有的乡镇在经济活动中扮演管理、经营双重角色，既当“裁判员”，又当“运动员”；有的乡镇随意为企业提供担保，造成了沉重的债务负担；有的乡镇代替中介组织与农民签订合同，形成了大量矛盾、纠纷。表面上看，这些是为企业和农民提供服务，实质上却是花钱办错事。二是职能越位。“上面千根线，下面一根针”，这是社会上流传的形容乡镇职能的一句话。乡镇职能泛化，政府管的事情越来越多，整治、执法无所不干，有主体资格的要干，没有主体资格的也要干，就像个全能政府，管了大量“不该管、管不了、管不好”的事。三是职能缺位。农民群众普遍反映：渴望乡镇干部能带来致富信息，提供生产技术服务，搞好技能培训，组织劳务输出，争取项目完善基础建设……。但是，目前乡镇职能现状，难以满足农民群众的这一需求。
二、乡镇干部队伍状况与职能转变的需要不相适应
如干部思想不解放。有的乡镇干部自嘲地说：十几年固守不变的工作模式，固定的工作套路和抓法，使人思想僵化。再如，干部队伍结构不合理；干部管理方式未创新等。
三、乡镇管理体制与当前农村工作的形势不相适应
一是乡镇机构设置尚显滞后。二是乡镇管理体制不够健全。三是乡镇的岗位设置不太合理，许多乡镇不是因事设岗，而是因人设岗，因事找人。
四、乡镇自身包袱与强化为民月艮务的现实不相适应
以江西省吉安市遂川县为个案进行分析，由于历史上办企业亏损二担保贷款、垫付税费和校舍危房改造、农村水利交通基础设施建设以及实施项目配套等原因，乡村债务繁重。实行农村税费改革以来，对减轻农民负担考虑多，对乡镇消债问题一直没有得到妥善地解决。据调查，截止2004年底，全县乡级累计负债7191.6万元，平均每个乡镇负债312.7万元，负债500万元以上的乡镇有5个，负债最多的达850.7万元，村级累计负债2812.9万元。对财力并不宽裕的遂川县来说，如此的乡村负债是较繁重的。面对如此繁重的乡村负债包袱，作为乡镇财政收入重要来源的农业税的取消，加上林业产权体制改革的深化和水利工程管理体制改革的即将推行，乡镇收入渠道将越来越窄，可用财力靠转移支付尚可保持正常运转，但是，已无力偿还各种债务，无法保证农村公益性事业投入。为群众办好事、办实事，有愿望，而没能力；发展农村经济，有想法，而没办法，乡镇职能转变存在财力障碍。
为此，笔者认为应采取以下对策：
一要尽快转移工作重心。按照提供公共服务的职能定位，将乡镇工作重心由抓收入、抓管理向抓产业、抓服务转移，使乡镇工作由管理型向服务型转变。一是由指令性向引导性转变。除义务教育、重大疫情防治等非强制不可的项目外，改变过去“指令式”服务，做到代办不包办，引导不强迫，要扶持发展农村“能人”经济，树立、培育典型，把树典型作为干部服务的延伸。二是由简单化向多样化转变。改变过去向农民宣讲技术的服务方式，制定优惠政策，培育壮大产业化龙头企业和各类中介组织，积极探索涉农人员全员服务、龙头企业牵动服务、科技单位指导服务、中介组织专项服务的多渠道、多样化服务路子。三是由干群脱节向干群互动转变。乡镇干部不考虑群众需求，“闭门造车”想出来的服务，往往变成干部自导自演的“独角戏”。要转变过去这种“独角戏”式的服务，必须通过调查研究、广泛征求群众意见等方式，了解农民所想所盼，搞好农民急需急用的信息、技术、资金、产品销售等服务项目，提高群众参与热情，实现干群互动式服务。
