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[摘 要] 中央权力高度集中的计划经济体制虽然能够集中有限资源开展社会主义建设，但其弊端已经显现。1956年，周恩来提议并主持召开国务院体制会议，研究体制改革，制订了《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》，适当扩大地方和企业自主权，开始了我国的经济体制改革，有重要的理论和实践意义。
[关键词] 国务院 体制会议 体制改革
1956年社会主义基本制度在中国初步确立，虽然中央权力高度集中的计划经济体制能够集中有限资源开展社会主义建设，但其弊端已经逐渐暴露。毛泽东、周恩来等对该体制进行反思，敏锐地觉察到中央集权过多，影响地方和企业积极性，束缚了生产力的发展，必须进行改进。周恩来提议并主持召开国务院体制会议，制订《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》（以下简称《决议（草案）》），这是党在探索社会主义建设道路过程中取得的重要成果。虽然因为“大跃进”运动的进行，这次改革没有取得很大成效，但仍有重要的理论和实践意义。
一、会议概况
1956年社会主义基本制度在中国初步确立，但还不完善，中央权力高度集中的计划经济管理体制抑制了地方和企业的积极性。是年初毛泽东、周恩来等已经发觉到这一点。毛泽东提出实行马克思主义同中国实际的“第二次结合”，开始探索适合中国自己的社会主义建设道路。他要求大家以苏联的教训为戒，更加强调从中国的国情出发，“最近苏联方面暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误，他们走过的弯路，你还想走？”[1]P267他在《论十大关系》中提出要正确处理国家和生产单位、中央和地方的关系，发挥中央和地方两个积极性。4月28日，在省市自治区党委书记参加的政治局扩大会议上，周恩来结合毛泽东的《论十大关系》，具体剖析了我国经济体制中存在的弊端，提出要研究体制问题，于是国务院于5月至8月召开全国体制会议。
5月11日，全国体制会议召开，参加人员有各省市自治区负责体制研究的省长或副省长（市长、主席）、副书记27人和国务院各部委有关负责人。会议成立了7个体制问题研究小组：财政组，组长金明；计划组，组长张玺；工业组，组长贾拓夫；事业组，组长王首道；基建组，组长孔祥祯；政法组，组长罗瑞卿；综合组，组长习仲勋。各组日常工作中的问题，可分别请示李先念、李富春、薄一波、贾拓夫、王首道、罗瑞卿、习仲勋解决，重大问题提交国务院常务会议讨论解决。
会议期间，国务院多次召开常务会议，有时与体制会议结合进行，听取体制会议情况汇报和讨论有关问题。会议从5月11日开始到8月28日结束，历时3个半月，大体分两个阶段进行，第一阶段从5月11日至7月22日，主要是按7个小组分别讨论，检查问题并提出改进意见。第二阶段从7月25日至8月28日，集中大家意见，在前一阶段分组讨论的基础上制定、讨论并通过《决议（草案）》。
二、周恩来的两次讲话
周恩来自始至终主持和参加了这次体制会议，并在6月23日和8月28日发表重要讲话，主要内容有以下几个方面：
1.体制改革的指导思想和目的是根据毛泽东的《论十大关系》，调整生产关系，发展生产力。周恩来指出，（1956年）4月毛泽东提出十大关系，是我国进行社会主义革命以来，特别是进行经济建设以来工作经验的总结，是在三大改造取得决定性胜利，社会生产关系有了根本性改变，生产力将大大发展的形势下提出来的。生产力大大发展，要求生产关系改变，在各种制度上也就需要作相应的改变。[2]P265
