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摘要：近年来，学者们对森林分类经营和公益林管理开展过许多研究。主要包括生态林效益补偿、分类经营及措施等问题而对林改后集体公益林的经营管理问题则涉及较少，而这恰恰关系到生态保护与林业产业发展之间能否相互协调，以及林业生态、经济、社会效益能否统一，并直接影响林改的整体成效。因此，本文对林改后集体公益林经营管理面临的主要问题进行了分析，并提出了相应的对策。
关键词：林权制度改革；集体公益林；经营管理
1 林改后集体公益林经营管理问题分析
1．1 公益林、商品林收益差异悬殊，公益林经营面临巨大压力。
林改后，商品林的“物权归属清晰，经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格”现代林业产权制度正在形成，商品林的采伐管理、林权流转、金融支撑等制度日趋完善。放活商品林的经营与管住管好公益林的政策完全不同，必然导致收益的显著差异。经营方向不同导致的收益过于悬殊，林农经营公益林的合法收益过低，甚至无利可图，承担的机会成本过高，已成为林改后公益林经营中存在的普遍问题。林农个体经营的森林纳入公益林后，将由林农个体承担公益林管护的责任，而公益林的效益外部性特点，却限制了其对财产的充分利用。生态效益补偿标准过低，甚至没有纳入补偿，不能弥补因限制林地利用带来的效益损失，直接影响了林农的生计和收益，这极不合理，难免因追求经济利益而损害森林的公益性，甚至出现破坏公益林的行为。因此，林权制度改革后，随着商品林地产出率的提高，生态公益林补偿标准低甚至没有补偿的问题将愈加突出，严重挫伤林农经营生态公益林的积极性。公益林经营面临巨大压力，将对公益林生态服务功能的有效提供产生负面影响。
1．2 公益林的分散化经营增加了管理难度
林改后，许多集体公益林与商品林一起承包到户。这些公益林虽落实了责任主体，但资产处置权、经营权和收益权受到限制，在所获生态补偿费甚少，甚至未纳入补偿范围，缺乏激励机制的情况下，对产权分散而细碎的公益林，林农往往丧失管理的热情，出现粗放经营在所难免。人多林少的平原乡镇户均纳入补偿的公益林少而且地块分散，生态补偿费尚不足以支付管护成本，更难以应对突发的森林火灾和森林病虫灾害。林改后形成的集体公益林分散化经营，林农护林热情不高、能力不足、成本过高的矛盾趋于突出。公益林经营的绩效评价考核难以进行，管理难度加大。
1．3 自然保护区集体公益林保护与利用矛盾突显
我国集体林被划为自然保护区的情况较为普遍。据不完全统计，全国林业系统自然保护区内有集体林面积约642 万hm2 。集体林划入保护区后，成为公益林中管理最为严格的特用林，权益人的经营权、使用权和受益权丧失。林权制度改革后，由于保护区保护管理的限制，保护区内的林农不能经营，无法带来收益，客观上形成了保护区依法管理同林农的对立。保护区正常管理工作与林农利益之间冲突加剧（李剑泉等，2009）。保护区内的公益林具有较大的负经济外部性，林农丧失了部分发展机会，却没有为此获得相应的足额补偿。现行的公益林补偿标准太低，而且补偿的范围还远远不够。多数保护区处于贫困山区和少数民族地区，资源利用受到极大限制，区内区外群众的收入差距明显，保护区内群众迫切需要发展，特别是林改及《物权法》颁布后，进一步加剧了自然保护区内集体公益林保护与利用的矛盾。
1．4 公益林补偿的法律体系尚不完善，难予公益权所有者有效的权益保障
