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摘 要 随着社会发展和经济的进步，城市化进程的飞速推进，流浪乞讨人员的大量出现、流浪乞讨问题的日益严重已经逐渐成为社会发展的一大威胁。为此，我国政府出台了一系列政策，或是规制犯罪的流浪乞讨，或是保护流浪乞讨中真正的弱势群体。然而纵观之，随着流浪乞讨儿童现象的日益普遍，对于流浪乞讨儿童的受教育权的保护则显得非常不足。这便要求我们加快出台一系列政策、法规，真正解决流浪乞讨儿童的受教育的相关问题，真正把保护流浪乞讨儿童的受教育权的问题落到实处。
关键词 流浪乞讨儿童 受教育权 问题与对策
作者简介：于曦乔，吉林大学法学院2010级本科生。
中图分类号：G77文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-219-02
一、我国流浪乞讨儿童受教育权保护问题的现状
随着我国经济社会的发展，流浪乞讨现象日益严重，甚至成为制约城市发展、社会进步的一大因素。流浪乞讨儿童作为流浪乞讨人员中的特殊群体，在保护他们生存权、健康权的同时，对于其受教育权的保护也不容忽视。据民政部门信息网络反馈的情况分析，截至2005年，中国约有25万的流浪乞讨儿童，据测算，进人救助网络的流浪乞讨人员中大约15万是流浪乞讨儿童。从城乡构成看，来自农村的占83%，来自城镇的占17%；从受教育程度看，文盲占20%，小学以下文化程度的占65%，初中以上文化程度的占15%；从年龄分布上看7岁以下的占10%，8-12岁的占23%，13-15岁的占63%，16-18岁的占4%。然而，当今我国对这一问题保护不足，不仅未形成完善、切实可行的立法体例，同时相关执法机关对于保护流浪乞讨儿童的受教育权也没有明确的指导思想，这便导致了流浪乞讨儿童的受教育权保护亟待进一步解决。
二、流浪乞讨而通过受教育权保护的必要性
从国际公约上看，1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》起便将教育权规定为一项基本人权。《世界人权宣言》第26条第1款规定：“人人享有受教育的权利。”《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第1款规定：“本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。”《儿童权利公约》第28条第1款规定：“缔约国确认儿童有受教育的权利。”《儿童权利宣言》宣示：“儿童有受教育的权利，所受的教育至少在初级阶段应是免费的或义务性的。”《取缔教育歧视公约》规定，任何人不能基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生，而受到任何以“取消或损害教育上的待遇平等”为目的的区别、排斥、限制或特惠。我国于1990年和1992年分别签署、批准了《儿童权利公约》，1997年和2001年分别签署、批准了《经济、社会、文化权利国际公约》。从国际法层面来看，受教育权的基本内涵是受教育者所享有的权利和国家所承担的义务。国际人权文件直接确认了教育受益权、教育自由权和教育平等权：教育受益权即要求国家为协助儿童的自由发展和健康成长而维持和发展一套教育系统的权利；教育自由权包括自由选择教育的权利和自由建立教育机构的权利；教育平等权即是不歧视与平等对待。国际条约将受教育权作为一项基本人权加以明确规定，因此对于流浪乞讨儿童，受教育权亦是他们作为人的一项基本权利，应受到政府乃至这个社会的保护。从国内立法上看，首先，作为我国根本大法的宪法从其制定至今，对于受教育权的规定日益完善。