2.体制改革的中心问题是实行中央与地方分权。周恩来反复强调：“毛主席论十大关系的中心，就是动员一切力量来建设社会主义国家。在这个前提下提出分权给地方的问题，以便于发挥地方的积极性，也便于动员劳动人民参加社会主义建设。”“社会生产力大发展不能光靠集权，苏联过去集权多了，地方权小了，这是一个经验教训，是一面镜子”；“主要的是使地方有权，有权才能动员”，“有权才能增加生产”。[3]P591
3.体制改革要全面规划、加强领导、逐步实现。周恩来指出：“全面规划与加强领导必须密切结合，规划要全面，执行时要加强领导，纠正偏差。”[2]P269他要求“各级领导要经常检查，从群众中来，到群众中去，坚持原则，修正错误”。体制改革的步骤是逐步实现。他指出：“要改进体制，这个改进不是一下子实现，而是逐步实现。”[2]P272
周恩来在讲话中还谈到了财政体制、基建体制、企业分工、事业体制、民族自治、物价问题、物资储备、技术指导、科学规划、双重领导、专业结构、对口问题、编制问题、干部管理等14个具体问题。这些思想在会议最后通过的《决议（草案）》中都有体现。这两次讲话，充满了实事求是的科学精神，一方面坚持进行体制改革，调整生产关系；一方面坚持因地制宜、因事制宜，合理划分中央和地方管理权限，目的是为了解放和发展生产力，推动了新中国第一次经济体制改革。
三、《决议（草案）》的主要内容
《决议（草案）》的核心是中央与地方分权，其主要内容有：
1.划分中央和地方行政管理职权的原则。明确规定给予各省市区有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权。具体分工是：凡关系到整个国民经济而带全局性、关键性、集中性的企业和事业，由中央管理；其他企业和事业（包括有关的计劃、财务和人事管理），尽可能多地交给地方管理。
2.计划管理。健全和加强全面综合平衡和分级分工负责相结合的制度。各项计划指标在全面综合平衡的基础上，划分由国务院和省市自治区两级管理：具有重大国民经济意义的、需要全国统一平衡的指标（如工业总产值、工农业的主要产品产量、基本建设投资额、限额以上的建设单位、职工总数等）由国务院管理，其中一部分指标委托有关部门代管；地方性的、属于地区平衡的指标由省、市、自治区管理。涉及两个省市区以上的指标，由国务院有关部门协调进行平衡。同时规定，国务院拟定的年度计划指标，各省市区在确保国家计划任务的前提下，可以有一定的机动调整权限。全国长期计划和年度计划的审核、汇总和编制工作，由国家计委和国家经委分别负责。 3.财政管理。在中央预算和地方预算的收入划分上，应该保证中央和地方都有稳定的收入来源，同时要使中央能够对各地方的收入進行必要的调剂，以便保证各地方预算收支的平衡；在预算支出的划分上，应以企业、事业和行政机构的隶属关系为基础。地方预算的年终结余，除由地方安排其跨年度工程经费外，其余归地方自行安排支出。同时，中央给各省市区分配一定数量的机动款，用于解决中央企业和地方企业的临时周转和调整地方企业年度放款计划的需要。
4.工业管理。原则上由中央和地方分工负责经营管理。其分管的比例，按照工业的性质确定为四类：大部分由中央部管理，少数由地方管理；大部分由地方管理，少数由中央部管理；中央部和地方分管的比例大体相等；手工业全部由地方经营管理。同时规定，今后新建的企业，在中央统一规划下，除了特别重要的以外，只要地方有条件、有能力办好的，就由地方兴办。不论哪一级管理，都要适当地扩大厂矿企业的职权范围。企业在保证完成国家计划的条件下，可以根据实际情况对月度计划进行适当的调整；在财务上有一定的机动权限；在人事上有权提拔和调动一般干部和技术人员；在年度劳动计划范围内，可以根据生产需要，对劳动力进行适当的调整和补充。
《决议（草案）》的其他几个方面分别是：基本建设、农业林业水利、运输邮电、商业、文教科学卫生、政法、劳动、机构编制、民族自治区，也都按照分权和因地制宜的原则，作出了改进的规定。
四、体制会议的影响
