财权事权划分应写入宪法“以票控税”是专票虚开的根源

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  近日,上海市法学会财税法学研究会2017年年会暨专题研讨会在华东政法大学召开。会议由华东政法大学财税法研究中心、北京大成(上海)律师事务所联合举办。来自上海交通大学、同济大学、上海财经大学、华东政法大学、上海对外经贸大学、上海立信会计金融学院、上海海事大学、上海海关学院、上海政法学院等一大批高校学者,政府税务、海关等部门一线执法人员,各律师事务所、会计师事务所40多名专业人士参加了会议。会议围绕“上海市市区两级事权与支出责任法制化研究”、“营改增后虚开增值税专用发票疑难问题”等议题进行了研讨。
  会议开幕式由上海市法学会财税法学研究会副会长、上海立信会计金融学院法学院院长龙英锋主持,华东政法大学规划处处长、学科办主任杨忠孝致开幕辞。杨忠孝表示,本次年会的召开有助于贯彻和学习党的十九大报告中有关财税体制改革重大议题决议精神,同时也需要各位专家学者在考量当前主要矛盾和财政税收关系基准上,为我国财政体制改革建言献策。
  上海市法学会财税法学研究会会长陈少英作上年度研究会工作报告。
  研讨一
  财权事权的划分应写入宪法
  2017年6月,为贯彻落实《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号)(以下简称“49号文”),按照党中央、国务院决策部署,结合上海市实际,上海市人民政府就推进市与区财政事权和支出责任划分改革提出指导意见,发布了《上海市人民政府关于推进市与区财政事权和支出责任划分改革的指导意见(试行)》(沪府发[2017]44号)(以下简称“沪44号文”)。
  上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇对49号文作了梳理性汇报。他在梳理沪44号文主要依据的基础上提出,上海市推进市与区财政事权和支出責任划分改革的主要内容至少应包括:明确改革的基本原则、细化改革的框架脉络、制定改革的保障配套、规定改革的任务进程。王桦宇进一步指出,上海市市、区两级事权与支出责任划分存在以下问题。一是国家财税体制改革进程中本身带来的技术性和规范性问题;二是省级政府层面遇到的共通性和普遍性问题;三是上海市城市建设发展中遇到的特殊性和个体性问题。王桦宇建议,对于第一类问题,需要在中央和国家全面深化改革的战略部署下循序渐进并因地制宜地去解决;对于第二类问题,需要在借鉴外省市成功经验的基础上,根据上海市实际情况在政策层面加以完善;对于第三类问题,则需要上海市在未来的配套改革中继续发挥先行先试排头兵作用,妥善研究并逐步突破和解决。
  华东政法大学博士生陈雷提出,随着国企改革与公司化改制不断深入,地方国企收益总量小、改革任务艰巨等矛盾日益凸显。陈雷认为,国有资本经营预算中的财政转移支付本质上是中央与地方在国资经营领域事权与支出责任的划分问题。一方面,国资事权与支出责任划分中存在国资经营预算与一般公共预算重合、央地国资支出结构和范围不清晰、央地国资支出责任不匹配等问题;另一方面,从转移支付范围上看,中央国资预算对地方预算支持有扩大空间。陈雷表示,我国应当进一步规范国有资本经营预算中的转移支付制度,协调央地国资收益和地方国企改革支出的公平性,补偿地方国资的生态和环境保护支出,建构转移支付体系中就央地共同事权的地方性财力倾斜。
  上海市法学会财税法学研究会会长、华东政法大学教授陈少英指出,财权事权的横向划分是政府和市场的关系,在确定市场事权范围的基础上,才能确定政府的事权;财权事权的划分是宪法问题,纵观世界各国宪法,很多发达国家都规定了央地财政关系,因此我国宪法亟待修改。
  同济大学副教授彭夯指出,进入新时代,财税法作用和地位越来越突出,问题越来越多,央地之间财权事权的划分,国家、社会、企业之间的利益平衡与博弈都有待宪法的回应。
  上海市法学会财税法学研究会副会长马贝艺认为,事权与支出责任划分的前提是界定事权类别,国家目前出台的文件中划分很多种,但没有明确事权的级别,亦没有确定不同类别之间的关系,他提出是否可以借鉴自贸区有关负面清单制度,在制作各级政府基本表单的基础上,对各级事权与支出责任进行系统性划分。