从1954年宪法中明确规定了公民的受教育权，到现行的《宪法》规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”2006年十届全国人大常委会修订通过的《义务教育法》，对于未成年人的受教育权规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务”。接受义务教育不仅是作为适龄儿童的权利，更是国家、社会、家庭的义务。最后，自2007年6月起实施的修订后的《未成年人保护法》更明确将流浪乞讨儿童的受教育权加以规定：“政府有责任和义务救助流浪乞讨儿童。县级以上人民政府及其民政部門应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着的未成年人实施救助，承担临时监护责任；公安部门或者其他有关部门应当护送流浪乞讨或者离家出走的未成年人到救助场所，由救助场所予以救助和妥善照顾，并及时通知其父母或者其他监护人领回。对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”作为流浪乞讨儿童的一项基本权利，我们理应对其予以保护。
三、现行权利保护的缺陷和不足
（一）立法层面：体系不完善，原则性过强，缺乏可操作性
随着流浪乞讨儿童的不断出现，不仅对市容市貌造成严重影响，而且也使不良风气蔓延，犯罪现象增多，严重威胁社会治安。但是我国目前对于这些流浪乞讨儿童的保护还仍停留在安全保障等物质方面，对于受教育权等精神性权利的保护还并未真正落实。究其根本，在于我国并没有相关完善立法体系，全面地对于流浪乞讨儿童的受教育权加以明确规制。仅有的《未成年人保护法》也因原则性过强，在现实中缺乏可操作性，使其未能真正发挥保护未成年人受教育权，为政府相关职能部门和整个社会共同行动提供有益指导。
（二）执法层面：在保护流浪乞讨儿童的受教育权问题上政府职能缺位，相关执法人员素质参差不齐
对流浪乞讨儿童的受教育权保护，救助站工作人员没有明确的思想指导实践，甚至有些救助中心根本没有意识到要保护流浪乞讨儿童受教育权的问题。同时，救助中心工作人员的教育水平和业务素质水平也参差不齐，有的也没有受过正规培训，即使他们注意到要保护流浪乞讨儿童的受教育权，但由于相关政府也未成立相关专门部门解决流浪乞讨儿童入学问题，所以造成了流浪乞讨儿童受教育问题投救无门的窘境；他们自己更是很难提出保护流浪乞讨儿童受教育权的有效途径。 （三）社会团体层面：社会福利组织未能充分发挥其补充作用
保护流浪乞讨儿童的受教育权，不仅仅是政府的职能要求，更是整个社会的责任。然而，在我国各种社会福利事业飞速发展的今天，我们却很难找到一项专门针对于流浪乞讨儿童的相关社会组织或是福利帮扶基金。这种社会公众力量在这一方面的缺失，直接导致了流浪乞讨儿童的受教育权不能全方面的切实落到实处，单靠政府力量而忽略社会力量的难以真正解决流浪乞讨儿童的受教育权的问题。
四、完善流浪乞讨儿童教育权的保护的建议和措施
（一）立法方面
首先，加快流浪乞讨儿童受教育权的单行法规制定。虽然我国《宪法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》等法律法规都规定了对儿童受教育权的保护，但我国目前没有一部专门保护流浪乞讨儿童受教育权的单行法律法规。特别是在流浪乞讨儿童不能和广大儿童群体享有平等的受教育权情况下，相关立法部门应该在现行的流浪乞讨儿童的救助制度体系中增加保护其受教育权的内容，进一步明确政府、社会、家庭各方面的职责，明确社会各方在此问题上的权利义务，使各方面工作有法可依。
其次，在教育政策制定时应坚持平等的理念，秉承实现教育资源的扶贫济弱的倾向性理念，对流浪乞讨儿童给予特殊保护。针对流浪乞讨儿童这一特殊群体，很多方面与适龄未成年儿童有很大不同。因此就要求我们对于这部分儿童做出更多灵活的政策规定，具有更强的可操作性与灵活性。
（二）执法方面
