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【摘 要】国库作为金融服务的重要部门，也是协调货币政策与财政政策的结合点，其履职水平高低和服务质效提升，关系着农村金融综合改革推进，更关系到金融支农水平的提升。本文立足于安徽省辖内金寨县农村金融发展现状和改革情况，重点考察了国库支持农村金融综合改革的实践探索，阐述了当前国库支持农村金融综合改革的优势，针对国库支农村金融综合改革过程中存在的问题与制约因素，提出了国库支持农村金融综合改革的方案和对策。
【关键词】国库；农村；金融改革；研究
一、问题的提出
近年来，针对金融体系中农村金融这个最为薄弱环节，围绕“农村地区金融组织体系基本完善、社会融资总量显著增加、现代金融服务实现乡村全覆盖、金融生态环境明显改善”等目标，以安徽省金寨县等为代表的农村金融综合改革试验区相继试水。2014年4月，国务院办公厅下发了《关于金融服务“三农”发展的若干意见》（国办发〔2014〕17号），明确提出深化农村金融机制改革、大力发展农村普惠金融、引导加大涉农资金投放、创新农村金融产品和服务方式、完善农村金融基础设施等九点意见。
考虑当前农村地区非线性非均衡发展现状，需要更多的金融服务主体参与到农村金融综合改革进程中。国库作为金融与财政政策的有效契合点，近年来通过自身履职，有效的满足了农村地区部分支付和理财需求，并取得一定成果。但国库在农村金融服务体系建设上，仍缺少系统的方案和制度安排。国库如何立足自身优势，发挥国库惠农作用，加大支持农村金融综合改革力度，不断完善配套制度设计，既对推进现代化服务型国库建设显得至关重要，也对统筹协调金融与财政政策实施，体现农村地区公共利益，提高金融惠农效率具有现实意义。
二、国库支持农村金融综合改革现状的调查——以金寨县为例
1.基本情况
2012年6月，在前人大委员长吴邦国视察后，金寨县启动了农村金融综合改革，在安徽省率先成为农村金融综合改革示范县。截至2013年末，金寨县新组建了江淮、徽银2家村镇银行、1家典当行，国元农保公司、省担保集团、省产权交易中心、华安、海通证券先后在金寨县设立了分支机构。金寨县各项贷款73.7亿元，较2012年增长34.4%，增幅跃居全市之首；增量存贷比54.9%，较改革前提高了22.5个百分点。全县还设置了226个农村村级金融服务站、168个乡村银行卡助农取款服务点，基本实现了金融服务、金融知识宣传的全覆盖。
2013年，金寨县公共财政预算收入（1）6亿元，较2010年增加了4.11%；财政支出30.38亿元，较2012年增加了16.89%；国库日均库存余额为5.6亿元，较2012年增长24.44%。金寨县金融综合改革虽取得了突出成效，但其国库资金收入、支出仍相对较低。可见，国库资金的运行效率、效益仍需提升，需要完善国库服务机制，加快国库资金周转，提高国库对农村金融综合改革的支持度。
2.国库支持农村金融综合改革现状
目前，金寨县农村金融综合改革工作方兴未艾，作为重要金融服务部门，金寨县支库积极开展了实践探索，通过主动参与、拓展履职、丰富工具、推进国债“下乡进村”等方式，积极支持农村金融综合改革，并取得一定效果。
（1）国库信息化服务水平不断提升，农村地区税款缴纳便利化明显增强。自2008年起，安徽省推广运行财税库银横向联网（以下简称：TIPS）业务。截至2013年末，金寨县乡镇布放POS刷卡缴税设备7台， TIPS业务占比已达98%以上，在全省县域地区名列前茅，极大方便了农村纳税人的缴税。
（2）深入推进国债下乡进村活动，满足农民理财需求能力明显提高。2014年，依托 “送国债服务下乡”活动平台，金寨县在全县226个农村金融服务站、168个银行卡助农取款服务点开展宣传，完善了农村地区金融服务环境。截至2014年10月，金寨县农村国债销售银行网点达到6个，占比达到1/3，较活动开展前网点数量净增加了5个，农村网点国债销售数量突破300万元，较2013年同期增长了5倍以上。