为了落实这次体制会议精神，国务院要求各部委分别制订实施方案，报经国务院批准，逐步实行；要求中央下放和地方接管的各项企业、事业，必须上下充分准备，密切配合，做到分好、交好、接好、管好，并注意研究出现的新问题；要求在改进行政体制的同时，改进领导作风，克服官僚主义、主观主义，保证体制改革工作的顺利进行。
在这个时期，贯彻《决议（草案）》的重点集中在权力下放，扩大地方和企业自主权。1957年11月，根据《决议（草案）》，国务院制定和公布了《关于改进财政管理体制的规定》《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进工业管理体制的规定》，把体制改革问题具体化，把一部分工业、商业和财政管理权力下放给地方，同时调整政府和企业的关系，适当扩大企业主管人员对企业内部的管理权限。这三个文件经人大常委会通过并批准，于1958年起正式施行。随着《决议（草案）》和上述三个文件的逐步落实，新中国开始了经济体制改革。
由于历史的局限性，当时对经济体制弊端的认识尚不深刻，主要停留在中央与地方的权力划分上，所以在下放权力时，必须坚持计划经济体制，其基本前提是强化而不是削弱计划经济体制。地方作为利益主体，在得到权力以后，往往从本地局部利益而不是从全局利益出发配置资源，就很容易引发经济关系的比例失调。在比例失调后，又认为集中统一是解决问题的唯一选择，就上收已经下放的权力，甚至集中的程度更高。由此造成“放权”与“收权”的循环，即后来人们总结的“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的循环，始终没有找到正确的改革道路，没有从根本上解决经济体制问题。
尽管这次改革对经济体制的认识有局限性，也由于“大跃进”运动的开展而没有取得很大的成效，但毕竟走出了新中国成立后经济体制改革的第一步，其理论和实践的先导意义都是很明显的。十一届三中全会以后，在总结经验教训的基础上，利用计划和市场两种资源配置方式，我国经济体制改革才逐步走上正确的轨道。○
参考文献：
[1]毛泽东选集（第5卷）[M].北京：人民出版社，1977.
[2]中央文献研究室.周恩来经济文选[M].北京：中央文献出版社，1993.
[3]中央文献研究室编.周恩来年谱（1949-1976）上卷[M].北京：中央文献出版社，1997.
责任编辑 马永义
[关键词] 国务院 体制会议 体制改革
1956年社会主义基本制度在中国初步确立，虽然中央权力高度集中的计划经济体制能够集中有限资源开展社会主义建设，但其弊端已经逐渐暴露。毛泽东、周恩来等对该体制进行反思，敏锐地觉察到中央集权过多，影响地方和企业积极性，束缚了生产力的发展，必须进行改进。周恩来提议并主持召开国务院体制会议，制订《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》（以下简称《决议（草案）》），这是党在探索社会主义建设道路过程中取得的重要成果。虽然因为“大跃进”运动的进行，这次改革没有取得很大成效，但仍有重要的理论和实践意义。
一、会议概况
1956年社会主义基本制度在中国初步确立，但还不完善，中央权力高度集中的计划经济管理体制抑制了地方和企业的积极性。是年初毛泽东、周恩来等已经发觉到这一点。毛泽东提出实行马克思主义同中国实际的“第二次结合”，开始探索适合中国自己的社会主义建设道路。他要求大家以苏联的教训为戒，更加强调从中国的国情出发，“最近苏联方面暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误，他们走过的弯路，你还想走？”[1]P267他在《论十大关系》中提出要正确处理国家和生产单位、中央和地方的关系，发挥中央和地方两个积极性。4月28日，在省市自治区党委书记参加的政治局扩大会议上，周恩来结合毛泽东的《论十大关系》，具体剖析了我国经济体制中存在的弊端，提出要研究体制问题，于是国务院于5月至8月召开全国体制会议。