对于行政部门，不仅要严格遵守我国法律法规关于保护流浪乞讨儿童受教育权的规定，而且要对强迫儿童乞讨的行为进行法律制裁。有些行政机关忽视对流浪乞讨儿童受教育权的保护，怠于行使行政权力，致使法律法规中规定的儿童平等享有受教育权难以得到切实落实。对这种因为执法上的不作为或不积极作为而不能有效履行政府保障公平教育/保障流浪乞讨儿童受教育权职能的情况，政府就应当承担相应的责任。本区域的行政机关可以定期或不定期的对当地流浪乞讨儿童的教育情况进行检查。
对于救助站，在救助流浪乞讨儿童的过程，也要注重对他们受教育权的相关保护。首先，救助站应当切实履行在救助流浪乞讨儿童中应当发挥的职责，同时配合政府等行政机关的有关工作，不仅保证流浪乞讨儿童基本的衣食住行等方面问题，更应注重对他们进行精神性教育。帮助他们树立正确的人生观、世界观、价值观，有理想，并有一定的生存能力，从源头上解决流浪乞讨问题。其次，注重对救助站工作人员的能力培训，素质教育，使之成为切实维护流浪乞讨儿童受教育权利的有力实施者。
（三）社会方面
应当构建多方式、多途径、全方位的保护流浪乞讨儿童教育权的社会救助体系。首先，相关福利机构应当逐步建立起与流浪乞讨儿童的受教育權相关的专项基金。提高面向流浪乞讨儿童的公共教育服务供给能力和水平。完善基本公共教育服务体系，增加财政对流浪乞讨儿童教育的投入，逐步实现儿童基本公共服务均等化。流浪乞讨儿童的受教育问题，关乎国家发展、社会稳定，因此必须调动全社会的力量，切实保护他们的受教育权。社会福利团体在这中便起着不可替代的作用。社会福利机构专项基金的建立，将有利于社会救助体系的完善，对于政府的相关职能起到非常重要的补充作用。其次，相关媒体应加大对于保护流浪乞讨儿童受教育权的社会公益宣传力度，使全社会形成保护他们受教育权利的新风尚。广泛开展流浪乞讨儿童权利为主题的宣传教育活动，提高公众对流浪乞讨儿童权利尤其是流浪儿童受教育权的认识。通过广播、电视、报纸等多种途径加强宣传对于流浪乞讨儿童受教育权保护的急迫性和必要性；通过公益广告、爱心宣传等方式增强社会公众对这一弱势群体的关注。
百年大计，教育为本。切实解决流浪乞讨儿童受教育问题，不仅有利于流浪乞讨儿童自身发展，更有利于根治社会流浪乞讨问题甚至于我们国家社会的发展。因此我们要针对我国现行政策的缺陷，积极采取一系列措施，真正解决流浪乞讨儿童的受教育问题，真正保护适龄流浪乞讨儿童的受教育权。
关键词 流浪乞讨儿童 受教育权 问题与对策
作者简介：于曦乔，吉林大学法学院2010级本科生。
中图分类号：G77文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-219-02
一、我国流浪乞讨儿童受教育权保护问题的现状
随着我国经济社会的发展，流浪乞讨现象日益严重，甚至成为制约城市发展、社会进步的一大因素。流浪乞讨儿童作为流浪乞讨人员中的特殊群体，在保护他们生存权、健康权的同时，对于其受教育权的保护也不容忽视。据民政部门信息网络反馈的情况分析，截至2005年，中国约有25万的流浪乞讨儿童，据测算，进人救助网络的流浪乞讨人员中大约15万是流浪乞讨儿童。从城乡构成看，来自农村的占83%，来自城镇的占17%；从受教育程度看，文盲占20%，小学以下文化程度的占65%，初中以上文化程度的占15%；从年龄分布上看7岁以下的占10%，8-12岁的占23%，13-15岁的占63%，16-18岁的占4%。然而，当今我国对这一问题保护不足，不仅未形成完善、切实可行的立法体例，同时相关执法机关对于保护流浪乞讨儿童的受教育权也没有明确的指导思想，这便导致了流浪乞讨儿童的受教育权保护亟待进一步解决。
二、流浪乞讨而通过受教育权保护的必要性