  研讨二
  事权划分上应去行政化
  基本养老保险是国家根据法律、法规的规定,强制建立和实施的一种社会保险制度。在这一制度下,用人单位和劳动者必须依法缴纳养老保险费,在劳动者达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后,社会保险经办机构依法向其支付养老金等待遇,从而保障其基本生活。基本养老保险与失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等共同构成现代社会保险制度,并且是社会保险制度中最重要的险种之一。上海财经大学博士生祝沁磊认为,基本养老保险是公民与国家达成的社会契约,即公民在就业期间,通过雇主、公民缴纳的保险费以及国家的财政补贴,形成专款专用的基金,在公民年老时向国家主张通过基金偿付相应的基本养老金的制度。他指出,49号文虽然明确了基本养老保险属于中央与地方共同财政事权,但是地方事权的划分与支出责任并没有得到明确。祝沁磊梳理了基本养老保险事权划分的法治框架认为,基本养老保险事权法治划分尚有诸多问题,首先,事权划分没有实现基本养老保险基金的独立性;其次,事权划分的法律规定不清晰;再者,事权划分法律层级较低。祝沁磊提出,应在基本养老保险事权划分领域树立宪法性原则,并在法律层面实现基金的独立性,逐步修订和完善《社会保险法》以及相应的规范性文件。
  上海海事大学法学院副教授刘达芳指出,央地事权划分需紧密联系政府职能改革和简政放权的时代背景。养老保险制度应关注监管、三险如何统一、险费保值增值等问题,因此首先应正确划分政府与市场的支出责任。在中央统筹基准上,地方如何协调养老保险的法治化值得研究。
  在保障民生的前提下,促进收入分配相对公平,是现阶段的重要课题。上海立信会计金融学院法学院讲师叶莉娜指出,时下中国收入分配矛盾的调节任务已历史性地落在税制改革之上,其中直接税在收入分配调节中意义重大,环境税作为直接税种中的新兴税种,其作用值得关注。叶莉娜认为,当前开征的环境税涵盖范围较窄,构建体系化的环境税征纳、使用制度是我国环境税扩围的重大任务。此外,环境税收入的使用方式为一般性财政收入模式、专款专用模式、收入再循环模式,在对比外国环境税收使用制度上,我国可以选择分类混合使用制度。叶莉娜对环境税收划分及适用提出了自己的见解。她建议,对资源类税收作为一般性收入在央地之间做出适当分成设计;对环境污染与破坏类收入专款用于环境治理,在央地之间作出分配;对未来必然开征的碳税或能源税收入构建收入再循环机制,通过再循环的方式流回被征收的领域。   刘达芳认为,在环境税研究中应当明确环境倾销和环境成本内部化概念,国际贸易和国际投资中发展中国家经常因为商品倾销被发达国家指责为环境倾销,发达国家提出的环境成本内部化的概念就是其相应产物,但税收本身应中立化,环境税收能否有效调节市场经济行为仍存较大争论,值得探讨。刘达芳认为,国有资本经营支出应当区分来源,明确是以股东身份取得还是以税收取得,对来源于股东身份且用于公有企业经营发展的支出,不应列入政府间财政转移支付体系。
  十九大报告中提出建设现代经济体系,上海市法学会财税法学研究会副会长王莹指出,财税政策已从单坐标向双坐标发展——横向是发展、纵向是風险,在财税法领域研究时更应当注重降低财政风险。央地财权与事权的划分最终仍需聚焦于新时代下新矛盾的解决。王莹表示,在事权和支出责任划分中,地方金融分权和财政分权同等重要,地方融资平台的繁荣、地方债务的累积都与金融分权密切相关。
  德勤华永会计师事务所资深合伙人林绥认为,除了集中精力办大事外,中央还要做好事权划分的边界,特朗普税改后中国有可能成为税负最高的国家,因此在全球税收竞争中,更应当在事权划分上去行政化,进行商业化、社会化改革。
  研讨三
  增值税专票虚开认定应进一步明晰
  近年来,虚开增值税专用发票的犯罪活动十分猖獗,审判实践中,对虚开增值税专用发票罪的认定存在诸多问题。上海市律协税法专业委员会委员、上海瀚英律师事务所合伙人、律师杨森从《刑法》205条虚开犯罪的行为界定谈起,在对比虚开增值税专用发票量刑标准变化基准上,展现司法解释、电话答复中有关虚开增值税专用发票的规定,是对经济社会发展所面临新问题的回应。杨森认为,最高法电话答复虽易于个案衡平,但在一定程度上是对虚开增值税专用发票罪目中罪刑法定的挑战,亟待完善;有关虚开增值税专用发票的司法解释在数额标准设定上,要坚持起刑点合理性、各量刑档次均衡性、罪刑相当性等理念;需要在行政责任和刑事责任中做好有效衔接,避免运动式执法,保障税法刑事法律的执行。