二要切实转换乡镇工作机制。一是调整机构岗位设置。重新整合乡镇机构岗位资源，合并一般的行政事务性机构，实现乡镇事业站所由官本位向民本位转变。设立以产业发展为核心的服务机构，赋予其总揽整个产业市场调研、基地建设、技术指导、产品推介等各环节一条龙服务职能；因地制宜地设立农林水服务机构、劳务输出服务机构和农民技能培训机构，细化岗位职能，推行干部竞争上岗机制，因事设岗，因岗定人，使乡镇工作与外部市场、产业发展、农民收益紧密结合起来，强化乡镇促进和推动农村经济发展的职能。二是转换乡镇工作模式。按照产业化、专业化服务的要求，改变包村包组的干部管理方式，优化配置干部资源，实行干部包产业、包项目、包技术、包销售等工作模式，加快干部由生产型向经济型、管理型向服务型、单一型向复合型转变。三是培育中介组织。实践证明，农业产业协会、特产品销售协会等中介组织有许多优势，在引导产业发展、提供技术服务和组织特产品销售等方面，能发挥政府无法替代的作用。因此，要因地制宜，并根据中介组织的成熟程度，采取相应的扶持措施，在优势行业、主导产业和其它相关领域，发展和培育行业协会，支持它们组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务，拓展中介组织的专项服务，促进乡镇经济和社会发展。
三要努力改善干部队伍状况。一是下大力搞好干部培训教育。第一，学习培训内容方面，在强化十六大和十六届三中、四中全会精神为重点的政治理论学习培训的同时，突出强化农民急需急用的实用技术、依法行政必要的法律法规知识和服务型、经济型干部必备的市场经济知识、WTO知识、信息技术知识等内容的学习培训，切实提高乡镇干部为农服务水平和依法行政水平，提高干部驾驭市场经济和开创工作新局面的能力。第二，学习培训的形式方面，对农民急需急用的实用技术，可采取“短、频、快”式的专题讲座、专家报告会、现场参观学习等方式，提高干部的实用技术水平；对法律法规知识、市场经济知识、WTO知识、信息技术知识，则可采取举办培训班、鼓励在职学习等方式，进行系统式、课堂式的学习教育轮训；同时，进一步扩大电化教学、远程教育等先进教学方式，提高干部的学习兴趣和效果。第三，学习培训的对象方面，开展全员培训、轮训，尤其要抓好40岁以下中青年乡镇干部的培训工作，破解“干部队伍状况与乡镇职
能转变需要不相适应”的问题。二是动真格强化干部管理考核。乡镇内部考核，要实行权责一致的目标考核、效能考核；考核目标要由过去单一数量式转变为数量与质量并重式；考核方式要以业绩为取向、民意为根本，多让群众评议干部；要改变过去的乡镇乡配方式，实行岗位分配和目标责任分配，使干部有权力也有压力，有责任也有动力，真正使“落后者受罚，不努力者淘汰”落到实处，增强干部的紧迫感和责任感。
四要认真推进上下联动改革。必须把乡镇职能转变提高到统筹城乡发展的高度，“上下一盘棋”，认真推进联动式改革。一是财政体制改革。解决乡镇负债问题和乡镇履行公共管理职能的投入问题，一方面，乡镇通过强化预算制约、加强财力论证，在从源头上杜绝新增债务的同时，要制定还债计划，采取改制盘活乡村企业资产、依法解除担保、办理债务划转等方式，逐步消化债务。另一方面，国家、省、市、县应按照“财力下倾”的原则，改革财政分配体制，多支持乡镇特别是欠发达地区乡镇破除职能转变中的财力障碍。二是对口机构改革。在乡镇调整机构和岗位时，部门应站在全局、发展的高度，支持乡镇转变职能，为乡镇职能转变创造条件。三是考评体制改革。按照乡镇职能转变的要求，创新绩效观，改革县对乡镇考评体系，使考核机制更切实际，更具实效，促进乡镇职能实现转变。
（作者系江西省遂川县副县长）