（3）推动国库集中支付改革扩面，农村财政体制改革进程快速推进。数据显示，截至2013年末，金寨县国库集中支付改革基本实现了乡镇全覆盖，2013年集中支付资金总量达到6.19亿元。在农村金融综合改革推进过程中，增加金寨县农村商业银行为集中支付代理银行，积极推广直接支付业务，将直接支付范围延伸到乡镇一级，集中支付总量明显增加。
（4）提高国库资金清算效率，涉农资金直接结算渠道不断丰富。2013年9月，国库数据集中核算系统（以下简称：TCBS）在安徽省成功上线，有效促进了国库资金清算效率提升，减少国库资金清算环节，实现通过支付系统直接办理各类国库资金收纳、支出、退库。特别是对涉农资金拨款业务，相关资金清算在途时间有1-3天缩短至1小时以内。
三、当前国库支持农村金融综合改革的制约因素
1.组织体系存在缺陷，国库支持农村金融综合改革缺乏落脚点。目前，金寨县改革后实际在乡镇以下的银行机构网点低于2个/乡镇。乡镇银行机构网点数量限制了国库对代理行的可選性，甚至会出现服务条件不足但仍不得不授予其代理国库业务资格的银行机构。而乡镇一级国库的裁撤，造成国库健全农村金融服务体系方面缺乏落脚点。随着农村经济规模的进一步扩大，新型城镇化发展，“强镇扩权”的改革推进，公共服务需求和公共利益诉求的提高，对完善国库组织、延伸国库服务触角、健全农村国库服务体系的需求将越来越迫切。
2.服务机制先天不足，国库支持农村金融综合改革缺乏着力点。以金寨县为例，在农村地区财政集中支付改革进程中，主要突出了乡镇财政专户作用，国库被动式“清算”削弱了资金服务功能。大量的惠农资金通过财政专户发放，增加了资金流转环节，延长了资金链，无法直接到达最终收款人。据不完全统计，截至2013年末，金寨县各银行机构共设置各类财政专户（含乡镇财政所）203个，其中仅农村财政管理局专户就设置了有30个，乡镇平均都设置了3个以上专户，分别对应三资管理、财政补贴等资金。 3.惠农服务工具应用创新力度不够，国库支持农村金融综合改革缺乏突破点。一是农村税费缴纳量的增长，迫切需要国库拓展农村税费缴纳渠道。而农村社会保障推进，社保基金缴费问题也日益突出，农民迫切需要国库在村一级提供缴税（费）“一站式”服务。二是惠农涉农资金发放量的增长，农民也迫切要求资金在最短时间内安全到达个人手中，需要国库开发出更安全、高效、便捷的直接支付工具。三是受农村国债承销机构网点稀少、国债发行期设计缺陷、国债信息不对称等机制问题，农村地区“购债难”问题仍较突出。
4.国库支农信息挖掘不深，国库支持农村金融综合改革缺乏支撑点。目前国库服务农村的信息管理上，既缺乏专门的信息统计平台，又缺乏专门的信息报告体系，造成在支持农村金融综合改革推进过程中，国库缺乏直观的、准确的信息数据支撑，进而在涉农资金的监测、服务工具的拓展等方面丧失了数据来源。
5.农村存量资金收益渠道狭窄，国库支持农村金融综合改革资金收益有待提升。2012年、2013年金寨县国库库存日均余额分别达到4.5亿元和5.6亿元。随着金融综合改革配套资金需求不断加大，迫切需要国库提高存量资金收益，通过国库现金管理，熨平国库资金波动，发挥国库协调财税政策和货币政策协调作用。
四、破解国库支持农村金融综合改革难题的方案设计
1.加强国库服务组织体系建设，延伸国库服务触角
健全基层国库农村服务组织，特别是在城镇化政策背景下，结合国家新型城镇化规划、农村金融综合改革意见，探索并强化农村地区重点乡镇国库服务组织建设，围绕金融综合改革中“金融服务室”、“银行卡助农取款点”等新设置的金融设施，延伸国库服务触角，将国库服务向乡村一级推进，为国库在乡村履职提供落脚点。另一方面，夯实县级国库服务组织。在支持农村金融综合改革进程中，注重发挥县级国库职能作用，加强基层国库队伍建设，将县级国库作为人民银行对外服务的重要抓手，将支持农村金融综合改革作为县级国库履职重点予以推进。
2.完善国库惠农工作机制，加大工作协调配合