5月11日，全国体制会议召开，参加人员有各省市自治区负责体制研究的省长或副省长（市长、主席）、副书记27人和国务院各部委有关负责人。会议成立了7个体制问题研究小组：财政组，组长金明；计划组，组长张玺；工业组，组长贾拓夫；事业组，组长王首道；基建组，组长孔祥祯；政法组，组长罗瑞卿；综合组，组长习仲勋。各组日常工作中的问题，可分别请示李先念、李富春、薄一波、贾拓夫、王首道、罗瑞卿、习仲勋解决，重大问题提交国务院常务会议讨论解决。
会议期间，国务院多次召开常务会议，有时与体制会议结合进行，听取体制会议情况汇报和讨论有关问题。会议从5月11日开始到8月28日结束，历时3个半月，大体分两个阶段进行，第一阶段从5月11日至7月22日，主要是按7个小组分别讨论，检查问题并提出改进意见。第二阶段从7月25日至8月28日，集中大家意见，在前一阶段分组讨论的基础上制定、讨论并通过《决议（草案）》。
二、周恩来的两次讲话
周恩来自始至终主持和参加了这次体制会议，并在6月23日和8月28日发表重要讲话，主要内容有以下几个方面：
1.体制改革的指导思想和目的是根据毛泽东的《论十大关系》，调整生产关系，发展生产力。周恩来指出，（1956年）4月毛泽东提出十大关系，是我国进行社会主义革命以来，特别是进行经济建设以来工作经验的总结，是在三大改造取得决定性胜利，社会生产关系有了根本性改变，生产力将大大发展的形势下提出来的。生产力大大发展，要求生产关系改变，在各种制度上也就需要作相应的改变。[2]P265
2.体制改革的中心问题是实行中央与地方分权。周恩来反复强调：“毛主席论十大关系的中心，就是动员一切力量来建设社会主义国家。在这个前提下提出分权给地方的问题，以便于发挥地方的积极性，也便于动员劳动人民参加社会主义建设。”“社会生产力大发展不能光靠集权，苏联过去集权多了，地方权小了，这是一个经验教训，是一面镜子”；“主要的是使地方有权，有权才能动员”，“有权才能增加生产”。[3]P591
3.体制改革要全面规划、加强领导、逐步实现。周恩来指出：“全面规划与加强领导必须密切结合，规划要全面，执行时要加强领导，纠正偏差。”[2]P269他要求“各级领导要经常检查，从群众中来，到群众中去，坚持原则，修正错误”。体制改革的步骤是逐步实现。他指出：“要改进体制，这个改进不是一下子实现，而是逐步实现。”[2]P272
周恩来在讲话中还谈到了财政体制、基建体制、企业分工、事业体制、民族自治、物价问题、物资储备、技术指导、科学规划、双重领导、专业结构、对口问题、编制问题、干部管理等14个具体问题。这些思想在会议最后通过的《决议（草案）》中都有体现。这两次讲话，充满了实事求是的科学精神，一方面坚持进行体制改革，调整生产关系；一方面坚持因地制宜、因事制宜，合理划分中央和地方管理权限，目的是为了解放和发展生产力，推动了新中国第一次经济体制改革。
三、《决议（草案）》的主要内容
《决议（草案）》的核心是中央与地方分权，其主要内容有：
1.划分中央和地方行政管理职权的原则。明确规定给予各省市区有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权。具体分工是：凡关系到整个国民经济而带全局性、关键性、集中性的企业和事业，由中央管理；其他企业和事业（包括有关的计劃、财务和人事管理），尽可能多地交给地方管理。
2.计划管理。健全和加强全面综合平衡和分级分工负责相结合的制度。各项计划指标在全面综合平衡的基础上，划分由国务院和省市自治区两级管理：具有重大国民经济意义的、需要全国统一平衡的指标（如工业总产值、工农业的主要产品产量、基本建设投资额、限额以上的建设单位、职工总数等）由国务院管理，其中一部分指标委托有关部门代管；地方性的、属于地区平衡的指标由省、市、自治区管理。涉及两个省市区以上的指标，由国务院有关部门协调进行平衡。同时规定，国务院拟定的年度计划指标，各省市区在确保国家计划任务的前提下，可以有一定的机动调整权限。