在上一轮备受争议的改革之后,监管部门对于农信社的自身定位、组织形式和股权结构,以及不良资产的进一步化解都提出了新方案
　　
　　《财经》记者 张宇哲
　　
　　沉寂已久的农信社改革传来新消息。
　　
　　来自基层农信社的消息称,银监会近期组织起草了《关于全面深化农村信用社改革的征求意见稿》(下称《征求意见稿》),选择了东、中、西部15个省份于4月收集回馈意见,拟在下一步征求财政部、央行、税务总局等相关部门意见后,上报国务院。
　　
　　根据这一《征求意见稿》,此次农信社改革的定位,明确为社区型农村银行业金融机构,而非一味走向一级法人制大银行的“重庆模式”;上次改革以来饱受诟病、定位模糊的省联社,也将从目前的管理型向服务型转变;农信社产权改革方面,将稳定提高单个法人投资者持股比例度,并鼓励引进战略投资者和财务投资者,以优化股本股权结构。
　　
　　迄今为止,农信社谋求剥离巨量不良资产的努力尚未得到最高层认可。《征求意见稿》显示,农信社的不良资产,仍将主要依靠地方政府和农信社自身努力来化解。另外,银监会尚在争取一项新的政策,即在发生对资不抵债信用社并购的情况下,建议由央行出资弥补一半的资本金,另一半由收购方解决。但这一建议能否被采纳仍具很大不确定性。
　　
　　“这一改革方向有一定市场化的倾向,值得肯定,但也有不少自相矛盾之处。比如,化解不良资产和管理农信社仍主要依赖地方政府。这是否会影响根本的改革方向,也就是把农信社自治的权力真正还给农信社的股东?”世界银行东亚太平洋金融发展局首席金融专家王君说。
　　
　　显然,农信社的改革已经到了新的关口。2007年以来,随着农村金融市场的全面开放,与新型农村金融机构成为投资者追捧的“香饽饽”鲜明对比的是,作为农村金融的长期主力军,农信社自身呈现出改革动力不足、缺乏创新冲动的趋势,甚至有被边缘化的危险。
　　
　　5900亿元坏账
　　
　　农信社改革是成功还是失败?这是一个不是问题的问题。
　　
　　农信社改革先于国有银行,于2003年6月在江西等八省市启动试点,并迅速扩展到全国。央行为之付出1700亿元专项票据以置换不良资产,并承诺视改革进展于未来几年兑付成现金,以实现农信社“花钱买机制”的改革原则。截至2009年3月末,央行共对农信社兑付专项票据1569亿元,兑付进度达到93%以上。
　　
　　“剩下的主要是少数难以达到兑付条件和较晚申请发行的机构。”一位监管当局官员表示。
　　
　　按这一进度,农信社改革可谓获得了阶段性成果。来自监管当局的数据也称,截至2008年底,全国农信社系统所有者权益为3405亿元,利润总额578亿元,按银行业通行的更严格的贷款风险五级分类机制,不良贷款率和资本充足率分别为15.9%和3.5%,超额完成银监会的三年规划目标。这比农信社改革启动前,全行业几乎濒于破产的情况要改善很多。
　　
　　但农信社的问题显然远未到一劳永逸的时候。从财务数据看,不良贷款数据高于中国银行业平均水平的2倍,资本充足率亦未达到最基本的8%要求。
　　
　　此次在《征求意见稿》中,银监会明确了下一步农信社改革阶段性目标——用五年左右的时间,力争全面消化历史亏损挂账,各项经营指标达到银行业金融机构平均水平,资产回报率不低于1%,资本回报率不低于15%;主要监管指标达到监管要求,资本充足率达到8%以上,不良贷款率降至8%以下,拨备充足率达到100%以上;同时还要求农信社的农户贷款覆盖面达到35%左右,涉农贷款占全部贷款比重提高到70%左右。
　　
　　从目前数据看,农信社仍有约5900亿元的巨额坏账需要化解。以湖南农信社为例。据湖南银监局调查,至2007年底,湖南省农村信用社通过央行票据及税收优惠等财政贴补,共消化历史包袱109.94亿元,但全省农村合作金融机构资不抵债仍达217.89亿元。120家县级联社中,资不抵债者超过八成。
　　
　　银监会合作金融机构监管部主任臧景范分析,这与2002年时农信社的历史包袱暴露不充分有关。一方面,2002年农信社贷款仍按照四级分类,2005年才开始按照现有商业银行标准对贷款实施五级分类;另一方面,较早启动的农信社改革,并未预期此后中央财政对银行业频频的注资行动。
　　
　　因此,近年农信社迫切期望获得中央的第二次“注资”。过去两年间,“扶上马再送一程”的想法,从监管当局到农信社层面均有存在。但这一政策诉求最终未获得决策层支持。