一是完善财政惠农资金管理服务机制，建立统一的涉农资金服务平台，及时为各级政府、农村经济组织和农户提供惠农资金各类信息。二是完善乡镇一级集中支付管理机制。从降低风险、减少成本和提高效率出发，建议将乡镇一级集中支付收回至人民银行国库办理，提高乡镇财政预算资金的安全性、流动性和合规性，也为分散资金的集中使用奠定基础。三是完善服务机制，推广直接发放业务，保证全部惠农资金通过国库单一账户直接发放到最终收款人账户。四是积极协调改革各方，发挥国库桥梁纽带作用，完善财政资源、金融资源的合理分配机制。
3.丰富国库惠农服务工具，提升国库服务能力
一是丰富农村地区税费缴纳信息化工具。在农村乡镇特别是村级金融服务室或流动金融服务网点（2）布放自助缴税（款）设备，方便农村纳税人或缴款人就近、高效、便捷的完成税款和社保基金缴纳。二是大力推广国库直接发放工具，将国库直接发放工具与农村“一卡通”工程紧密结合，實现惠农资金一步到账，在最短时间内让农民享受到国家惠农政策。三是完善国库各项退税支付工具，简化涉农退税手续，做好退税质押平台建设，积极支持农村实体经济发展，切实服务好农村小微企业和个体工商户。四是完善储蓄国债服务下乡机制，持续推进“国债送下乡”活动，实现农村销售网点全覆盖，满足农村日益增长的购债需求。
4.挖掘国库支农信息价值，推进各项政策落实
一是加强支农信息服务平台建设。在推进普惠金融的基础上，联合财政部门建设涉农资金管理服务平台，发挥对涉农资金发放、运用的资金统一监督、监测作用。二是加大对乡镇一级预算执行统计分析，建立对农村财政预算资金运用专项统计制度，加大国库信息服务，提高预算资金执行效率，可以更好地促进农村经济发展。三是加强国库调研分析，充分利用国库信息化优势和服务优势，掌握农村地区第一手信息资料，开展调查研究，为支持农村经济发展、财税改革和金融综合改革提供决策依据。
5.推进县域国库现金管理，完善涉农资金调控机制
针对农村金融综合改革中的“资金”短板，积极发挥国库资金撬动、引导作用，在保证资金运行效率、安全的基础上，结合涉农资金运行特点，在县域国库资金开展现金管理试点，允许农村金融综合改革区国库现金管理先行先试，提高国库资金收益。同时，通过国库现金管理，拓展农村资金来源，撬动、引导银行机构加大支农信贷投入，建立信贷资金和社会资金投向农村的激励机制，扩大县域内金融机构新吸收存款主要用于当地效果。
注释：
（1）公共财政预算收入=中央级公共财政预算收入+地方级公共财政预算收入+出口退税（正数）+ 国有资本经营预算收入。
（2）安徽省人民政府《关于金融服务“三农“和实体经济发展的意见》（皖政〔2014〕50号）明确要“实施金融服务‘村村通’工程，设立金融服务室或其他简易、流动服务网点。
参考文献：
[1] 刘贵生.现代国库论[M].北京：中国金融出版社，2014
[2] 黄绪江.公共服务于欠发达地区城镇化：以国库为视角[J].金融发展评论，2013年第11期
[3] 廖伟生，钟梅，郭永明，谢新华，吴少炜.基层国库支持与服务区域经济发展的路径选择[J].武汉金融，2009年第11期
[4] 王名翔，张雪芬.推行人民银行国库直接支付的探讨[J].财政金融，2013年7月下
[5] 高兵，伦晓宇.国库服务于“三农”的现实途径[N].金融时报，2011年1月18日
[6] 王景武.基层国库支持新型城镇化建设的思考[N].金融时报，2013年7月29日第10版
[7] 人民银行咸宁中心支行.充分发挥国库部门服务“三农”的作用[N].金融时报，2013年5月7日第11版
[8] 中国人民银行海口中心支行国库处课题组.公共利益视角下央行国库改革的路径选择[J].海南金融，2009年第11期
作者简介：
吴永俊（1982-），男，籍贯： 安徽六安，最高学历： 本科，目前职称： 经济师，主要研究方向： 经济金融、会计、财政等。
【关键词】国库；农村；金融改革；研究
一、问题的提出