我国公益林补偿的法律体系虽然包括了《森林法》、《森林法实施条例》、《森林生态效益补助资金管理办法暂行）》以及省、市制订的相应补偿办法，形成国家法律、行政法规、部门规章和地方法规4 个层次的法律体系。但现行法律体系存在不系统、不科学、部门规章法律地位低等问题。《森林法》“国家设立森林生态效益补规定：补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”原则性规定了国家设立森林生态效益补偿基金，确定了森林生态效益补偿的法律地位，但不够具体，可操作性差，且补偿渠道单一。而规定中的森林生态效益补偿基金则用于生态公益林的营造、抚育、保护和管理，并没有涉及森林生态效益本身的补偿问题。《森林法实施条例》“防护林和规定：特种用途林的经营者有权获得森林生态效益补偿的权利。”明确了补偿对象，但没有明确补偿基金的来源渠道、筹集方法及补偿标准、不同经营主体、不同权属关系的生态公益林应该如何补偿等问题。《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》对补助资金的补助范围、标准、申报程序、拨付方式、管理和监督等做了具体规定，但存在责任界定不明晰、部门规章法律地位不高等问题。现行法律体系存在的这些问题，甚至与《物权法》的相关规定不匹配，很难保障森林生态效益补偿机制的正常运行，更不能给集体公益林权所有者予有效的权益保障。
2 林改后集体公益林的经营管理对策
2．1 多渠道筹集生态补偿基金，提高公益林补偿标准
社会经济的发展也使林农经营公益林的比较效益下降。承担的机会成本却不断上升，未能扭转“全社会受益，少数人负担”的状况。而且公益林分布地区以经济不发达的山区为主，对森林等自然资源的依赖性强。贫困人口和少数民族人口多，造成了新的不公平，林农不可能从根本上关心生态公益林的保护和建设。因此，现行生态补偿标准亟待提高。但补偿标准的提高与国家经济发展水平密切相关，国家和各级政府的财力状况制约着公益林的补偿水平。在国家投入有限的情况下，应多渠道筹集生态补偿资金，建立多元补偿机制。如开征“生态税”，拓展资金来源渠道：按照“谁受益、谁补偿”的原则，向水库、水电站、城市自来水公司、以森林景观为依托的旅游景区、河道航运企业、淡水养殖业主等直接受益者征收生态效益补偿基金。还可向社会广泛宣传。借鉴城市绿地“认建、认养”、树木“认种、认养”的思路，推出“认养”一片公益林的活动，动员全社会受益者以自愿出资的形式“认养”公益林，筹集生态补偿基金，提高补偿标准，管住建好生态公益林。对于在自然保护区实验区从事合法资源开发利用活动的单位，可以通过自然保护区管理机构与之签订生态补偿协议。从其营业收入中提取部分资金作为生态补偿基金的来源。提高保护区内集体林农的生态补偿标准，缓解保护与发展的矛盾。
2．2 探索公益林的规模经营模式
对于分散、细碎、粗放经营的公益林，尝试集中承包经营管理模式。如组建生态型管护林场，在公益林管理部门的指导下，由公益林所有者和经营者按照公平、公开、公正的原则，签定集中经营合同，实现公益林经营的规模化和集约化，有利于提升其生态服务功能。
2．3 完善森林生态效益补偿的法律体系
公益林是国家生态安全的重要保障． 是林改后国家需要管住管好的基础资源。因此，适时对《森林法》进行修改，确立公益林在生态环境中的地位、作用及公益林的效益补偿原则，明确森林生态效益补偿渠道，明确补偿资金不仅用于公益林的营造、抚育、保护和管理，还应用于对集体和个体林权所有者的补偿。由国务院颁布《生态公益林管理条例》，明确区划界定、申报程序、资金来源、针对不同经营主体的补偿标准和补偿方式、管理
和监督等。省级颁布相应《生态公益林管理实施细则》或《生態公益林管理办法》，健全和完善森林生态效益补偿的法律体系，使生态效益补偿机制能够顺利实施。
2．4 科学评估公益林经营状况，实施差异化补偿
各地在实施公益林补偿后，逐步形成了公益林经营管护的考核评估体系，对提高管护成效起到了积极作用。集体林权制度改革后，应改进公益林经营管理的考核评估方法，建立和完善绩效考核制度，把公益林的经营管理绩效与生态补偿费的兑现结合起来，兼顾公益林经营的面积和效果，实施差异化补偿，形成正向激励机制。同时，还应根据森林质量，提供生态服务功能的大小以及林农对公益林经营受限制的程度，考虑所承担机会成本的大小进行不同等级的补偿。如热带雨林、原始森林、自然保护区内的森林应该获得较高标准的补偿，区位一般的低效林、灌木林地则给予较低的补偿标准。
参考文献：
[1]孔祥智，郭艳芹，李圣军．集体林权制度改革对村级经济影响的实证研究[J]．林业经济，2006（10）：17~21.
