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摘要： 本文从对国家审计与国家治理的关系出发，着重论述了社会主义国家审计在国家治理中的作用，探索国家审计推动完善国家治理的路径。
关键词： 国家审计 国家治理
【分类号】：F426.31
一、国家审计与国家治理的关系
（一）国家治理的内涵
国家治理属于上层建筑的范畴，是指国家通过特定的手段和途径调节社会各阶层行为的机制或方式，通俗地讲就是国家运用行政手段、经济手段、法律手段和现代化管理技术对经济社会所进行的管理工作。治理包含有管理和统治两方面的含义，治理的过程总体上可分为宏观决策、具体执行以及检查监督，与管理相比，治理的内涵更为丰富、范围更为宽广。具体到我国，国家治理的根本目的就是巩固中国共产党的执政地位，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。
（二）国家审计是国家治理的重要组成部分
马克思主义国家学说告诉我们，国家职能“既包含一切社会的性质所产生的各种公共事务，又包含由各种特殊的因政府与人民大众互相对立而起的职能”。要有效实现国家职能，防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具，就必须以公开性为原则，建立起有效的权力配置和监督制约机制，使各项权力处于一种相互制衡状态。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。
二、社会主义国家审计的重要地位和作用
国家审计主要通过间接参与治理市场失灵和直接参与治理政府失灵促进有限政府建立；通过审计自生特有的监督功能促进分权政府建立；通过绩效审计、审计结果公告促进有效政府和透明政府的建立等一系列监督、鉴证、评价活动发挥在国家治理中的功能作用。
（一）国家审计是间接治理市场失灵和直接政府失灵、促进有限政府建立的有效手段。
在世界各国的国家审计体系中，政府审计一般很少涉及对市场失灵直接治理的行为表现，但政府审计作为一种监督与约束的制衡机制，通过其特有的有效监督、鉴证和评价功能促进约束政府的“掠夺之手”，发挥政府“扶持之手”的功能作用，发挥审计间接参与治理市场失灵的作用。具体通过以下几个方面：
（1）发挥对国家宏观调控政策保障功能。
在市场竞争领域，市场不能解决保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展问题，即市场会出现经济危机、通货膨胀和失业，或消费和投资不平衡等问题。有限政府理念需要国家从微观经济活动领域中摆脱出来，转到改善宏观调控，解决好市场失灵问题上来。国家审计主要通过对包括政府及政府部门等在内的各类市场主体的经济行为是否执行或遵守了为实现国家治理而进行的一些宏观调控政策进行审查，从而间接参与市场治理过程。
（2）监督和约束国有企业的经济行为。
国有企业正是政府在节约交易费用的前提下，由政府的权威对市场或一般企业配置资源的替代的组织形式。国家审计所能够解决的问题不是直接介入与国有企业经营直接相关的市场层面的事项，而是通过约束国有企业法人的经济行为，尤其是内部管理行为，保证国有企业经济活动的合法性、合理性和有效性。
（3）监督和约束政府的资源配置行为。
“有限政府”理念下，政府负责通过资源配置向社会公众提供公共产品和服务。然而，在资源有限性的前提下，政府使用公共财政资金或资源提供公共产品和服务，如果没有适当的约束机制，只会导致既无效率，也不节约。对公共资金或资源使用的监督是国家审计的一项重要职责，它可以有效促进政府资源配置的效率，从而间接促进政府治理市场失灵。
（4）参与外部性问题治理以及民生治理。
在环境和民生领域，环境的治理和民生的改善实际正是弥补市场失灵的重要方面，它是帮助解决市场所不能解决的外部性、收入分配、公共产品等问题的重要方面。国家审计要求充分利用审计归纳分析能力，关注审计过程中发现的环境污染问题，关系民生的教育、医疗、就业、住房、社保等问题，并向国家管理机关提出改善治理的建议。
（二）国家审计是评估国家治理绩效、促进有效政府建立的重要工具。
政府治理的完善必然要求政府部门建立类似企业绩效管理的制度，因为要求政府代理人经济有效地使用取之于民的经济资源，也是政府治理的基本目标之一。建立对政府和公共部门的绩效评价制度是完善国家治理最重要的制度安排。政府績效评价是一个引入公众参与的多主体的评价机制。在这种评价机制下，政府审计的参与将有助于保持绩效评价运行在政治上的独立性和公正性。由于审计内在的特性，国家审计不仅能保证绩效评价的准确性，还能依靠其权威性保证评价的客观性和公正性。因此，国家审计是评估国家治理绩效、促进有效政府建立的重要工具。
三、国家审计促进国家治理的途径
（一）加强对国有企业的审计监督，促进国家治理功能的实现。
通过审核国有企业是否遵循国家财经法规，并针对国有企业的管理提出一些具体改善管理的建议。另一方面，通过审计，对国有企业管理和使用公共资源的有效性进行评价，评价是否达到了政策目标和经营目标，评价其公共产品是否服务于公共利益，同时促进国有企业履行相应的社会责任，如促进就业、资源节约和环境保护、自主创新和技术进步等。