　　
　　“中央财政再给农信社注资是不可能的。”臧景范向《财经》记者强调。由于农信社是地方性金融机构,没有国家股本,加之中央地方财政分灶吃饭的体制,在理论上中央为农信社注资也有障碍。
　　
　　监管当局惟有倒逼农信社酝酿自身改革动力。农信社化解不良资产,以往主要通过三个手段:一是通过农信社自身清收,二是以利润化解,三是争取地方政府的支持,包括建立政府风险处置基金、税收返还、地方投资公司入股等方式。
　　
　　在此次《征求意见稿》中,银监会亦建议地方政府用三年的时间,完成对辖内高风险农信社的处置工作。从地方反馈的声音来看,地方政府对银监会的股份改造计划和化解历史包袱的方式未有过多异议。
　　
　　臧景范由此乐观地认为,从农信社目前总体经营状况看,除了河南、河北、湖南、湖北、辽宁、广东等少数风险较大的省份,化解历史包袱可能需要相当一段时间的努力,其余省份的历史包袱都将逐渐化解。截至2008年,不良贷款在30%以上的省份还有山西、湖南、海南、河南,已经由上年的十个省减少到四个。
　　
　　事实上,2008年,也是农信社不良资产化解取得重大突破的一年,并应主要归功于地方政府的财政支持。2008年底,不良贷款下降幅最大的12个省份,不良贷款下降总额占全国农信社不良贷款下降总额的97%。新疆自治区财政2008年一次拿出3.4亿元化解当地历史包袱,是地方政府支持力度最大的省份。
　　
　　“然而,将消化不良资产的希望完全寄托于地方政府,会不会使得农信社无法摆脱来自地方政府的行政干预?”一位农村金融专家不无担心。
　　
　　省联社谋变
　　
　　根据国务院在2003年针对农信社改革的相关文件,农信社的管理和风险处置责任,从中央转移到了省级政府,建立了以省联社为平台的管理体制框架。2007年8月,随着最后一个省联社海南省联社的成立,标志着这一体制框架已经在全国30个省全面建立。但与此同时,省联社管理模式的弊端和矛盾几乎从一开始就暴露无遗。
　　
　　由各基层农村信用社作为股东出资组建省联社,却由省联社对股东行使行政管理职责,这实际上是继续剥夺了股东对农信社的权利,产生了过多的行政干预。
　　
　　与此同时,农信社的内部人控制现象并没有丝毫改变。这个本身并不合理的模式带来的另一层矛盾,是银监会和省联社在角色上的某种冲突。农信社的人事任免权从银监会移到了省联社,银监会只负责高管资格准入。但事实上,无论是银监会还是省联社掌握农信社的人事任免权,都是对农信社实际股东合法权利的侵犯,扭曲法人治理结构。
　　
　　“省联社是今后一个时期农村合作金融机构改革工作的核心和难点。”银监会合作金融机构监管部主任臧景范告诉《财经》记者。
　　
　　《财经》记者在采访过程中了解到,各地省联社近期已相继召开会议,讨论下一步改革模式。经各地自愿申请,银监会将评估地方上报方案并报国务院同意后,选择三个至五个省先行试点,在总结试点经验基础上,再稳步扩大试点范围。
　　
　　《征求意见稿》称,关于省联社今后的改革模式,凡是产权制度改革基本到位、主要监管指标总体达标、自我约束能力较强的省份,省联社可以因地制宜地改制为金融服务公司、农村商业银行或其他模式,前提是充分尊重农信社意愿和保持县市法人机构地位稳定,原则上不采取以省(区、市)为单位的统一法人模式。“具体由当地结合具体情况自己选择,没有强制规定。”银监会人士强调。
　　
　　2008年6月,由原重庆市信用联社和39个区县信用联社、农村合作银行组建了重庆农村商业银行,两级法人体系不再存在,股权结构也发生了重大的变化。其前19名出资人名单里,除了重庆主要的国有企业,还有近十家房地产开发商。
　　
　　重庆农商行以60亿元之量成为注册资本金最大的农商行,亦被作为农信社改革的“重庆模式”。类似的还有北京、上海的农商行。但这种模式被监管当局认为加速了农信社脱离农村金融市场,而未在此次改革方案中受到推崇。
　　
　　和重庆模式不同的是,宁夏黄河农村商业银行(下称黄河农商行)保持了两级法人体制,为目前金融服务公司模式的惟一试点。该行由宁夏区联社与银川市农村信用联社合并而成,资本金7亿元,规模较小。黄河农商行作为主要发起人,投资入股其余19家县市联社约20%的股权,并将其改制为县(市、区)农村合作银行;但该行主要为各县市联社提供金融服务,如资金清算、IT服务等,而非总行和分行的关系。