[2] 李剑泉，谢和生，李智勇，等．我国自然保护区林权改革问题与对策探讨[J]．林业资源管理，2009（6）：1~8.
[3]张蕾．中国林业分类经营改革研究[D]．北京林业大学，2007.
关键词：林权制度改革；集体公益林；经营管理
1 林改后集体公益林经营管理问题分析
1．1 公益林、商品林收益差异悬殊，公益林经营面临巨大压力。
林改后，商品林的“物权归属清晰，经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格”现代林业产权制度正在形成，商品林的采伐管理、林权流转、金融支撑等制度日趋完善。放活商品林的经营与管住管好公益林的政策完全不同，必然导致收益的显著差异。经营方向不同导致的收益过于悬殊，林农经营公益林的合法收益过低，甚至无利可图，承担的机会成本过高，已成为林改后公益林经营中存在的普遍问题。林农个体经营的森林纳入公益林后，将由林农个体承担公益林管护的责任，而公益林的效益外部性特点，却限制了其对财产的充分利用。生态效益补偿标准过低，甚至没有纳入补偿，不能弥补因限制林地利用带来的效益损失，直接影响了林农的生计和收益，这极不合理，难免因追求经济利益而损害森林的公益性，甚至出现破坏公益林的行为。因此，林权制度改革后，随着商品林地产出率的提高，生态公益林补偿标准低甚至没有补偿的问题将愈加突出，严重挫伤林农经营生态公益林的积极性。公益林经营面临巨大压力，将对公益林生态服务功能的有效提供产生负面影响。
1．2 公益林的分散化经营增加了管理难度
林改后，许多集体公益林与商品林一起承包到户。这些公益林虽落实了责任主体，但资产处置权、经营权和收益权受到限制，在所获生态补偿费甚少，甚至未纳入补偿范围，缺乏激励机制的情况下，对产权分散而细碎的公益林，林农往往丧失管理的热情，出现粗放经营在所难免。人多林少的平原乡镇户均纳入补偿的公益林少而且地块分散，生态补偿费尚不足以支付管护成本，更难以应对突发的森林火灾和森林病虫灾害。林改后形成的集体公益林分散化经营，林农护林热情不高、能力不足、成本过高的矛盾趋于突出。公益林经营的绩效评价考核难以进行，管理难度加大。
1．3 自然保护区集体公益林保护与利用矛盾突显
我国集体林被划为自然保护区的情况较为普遍。据不完全统计，全国林业系统自然保护区内有集体林面积约642 万hm2 。集体林划入保护区后，成为公益林中管理最为严格的特用林，权益人的经营权、使用权和受益权丧失。林权制度改革后，由于保护区保护管理的限制，保护区内的林农不能经营，无法带来收益，客观上形成了保护区依法管理同林农的对立。保护区正常管理工作与林农利益之间冲突加剧（李剑泉等，2009）。保护区内的公益林具有较大的负经济外部性，林农丧失了部分发展机会，却没有为此获得相应的足额补偿。现行的公益林补偿标准太低，而且补偿的范围还远远不够。多数保护区处于贫困山区和少数民族地区，资源利用受到极大限制，区内区外群众的收入差距明显，保护区内群众迫切需要发展，特别是林改及《物权法》颁布后，进一步加剧了自然保护区内集体公益林保护与利用的矛盾。
1．4 公益林补偿的法律体系尚不完善，难予公益权所有者有效的权益保障
我国公益林补偿的法律体系虽然包括了《森林法》、《森林法实施条例》、《森林生态效益补助资金管理办法暂行）》以及省、市制订的相应补偿办法，形成国家法律、行政法规、部门规章和地方法规4 个层次的法律体系。但现行法律体系存在不系统、不科学、部门规章法律地位低等问题。《森林法》“国家设立森林生态效益补规定：补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”原则性规定了国家设立森林生态效益补偿基金，确定了森林生态效益补偿的法律地位，但不够具体，可操作性差，且补偿渠道单一。而规定中的森林生态效益补偿基金则用于生态公益林的营造、抚育、保护和管理，并没有涉及森林生态效益本身的补偿问题。《森林法实施条例》“防护林和规定：特种用途林的经营者有权获得森林生态效益补偿的权利。”明确了补偿对象，但没有明确补偿基金的来源渠道、筹集方法及补偿标准、不同经营主体、不同权属关系的生态公益林应该如何补偿等问题。《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》对补助资金的补助范围、标准、申报程序、拨付方式、管理和监督等做了具体规定，但存在责任界定不明晰、部门规章法律地位不高等问题。现行法律体系存在的这些问题，甚至与《物权法》的相关规定不匹配，很难保障森林生态效益补偿机制的正常运行，更不能给集体公益林权所有者予有效的权益保障。