  国税总局税务干部进修学院教授陶锋结合增值税税收稽查工作的历史和经验分析认为,“以票抵税”是造成虚开发票的源头。在虚开的认定中,最具争议的情形是有实际经营但让他人代开发票。从稽查角度讲,长期挂账的应付款是发现查处虚开的常见依据之一,除非有凭证和正当理由,一般都存在虚开。但营改增后,无形服务纳入增值税征税范围给稽查工作带来了挑战,货物的移动痕迹不再能成为查处虚开的依据。陶锋认为,对于无形服务,认定是否构成虚开的关键在于考察是否存在真实交易,在合同签订环节、接受和提供服务、付款环节均要严格把关。
  上海左券律师事务所高级合伙人、律师卢国阳以贸易性融资导致虚开增值税专用发票所存在的法律风险为主题,在对贸易性融资行为特征的两种表现形式介绍与分析的基础上,得出闭环形式虚开增值税专用发票的核心目的可能是为了融资。卢国阳在整理人民法院有关虚开案例中发现,以谋取利益、抵扣税款为目的的虚开增值税专用发票行为才可能遭受刑事处罚,对于贸易性融资的增值税专用发票的开具是否构成虚开犯罪,目前仍存较大争议。他主张在考量商业目的、风险与收益的基础上,探求交易的商业实质;从法律实质上判断三流一致,进而探究进项抵扣的合法性和正当性。
  卢国阳进一步提出了关于虚开认定的几个问题,包括作为虚开构成要件的“偷逃税款目的”是仅包含偷逃增值税目的还是同时包含偷逃所得税目的,以及积极要求对方开具虚假的发票的受票方能否构成虚开犯罪等。他指出,对这些问题的深入探讨将是虚开案件司法实践接下来不可回避的任务。
  金杜律师事务所合伙人、律师叶永青强调了运用法律思维分析虚开案件的重要性,指出虚开的认定应以开票方和受票方之间法律关系的准确界定为前提,运用民法方法考察各方主体意思表示的实质内容,但从制度实践的角度讲,还需要考虑实质考察方法给征管工作带来的负担。
  研讨四
  抵扣链条断裂是虚开专票的根本原因
  上海交通大学凯原法学院硕士研究生杨健介绍了其对营改增后虚开案件的实证研究,发现虚开现象正在向实体企业集中,并指出,增值税税率及征收率档次过多、免税优惠过多导致的抵扣链条断裂是诱发企业非法牟利动机、实施虚开违法犯罪行为的根本原因。现阶段的立法呈现碎片化、过于原则性、片面性、重事后惩处而轻事前事中治理的特点,且国税总局与地方税务机关执法口径不统一,导致了法律对虚开的监管不力。杨健认为,为完善对虚开的法律治理,一是可以借鉴日本的增值税立法实践,多用零税率、低税率实现产业调控目的,少用免税优惠;二是可以借鉴新加坡的增值税立法实践,改小规模纳税人不得抵扣进项税制度为纳税人自愿登记即可抵扣制度;三是建构税收执法信息联动机制,在传统“三流一致”标准的基础上引入“信息流”,运用现代技术手段,结合信息流比对其他三流;四是在虚开的认定中弱化国库主义,强化纳税人权利保护主义。
  黄浦区税务局税务所副所长付彬从税务机关的角度指出,税务局对于虚开行为的控制是很有力度的。付彬表示,讨论虚开问题要更关注增值税税率,小规模纳税人的虚开现象比较少,主要是集中在一般纳税人17%的税率上,利用税率差实现偷逃税款的现象比较频繁。
  上海立信会计金融学院法学院院长、教授龙英锋呼吁司法机关应当对虚开犯罪的认定标准出台专门的系统性意见,并回应虚开罪与逃税罪的关系的问题,合理认定具有逃税故意的虚开行为和不具有逃税故意的虚开行为的刑事责任。
  德勤华永会计师事务所资深合伙人林绥指出,纳税人和税务机关信息不对称是以票控税的根源,而大数据技术、税务电子化会迅速对虚开法律制度、征管法甚至分税制带来巨大冲击,希望学术界能就此作出前瞻性的制度改革研究。
  陶锋认为,现在虚开增值税发票善意取得的问题并没有得到很好的解决,各地处理上弹性较大。
  北京大成(上海)律师事务所高级合伙人、律师史俊明指出,服务业营改增后交付标的具有无形性,更为隐蔽,甚至可以网上注册企业,注册后虚开然后注销,这方面的风险以后可能集中爆发。
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