　　
　　《征求意见稿》也建议,省联社的改革方向,是要建立以资本为纽带、以股权为连接、以规则为约束的运行机制,变管理性收费为服务性收费(通常省联社按照农信社实现收入的千分之五的提取管理费用),将履职重点由管理型向服务型转换,强化服务功能,逐步改造为主要向社员提供服务的金融企业。
　　
　　但对于大多数省份而言,继续保持和完善省联社体制更为现实。此次在反馈意见的15个省份中,有三四个省要求维持省政府的管理模式维持现状,其中包括山东。近期,银监会将下发省联社履职指导意见,纠正省联社对农信社的人、财、物和正常业务经营活动的不正当干预等行为。银监会要求省联社对基层农信社进行分类管理,分为好、中、坏三类,对于差的农信社加强限制和控制。“现阶段仍需突出强调省级政府风险处置和案件查处职责,但应政企分开,改进管理方式方法。”银监会人士表示。
　　
　　“农信社改革的方向,还是要把农信社的自治权还给股东,不是省联社,也非监管当局。地方政府可以承担地方金融监管之责,但不是替代农信社股东的职责。”《财经》首席经济学家沈明高表示。
　　
　　改造与退出
　　
　　把农信社自治的权力还给股东,前提是农信社有着有效和合格的股东。事实上,股份制改造仍是农信社下一步难啃的骨头,内部人控制问题至今依然很严重。
　　
　　历史遗留的农信社内部资格股(优先股)和投资股(普通股)的制度安排,导致了股金分散不稳定。所谓资格股,其募集对象主要是广大农户和中小投资者,享有固定股息分派权,但没有投票权。
　　
　　这些资格股东在信用社只是名义资本,追求融资便利,并不对信用社的经营管理负责。目前,资格股比重较高的现象在经济不发达的东北及中西部普遍存在,比如湖北、湖南都在60%左右,青海、云南可能高达70%。
　　
　　在此次《征求意见稿》里,银监会已经提出加快资格股改造步伐,逐步降低资格股比例,改变过去股权过于分散的情况;拟从2009年起,农信社和农村合作银行不得新扩增资格股,争取用三年至五年时间,将资格股全部转换为投资股,完成股份制改造。“资格股转换相当不容易。”一位中部地区省联社人士告诉《财经》记者,“在经济发展比较好的地方,资格股转为投资股并不难,可以溢价,但是在经济落后地区很难,形成了一个恶性循环。”目前资格股全部转换为投资股的省份,仅有山东省一家。
　　
　　为了在产权制度的改革上更为彻底,近期,银监会正在起草股权改造意见,建立农信社股权流转体系,引导股权适度法人投资者集中,放宽法人投资者持股比例, 逐步提高单个股东持股比例,鼓励引进战略投资者和财务投资者。目前单个法人及其关联企业持股总和不得超过总股本的10%,而在实际中这一比例很多农信社只有2%、3%。
　　
　　有改造必然有退出。此次,对于高风险农信社的整合也纳入银监会整体考虑之中。《征求意见稿》称,银监会将按照适当原则,对投资者放宽条件,支持银行业金融机构控股、收购或兼并高风险农信社。高风险信用社通常评级在五级以下,不良资产率在30%以上。
　　
　　“这是一个相对退出机制,相当于风险处置工作。好的农信社可以通过这个方式并购实现跨区整合,既增强自身实力,亦可帮助一些信用社化解风险,摆脱历史包袱。”银监会有关人士告诉《财经》记者。
　　
　　2005年,银监会曾依法撤销青海省格尔木市区八家严重违规经营、资不抵债、救助无望的高风险农信社。这是新中国建国后首次农信社被集体撤销事件,似乎也向改革中的农信社传达着一种信号:农信社已成为独立市场主体,不应再幻想“大锅饭”,而是由市场决定其命运。2007年6月,银监会再次行政撤销已经存在52年的新疆哈密市四家农村信用社,这些信用社同样是因特大经济案件造成严重资不抵债,原网点被哈密市城市信用社接管。
　　
　　“中国的退出机制还不健全,特别是尚未建立存款保险制度,对存款类金融机构的退出不得不很谨慎。从这几起行政关闭农信社的经验看,退出成本极大,包括社会稳定、系统影响、专项资产清收等等。”银监会有关人士如此感慨。考虑到上述因素,银监会对于高风险信用社的处置,现在更倾向于鼓励农信社之间的并购,并在此次《征求意见稿》里提出建议,央行对高风险农信社净资产缺口的50%提供资金支持,不过这一建议仍需与央行协调。
　　
　　“倘若能够执行,这个政策就为农信社跨区并购创造了机遇,这是非常值得关注的改革动向。”沈明高表示。■