近年来，针对金融体系中农村金融这个最为薄弱环节，围绕“农村地区金融组织体系基本完善、社会融资总量显著增加、现代金融服务实现乡村全覆盖、金融生态环境明显改善”等目标，以安徽省金寨县等为代表的农村金融综合改革试验区相继试水。2014年4月，国务院办公厅下发了《关于金融服务“三农”发展的若干意见》（国办发〔2014〕17号），明确提出深化农村金融机制改革、大力发展农村普惠金融、引导加大涉农资金投放、创新农村金融产品和服务方式、完善农村金融基础设施等九点意见。
考虑当前农村地区非线性非均衡发展现状，需要更多的金融服务主体参与到农村金融综合改革进程中。国库作为金融与财政政策的有效契合点，近年来通过自身履职，有效的满足了农村地区部分支付和理财需求，并取得一定成果。但国库在农村金融服务体系建设上，仍缺少系统的方案和制度安排。国库如何立足自身优势，发挥国库惠农作用，加大支持农村金融综合改革力度，不断完善配套制度设计，既对推进现代化服务型国库建设显得至关重要，也对统筹协调金融与财政政策实施，体现农村地区公共利益，提高金融惠农效率具有现实意义。
二、国库支持农村金融综合改革现状的调查——以金寨县为例
1.基本情况
2012年6月，在前人大委员长吴邦国视察后，金寨县启动了农村金融综合改革，在安徽省率先成为农村金融综合改革示范县。截至2013年末，金寨县新组建了江淮、徽银2家村镇银行、1家典当行，国元农保公司、省担保集团、省产权交易中心、华安、海通证券先后在金寨县设立了分支机构。金寨县各项贷款73.7亿元，较2012年增长34.4%，增幅跃居全市之首；增量存贷比54.9%，较改革前提高了22.5个百分点。全县还设置了226个农村村级金融服务站、168个乡村银行卡助农取款服务点，基本实现了金融服务、金融知识宣传的全覆盖。
2013年，金寨县公共财政预算收入（1）6亿元，较2010年增加了4.11%；财政支出30.38亿元，较2012年增加了16.89%；国库日均库存余额为5.6亿元，较2012年增长24.44%。金寨县金融综合改革虽取得了突出成效，但其国库资金收入、支出仍相对较低。可见，国库资金的运行效率、效益仍需提升，需要完善国库服务机制，加快国库资金周转，提高国库对农村金融综合改革的支持度。
2.国库支持农村金融综合改革现状
目前，金寨县农村金融综合改革工作方兴未艾，作为重要金融服务部门，金寨县支库积极开展了实践探索，通过主动参与、拓展履职、丰富工具、推进国债“下乡进村”等方式，积极支持农村金融综合改革，并取得一定效果。
（1）国库信息化服务水平不断提升，农村地区税款缴纳便利化明显增强。自2008年起，安徽省推广运行财税库银横向联网（以下简称：TIPS）业务。截至2013年末，金寨县乡镇布放POS刷卡缴税设备7台， TIPS业务占比已达98%以上，在全省县域地区名列前茅，极大方便了农村纳税人的缴税。
（2）深入推进国债下乡进村活动，满足农民理财需求能力明显提高。2014年，依托 “送国债服务下乡”活动平台，金寨县在全县226个农村金融服务站、168个银行卡助农取款服务点开展宣传，完善了农村地区金融服务环境。截至2014年10月，金寨县农村国债销售银行网点达到6个，占比达到1/3，较活动开展前网点数量净增加了5个，农村网点国债销售数量突破300万元，较2013年同期增长了5倍以上。
（3）推动国库集中支付改革扩面，农村财政体制改革进程快速推进。数据显示，截至2013年末，金寨县国库集中支付改革基本实现了乡镇全覆盖，2013年集中支付资金总量达到6.19亿元。在农村金融综合改革推进过程中，增加金寨县农村商业银行为集中支付代理银行，积极推广直接支付业务，将直接支付范围延伸到乡镇一级，集中支付总量明显增加。
（4）提高国库资金清算效率，涉农资金直接结算渠道不断丰富。2013年9月，国库数据集中核算系统（以下简称：TCBS）在安徽省成功上线，有效促进了国库资金清算效率提升，减少国库资金清算环节，实现通过支付系统直接办理各类国库资金收纳、支出、退库。特别是对涉农资金拨款业务，相关资金清算在途时间有1-3天缩短至1小时以内。
三、当前国库支持农村金融综合改革的制约因素