从国际公约上看，1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》起便将教育权规定为一项基本人权。《世界人权宣言》第26条第1款规定：“人人享有受教育的权利。”《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第1款规定：“本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。”《儿童权利公约》第28条第1款规定：“缔约国确认儿童有受教育的权利。”《儿童权利宣言》宣示：“儿童有受教育的权利，所受的教育至少在初级阶段应是免费的或义务性的。”《取缔教育歧视公约》规定，任何人不能基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生，而受到任何以“取消或损害教育上的待遇平等”为目的的区别、排斥、限制或特惠。我国于1990年和1992年分别签署、批准了《儿童权利公约》，1997年和2001年分别签署、批准了《经济、社会、文化权利国际公约》。从国际法层面来看，受教育权的基本内涵是受教育者所享有的权利和国家所承担的义务。国际人权文件直接确认了教育受益权、教育自由权和教育平等权：教育受益权即要求国家为协助儿童的自由发展和健康成长而维持和发展一套教育系统的权利；教育自由权包括自由选择教育的权利和自由建立教育机构的权利；教育平等权即是不歧视与平等对待。国际条约将受教育权作为一项基本人权加以明确规定，因此对于流浪乞讨儿童，受教育权亦是他们作为人的一项基本权利，应受到政府乃至这个社会的保护。从国内立法上看，首先，作为我国根本大法的宪法从其制定至今，对于受教育权的规定日益完善。从1954年宪法中明确规定了公民的受教育权，到现行的《宪法》规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”2006年十届全国人大常委会修订通过的《义务教育法》，对于未成年人的受教育权规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务”。接受义务教育不仅是作为适龄儿童的权利，更是国家、社会、家庭的义务。最后，自2007年6月起实施的修订后的《未成年人保护法》更明确将流浪乞讨儿童的受教育权加以规定：“政府有责任和义务救助流浪乞讨儿童。县级以上人民政府及其民政部門应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着的未成年人实施救助，承担临时监护责任；公安部门或者其他有关部门应当护送流浪乞讨或者离家出走的未成年人到救助场所，由救助场所予以救助和妥善照顾，并及时通知其父母或者其他监护人领回。对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”作为流浪乞讨儿童的一项基本权利，我们理应对其予以保护。
三、现行权利保护的缺陷和不足
（一）立法层面：体系不完善，原则性过强，缺乏可操作性
随着流浪乞讨儿童的不断出现，不仅对市容市貌造成严重影响，而且也使不良风气蔓延，犯罪现象增多，严重威胁社会治安。但是我国目前对于这些流浪乞讨儿童的保护还仍停留在安全保障等物质方面，对于受教育权等精神性权利的保护还并未真正落实。究其根本，在于我国并没有相关完善立法体系，全面地对于流浪乞讨儿童的受教育权加以明确规制。仅有的《未成年人保护法》也因原则性过强，在现实中缺乏可操作性，使其未能真正发挥保护未成年人受教育权，为政府相关职能部门和整个社会共同行动提供有益指导。
（二）执法层面：在保护流浪乞讨儿童的受教育权问题上政府职能缺位，相关执法人员素质参差不齐
对流浪乞讨儿童的受教育权保护，救助站工作人员没有明确的思想指导实践，甚至有些救助中心根本没有意识到要保护流浪乞讨儿童受教育权的问题。同时，救助中心工作人员的教育水平和业务素质水平也参差不齐，有的也没有受过正规培训，即使他们注意到要保护流浪乞讨儿童的受教育权，但由于相关政府也未成立相关专门部门解决流浪乞讨儿童入学问题，所以造成了流浪乞讨儿童受教育问题投救无门的窘境；他们自己更是很难提出保护流浪乞讨儿童受教育权的有效途径。 （三）社会团体层面：社会福利组织未能充分发挥其补充作用