（二）加大公共财政审计，促进政府发挥资源配置、提供公共产品和服务的功能。
公共财政是为市场提供“公共”服务并弥补市场失灵的国家财政，为适应建立公共财政的需要，要将部门预算、政府采购、社会保障资金、财政专项资金、政府预算外资金以及全部政府债务等各项全部政府性资金纳入审计监督视野，并形成目标统一、内容衔接、层次清晰的审计工作体系，充分发挥审计监督公共财政的资源配置、提供公共产品和服务职能的作用，通过审计促进政府及其部门支配公共资源和财政资金的经济性、效率性和效果性，从而间接促进政府治理市场失灵的效果 。
（三）加强对政府制定的政策审计，促进国家治理政策合法、有效。
在国外公共治理运动推动的政府改革的早期，很多最高审计机关都以独立的审计师角色为政府改革献计献策，通过评估政策的执行、程序和项目的制定、执行和结果，并提出完善的建议，推动政府及时改进行政管理制度。在发达国家，最高审计机关已经开始从“观察者”向“推动者”转变，更加积极主动地参与到帮助政府有效运行和承担管理责任的活动中。
我国国家审计也应当在优化政府政策中发挥建设性作用，通过构建由国家审计机关主导的政策评估制度，由国家审计机关对政府制定政策的合法、有效实施独立审计评估，从而弥补由于公共决策失误导致的政府失灵。
（四）加强国家审计结果公告，促进国家治理透明、公开。
从国家治理的视角，规范和完善政府审计的报告和公告制度也是未来政府行政改革的一个重要方面。《审计署2008至2012年审计工作发展规劃》提出：“坚持和完善审计结果公告制度，逐步规范公告的形式、内容和程序，把对审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容。”审计机关应将除涉及国家机密以外的审计结果向社会公告，将审计结果公告的“批准制”改为“核准制”，逐步做到“以公告为原则，以不公告为例外”，通过制度约束保护公民的知情权。此外，可以通过保证高质量的审计工作为前提，减少审计结果公告的风险；通过提高民众的监督意识，建立政府审计信息公开的文化；以及建立审计结果公告制度相应的组织管理保障等措施，来推动政府审计公告制度完善。
参考文献
[1]刘家义：《国家审计与国家治理-----在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话》，2011年7月8日；
[2]刘家义：《树立科学审计理念 发挥审计监督“免疫系统”功能》，《求是》，2009年第10期；
关键词： 国家审计 国家治理
【分类号】：F426.31
一、国家审计与国家治理的关系
（一）国家治理的内涵
国家治理属于上层建筑的范畴，是指国家通过特定的手段和途径调节社会各阶层行为的机制或方式，通俗地讲就是国家运用行政手段、经济手段、法律手段和现代化管理技术对经济社会所进行的管理工作。治理包含有管理和统治两方面的含义，治理的过程总体上可分为宏观决策、具体执行以及检查监督，与管理相比，治理的内涵更为丰富、范围更为宽广。具体到我国，国家治理的根本目的就是巩固中国共产党的执政地位，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。
（二）国家审计是国家治理的重要组成部分
马克思主义国家学说告诉我们，国家职能“既包含一切社会的性质所产生的各种公共事务，又包含由各种特殊的因政府与人民大众互相对立而起的职能”。要有效实现国家职能，防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具，就必须以公开性为原则，建立起有效的权力配置和监督制约机制，使各项权力处于一种相互制衡状态。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。
二、社会主义国家审计的重要地位和作用
国家审计主要通过间接参与治理市场失灵和直接参与治理政府失灵促进有限政府建立；通过审计自生特有的监督功能促进分权政府建立；通过绩效审计、审计结果公告促进有效政府和透明政府的建立等一系列监督、鉴证、评价活动发挥在国家治理中的功能作用。
（一）国家审计是间接治理市场失灵和直接政府失灵、促进有限政府建立的有效手段。
在世界各国的国家审计体系中，政府审计一般很少涉及对市场失灵直接治理的行为表现，但政府审计作为一种监督与约束的制衡机制，通过其特有的有效监督、鉴证和评价功能促进约束政府的“掠夺之手”，发挥政府“扶持之手”的功能作用，发挥审计间接参与治理市场失灵的作用。具体通过以下几个方面：
（1）发挥对国家宏观调控政策保障功能。
在市场竞争领域，市场不能解决保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展问题，即市场会出现经济危机、通货膨胀和失业，或消费和投资不平衡等问题。有限政府理念需要国家从微观经济活动领域中摆脱出来，转到改善宏观调控，解决好市场失灵问题上来。国家审计主要通过对包括政府及政府部门等在内的各类市场主体的经济行为是否执行或遵守了为实现国家治理而进行的一些宏观调控政策进行审查，从而间接参与市场治理过程。