2 林改后集体公益林的经营管理对策
2．1 多渠道筹集生态补偿基金，提高公益林补偿标准
社会经济的发展也使林农经营公益林的比较效益下降。承担的机会成本却不断上升，未能扭转“全社会受益，少数人负担”的状况。而且公益林分布地区以经济不发达的山区为主，对森林等自然资源的依赖性强。贫困人口和少数民族人口多，造成了新的不公平，林农不可能从根本上关心生态公益林的保护和建设。因此，现行生态补偿标准亟待提高。但补偿标准的提高与国家经济发展水平密切相关，国家和各级政府的财力状况制约着公益林的补偿水平。在国家投入有限的情况下，应多渠道筹集生态补偿资金，建立多元补偿机制。如开征“生态税”，拓展资金来源渠道：按照“谁受益、谁补偿”的原则，向水库、水电站、城市自来水公司、以森林景观为依托的旅游景区、河道航运企业、淡水养殖业主等直接受益者征收生态效益补偿基金。还可向社会广泛宣传。借鉴城市绿地“认建、认养”、树木“认种、认养”的思路，推出“认养”一片公益林的活动，动员全社会受益者以自愿出资的形式“认养”公益林，筹集生态补偿基金，提高补偿标准，管住建好生态公益林。对于在自然保护区实验区从事合法资源开发利用活动的单位，可以通过自然保护区管理机构与之签订生态补偿协议。从其营业收入中提取部分资金作为生态补偿基金的来源。提高保护区内集体林农的生态补偿标准，缓解保护与发展的矛盾。
2．2 探索公益林的规模经营模式
对于分散、细碎、粗放经营的公益林，尝试集中承包经营管理模式。如组建生态型管护林场，在公益林管理部门的指导下，由公益林所有者和经营者按照公平、公开、公正的原则，签定集中经营合同，实现公益林经营的规模化和集约化，有利于提升其生态服务功能。
2．3 完善森林生态效益补偿的法律体系
公益林是国家生态安全的重要保障． 是林改后国家需要管住管好的基础资源。因此，适时对《森林法》进行修改，确立公益林在生态环境中的地位、作用及公益林的效益补偿原则，明确森林生态效益补偿渠道，明确补偿资金不仅用于公益林的营造、抚育、保护和管理，还应用于对集体和个体林权所有者的补偿。由国务院颁布《生态公益林管理条例》，明确区划界定、申报程序、资金来源、针对不同经营主体的补偿标准和补偿方式、管理
和监督等。省级颁布相应《生态公益林管理实施细则》或《生態公益林管理办法》，健全和完善森林生态效益补偿的法律体系，使生态效益补偿机制能够顺利实施。
2．4 科学评估公益林经营状况，实施差异化补偿
各地在实施公益林补偿后，逐步形成了公益林经营管护的考核评估体系，对提高管护成效起到了积极作用。集体林权制度改革后，应改进公益林经营管理的考核评估方法，建立和完善绩效考核制度，把公益林的经营管理绩效与生态补偿费的兑现结合起来，兼顾公益林经营的面积和效果，实施差异化补偿，形成正向激励机制。同时，还应根据森林质量，提供生态服务功能的大小以及林农对公益林经营受限制的程度，考虑所承担机会成本的大小进行不同等级的补偿。如热带雨林、原始森林、自然保护区内的森林应该获得较高标准的补偿，区位一般的低效林、灌木林地则给予较低的补偿标准。
参考文献：
[1]孔祥智，郭艳芹，李圣军．集体林权制度改革对村级经济影响的实证研究[J]．林业经济，2006（10）：17~21.
[2] 李剑泉，谢和生，李智勇，等．我国自然保护区林权改革问题与对策探讨[J]．林业资源管理，2009（6）：1~8.
[3]张蕾．中国林业分类经营改革研究[D]．北京林业大学，2007.