保护流浪乞讨儿童的受教育权，不仅仅是政府的职能要求，更是整个社会的责任。然而，在我国各种社会福利事业飞速发展的今天，我们却很难找到一项专门针对于流浪乞讨儿童的相关社会组织或是福利帮扶基金。这种社会公众力量在这一方面的缺失，直接导致了流浪乞讨儿童的受教育权不能全方面的切实落到实处，单靠政府力量而忽略社会力量的难以真正解决流浪乞讨儿童的受教育权的问题。
四、完善流浪乞讨儿童教育权的保护的建议和措施
（一）立法方面
首先，加快流浪乞讨儿童受教育权的单行法规制定。虽然我国《宪法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》等法律法规都规定了对儿童受教育权的保护，但我国目前没有一部专门保护流浪乞讨儿童受教育权的单行法律法规。特别是在流浪乞讨儿童不能和广大儿童群体享有平等的受教育权情况下，相关立法部门应该在现行的流浪乞讨儿童的救助制度体系中增加保护其受教育权的内容，进一步明确政府、社会、家庭各方面的职责，明确社会各方在此问题上的权利义务，使各方面工作有法可依。
其次，在教育政策制定时应坚持平等的理念，秉承实现教育资源的扶贫济弱的倾向性理念，对流浪乞讨儿童给予特殊保护。针对流浪乞讨儿童这一特殊群体，很多方面与适龄未成年儿童有很大不同。因此就要求我们对于这部分儿童做出更多灵活的政策规定，具有更强的可操作性与灵活性。
（二）执法方面
对于行政部门，不仅要严格遵守我国法律法规关于保护流浪乞讨儿童受教育权的规定，而且要对强迫儿童乞讨的行为进行法律制裁。有些行政机关忽视对流浪乞讨儿童受教育权的保护，怠于行使行政权力，致使法律法规中规定的儿童平等享有受教育权难以得到切实落实。对这种因为执法上的不作为或不积极作为而不能有效履行政府保障公平教育/保障流浪乞讨儿童受教育权职能的情况，政府就应当承担相应的责任。本区域的行政机关可以定期或不定期的对当地流浪乞讨儿童的教育情况进行检查。
对于救助站，在救助流浪乞讨儿童的过程，也要注重对他们受教育权的相关保护。首先，救助站应当切实履行在救助流浪乞讨儿童中应当发挥的职责，同时配合政府等行政机关的有关工作，不仅保证流浪乞讨儿童基本的衣食住行等方面问题，更应注重对他们进行精神性教育。帮助他们树立正确的人生观、世界观、价值观，有理想，并有一定的生存能力，从源头上解决流浪乞讨问题。其次，注重对救助站工作人员的能力培训，素质教育，使之成为切实维护流浪乞讨儿童受教育权利的有力实施者。
（三）社会方面
应当构建多方式、多途径、全方位的保护流浪乞讨儿童教育权的社会救助体系。首先，相关福利机构应当逐步建立起与流浪乞讨儿童的受教育權相关的专项基金。提高面向流浪乞讨儿童的公共教育服务供给能力和水平。完善基本公共教育服务体系，增加财政对流浪乞讨儿童教育的投入，逐步实现儿童基本公共服务均等化。流浪乞讨儿童的受教育问题，关乎国家发展、社会稳定，因此必须调动全社会的力量，切实保护他们的受教育权。社会福利团体在这中便起着不可替代的作用。社会福利机构专项基金的建立，将有利于社会救助体系的完善，对于政府的相关职能起到非常重要的补充作用。其次，相关媒体应加大对于保护流浪乞讨儿童受教育权的社会公益宣传力度，使全社会形成保护他们受教育权利的新风尚。广泛开展流浪乞讨儿童权利为主题的宣传教育活动，提高公众对流浪乞讨儿童权利尤其是流浪儿童受教育权的认识。通过广播、电视、报纸等多种途径加强宣传对于流浪乞讨儿童受教育权保护的急迫性和必要性；通过公益广告、爱心宣传等方式增强社会公众对这一弱势群体的关注。
百年大计，教育为本。切实解决流浪乞讨儿童受教育问题，不仅有利于流浪乞讨儿童自身发展，更有利于根治社会流浪乞讨问题甚至于我们国家社会的发展。因此我们要针对我国现行政策的缺陷，积极采取一系列措施，真正解决流浪乞讨儿童的受教育问题，真正保护适龄流浪乞讨儿童的受教育权。