（2）监督和约束国有企业的经济行为。
国有企业正是政府在节约交易费用的前提下，由政府的权威对市场或一般企业配置资源的替代的组织形式。国家审计所能够解决的问题不是直接介入与国有企业经营直接相关的市场层面的事项，而是通过约束国有企业法人的经济行为，尤其是内部管理行为，保证国有企业经济活动的合法性、合理性和有效性。
（3）监督和约束政府的资源配置行为。
“有限政府”理念下，政府负责通过资源配置向社会公众提供公共产品和服务。然而，在资源有限性的前提下，政府使用公共财政资金或资源提供公共产品和服务，如果没有适当的约束机制，只会导致既无效率，也不节约。对公共资金或资源使用的监督是国家审计的一项重要职责，它可以有效促进政府资源配置的效率，从而间接促进政府治理市场失灵。
（4）参与外部性问题治理以及民生治理。
在环境和民生领域，环境的治理和民生的改善实际正是弥补市场失灵的重要方面，它是帮助解决市场所不能解决的外部性、收入分配、公共产品等问题的重要方面。国家审计要求充分利用审计归纳分析能力，关注审计过程中发现的环境污染问题，关系民生的教育、医疗、就业、住房、社保等问题，并向国家管理机关提出改善治理的建议。
（二）国家审计是评估国家治理绩效、促进有效政府建立的重要工具。
政府治理的完善必然要求政府部门建立类似企业绩效管理的制度，因为要求政府代理人经济有效地使用取之于民的经济资源，也是政府治理的基本目标之一。建立对政府和公共部门的绩效评价制度是完善国家治理最重要的制度安排。政府績效评价是一个引入公众参与的多主体的评价机制。在这种评价机制下，政府审计的参与将有助于保持绩效评价运行在政治上的独立性和公正性。由于审计内在的特性，国家审计不仅能保证绩效评价的准确性，还能依靠其权威性保证评价的客观性和公正性。因此，国家审计是评估国家治理绩效、促进有效政府建立的重要工具。
三、国家审计促进国家治理的途径
（一）加强对国有企业的审计监督，促进国家治理功能的实现。
通过审核国有企业是否遵循国家财经法规，并针对国有企业的管理提出一些具体改善管理的建议。另一方面，通过审计，对国有企业管理和使用公共资源的有效性进行评价，评价是否达到了政策目标和经营目标，评价其公共产品是否服务于公共利益，同时促进国有企业履行相应的社会责任，如促进就业、资源节约和环境保护、自主创新和技术进步等。
（二）加大公共财政审计，促进政府发挥资源配置、提供公共产品和服务的功能。
公共财政是为市场提供“公共”服务并弥补市场失灵的国家财政，为适应建立公共财政的需要，要将部门预算、政府采购、社会保障资金、财政专项资金、政府预算外资金以及全部政府债务等各项全部政府性资金纳入审计监督视野，并形成目标统一、内容衔接、层次清晰的审计工作体系，充分发挥审计监督公共财政的资源配置、提供公共产品和服务职能的作用，通过审计促进政府及其部门支配公共资源和财政资金的经济性、效率性和效果性，从而间接促进政府治理市场失灵的效果 。
（三）加强对政府制定的政策审计，促进国家治理政策合法、有效。
在国外公共治理运动推动的政府改革的早期，很多最高审计机关都以独立的审计师角色为政府改革献计献策，通过评估政策的执行、程序和项目的制定、执行和结果，并提出完善的建议，推动政府及时改进行政管理制度。在发达国家，最高审计机关已经开始从“观察者”向“推动者”转变，更加积极主动地参与到帮助政府有效运行和承担管理责任的活动中。
我国国家审计也应当在优化政府政策中发挥建设性作用，通过构建由国家审计机关主导的政策评估制度，由国家审计机关对政府制定政策的合法、有效实施独立审计评估，从而弥补由于公共决策失误导致的政府失灵。
（四）加强国家审计结果公告，促进国家治理透明、公开。
从国家治理的视角，规范和完善政府审计的报告和公告制度也是未来政府行政改革的一个重要方面。《审计署2008至2012年审计工作发展规劃》提出：“坚持和完善审计结果公告制度，逐步规范公告的形式、内容和程序，把对审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容。”审计机关应将除涉及国家机密以外的审计结果向社会公告，将审计结果公告的“批准制”改为“核准制”，逐步做到“以公告为原则，以不公告为例外”，通过制度约束保护公民的知情权。此外，可以通过保证高质量的审计工作为前提，减少审计结果公告的风险；通过提高民众的监督意识，建立政府审计信息公开的文化；以及建立审计结果公告制度相应的组织管理保障等措施，来推动政府审计公告制度完善。
参考文献
[1]刘家义：《国家审计与国家治理-----在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话》，2011年7月8日；
[2]刘家义：《树立科学审计理念 发挥审计监督“免疫系统”功能》，《求是》，2009年第10期；