全国长期计划和年度计划的审核、汇总和编制工作，由国家计委和国家经委分别负责。 3.财政管理。在中央预算和地方预算的收入划分上，应该保证中央和地方都有稳定的收入来源，同时要使中央能够对各地方的收入進行必要的调剂，以便保证各地方预算收支的平衡；在预算支出的划分上，应以企业、事业和行政机构的隶属关系为基础。地方预算的年终结余，除由地方安排其跨年度工程经费外，其余归地方自行安排支出。同时，中央给各省市区分配一定数量的机动款，用于解决中央企业和地方企业的临时周转和调整地方企业年度放款计划的需要。
4.工业管理。原则上由中央和地方分工负责经营管理。其分管的比例，按照工业的性质确定为四类：大部分由中央部管理，少数由地方管理；大部分由地方管理，少数由中央部管理；中央部和地方分管的比例大体相等；手工业全部由地方经营管理。同时规定，今后新建的企业，在中央统一规划下，除了特别重要的以外，只要地方有条件、有能力办好的，就由地方兴办。不论哪一级管理，都要适当地扩大厂矿企业的职权范围。企业在保证完成国家计划的条件下，可以根据实际情况对月度计划进行适当的调整；在财务上有一定的机动权限；在人事上有权提拔和调动一般干部和技术人员；在年度劳动计划范围内，可以根据生产需要，对劳动力进行适当的调整和补充。
《决议（草案）》的其他几个方面分别是：基本建设、农业林业水利、运输邮电、商业、文教科学卫生、政法、劳动、机构编制、民族自治区，也都按照分权和因地制宜的原则，作出了改进的规定。
四、体制会议的影响
为了落实这次体制会议精神，国务院要求各部委分别制订实施方案，报经国务院批准，逐步实行；要求中央下放和地方接管的各项企业、事业，必须上下充分准备，密切配合，做到分好、交好、接好、管好，并注意研究出现的新问题；要求在改进行政体制的同时，改进领导作风，克服官僚主义、主观主义，保证体制改革工作的顺利进行。
在这个时期，贯彻《决议（草案）》的重点集中在权力下放，扩大地方和企业自主权。1957年11月，根据《决议（草案）》，国务院制定和公布了《关于改进财政管理体制的规定》《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进工业管理体制的规定》，把体制改革问题具体化，把一部分工业、商业和财政管理权力下放给地方，同时调整政府和企业的关系，适当扩大企业主管人员对企业内部的管理权限。这三个文件经人大常委会通过并批准，于1958年起正式施行。随着《决议（草案）》和上述三个文件的逐步落实，新中国开始了经济体制改革。
由于历史的局限性，当时对经济体制弊端的认识尚不深刻，主要停留在中央与地方的权力划分上，所以在下放权力时，必须坚持计划经济体制，其基本前提是强化而不是削弱计划经济体制。地方作为利益主体，在得到权力以后，往往从本地局部利益而不是从全局利益出发配置资源，就很容易引发经济关系的比例失调。在比例失调后，又认为集中统一是解决问题的唯一选择，就上收已经下放的权力，甚至集中的程度更高。由此造成“放权”与“收权”的循环，即后来人们总结的“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的循环，始终没有找到正确的改革道路，没有从根本上解决经济体制问题。
尽管这次改革对经济体制的认识有局限性，也由于“大跃进”运动的开展而没有取得很大的成效，但毕竟走出了新中国成立后经济体制改革的第一步，其理论和实践的先导意义都是很明显的。十一届三中全会以后，在总结经验教训的基础上，利用计划和市场两种资源配置方式，我国经济体制改革才逐步走上正确的轨道。○
参考文献：
[1]毛泽东选集（第5卷）[M].北京：人民出版社，1977.
[2]中央文献研究室.周恩来经济文选[M].北京：中央文献出版社，1993.
[3]中央文献研究室编.周恩来年谱（1949-1976）上卷[M].北京：中央文献出版社，1997.
责任编辑 马永义