1.组织体系存在缺陷，国库支持农村金融综合改革缺乏落脚点。目前，金寨县改革后实际在乡镇以下的银行机构网点低于2个/乡镇。乡镇银行机构网点数量限制了国库对代理行的可選性，甚至会出现服务条件不足但仍不得不授予其代理国库业务资格的银行机构。而乡镇一级国库的裁撤，造成国库健全农村金融服务体系方面缺乏落脚点。随着农村经济规模的进一步扩大，新型城镇化发展，“强镇扩权”的改革推进，公共服务需求和公共利益诉求的提高，对完善国库组织、延伸国库服务触角、健全农村国库服务体系的需求将越来越迫切。
2.服务机制先天不足，国库支持农村金融综合改革缺乏着力点。以金寨县为例，在农村地区财政集中支付改革进程中，主要突出了乡镇财政专户作用，国库被动式“清算”削弱了资金服务功能。大量的惠农资金通过财政专户发放，增加了资金流转环节，延长了资金链，无法直接到达最终收款人。据不完全统计，截至2013年末，金寨县各银行机构共设置各类财政专户（含乡镇财政所）203个，其中仅农村财政管理局专户就设置了有30个，乡镇平均都设置了3个以上专户，分别对应三资管理、财政补贴等资金。 3.惠农服务工具应用创新力度不够，国库支持农村金融综合改革缺乏突破点。一是农村税费缴纳量的增长，迫切需要国库拓展农村税费缴纳渠道。而农村社会保障推进，社保基金缴费问题也日益突出，农民迫切需要国库在村一级提供缴税（费）“一站式”服务。二是惠农涉农资金发放量的增长，农民也迫切要求资金在最短时间内安全到达个人手中，需要国库开发出更安全、高效、便捷的直接支付工具。三是受农村国债承销机构网点稀少、国债发行期设计缺陷、国债信息不对称等机制问题，农村地区“购债难”问题仍较突出。
4.国库支农信息挖掘不深，国库支持农村金融综合改革缺乏支撑点。目前国库服务农村的信息管理上，既缺乏专门的信息统计平台，又缺乏专门的信息报告体系，造成在支持农村金融综合改革推进过程中，国库缺乏直观的、准确的信息数据支撑，进而在涉农资金的监测、服务工具的拓展等方面丧失了数据来源。
5.农村存量资金收益渠道狭窄，国库支持农村金融综合改革资金收益有待提升。2012年、2013年金寨县国库库存日均余额分别达到4.5亿元和5.6亿元。随着金融综合改革配套资金需求不断加大，迫切需要国库提高存量资金收益，通过国库现金管理，熨平国库资金波动，发挥国库协调财税政策和货币政策协调作用。
四、破解国库支持农村金融综合改革难题的方案设计
1.加强国库服务组织体系建设，延伸国库服务触角
健全基层国库农村服务组织，特别是在城镇化政策背景下，结合国家新型城镇化规划、农村金融综合改革意见，探索并强化农村地区重点乡镇国库服务组织建设，围绕金融综合改革中“金融服务室”、“银行卡助农取款点”等新设置的金融设施，延伸国库服务触角，将国库服务向乡村一级推进，为国库在乡村履职提供落脚点。另一方面，夯实县级国库服务组织。在支持农村金融综合改革进程中，注重发挥县级国库职能作用，加强基层国库队伍建设，将县级国库作为人民银行对外服务的重要抓手，将支持农村金融综合改革作为县级国库履职重点予以推进。
2.完善国库惠农工作机制，加大工作协调配合
一是完善财政惠农资金管理服务机制，建立统一的涉农资金服务平台，及时为各级政府、农村经济组织和农户提供惠农资金各类信息。二是完善乡镇一级集中支付管理机制。从降低风险、减少成本和提高效率出发，建议将乡镇一级集中支付收回至人民银行国库办理，提高乡镇财政预算资金的安全性、流动性和合规性，也为分散资金的集中使用奠定基础。三是完善服务机制，推广直接发放业务，保证全部惠农资金通过国库单一账户直接发放到最终收款人账户。四是积极协调改革各方，发挥国库桥梁纽带作用，完善财政资源、金融资源的合理分配机制。
3.丰富国库惠农服务工具，提升国库服务能力
一是丰富农村地区税费缴纳信息化工具。在农村乡镇特别是村级金融服务室或流动金融服务网点（2）布放自助缴税（款）设备，方便农村纳税人或缴款人就近、高效、便捷的完成税款和社保基金缴纳。二是大力推广国库直接发放工具，将国库直接发放工具与农村“一卡通”工程紧密结合，實现惠农资金一步到账，在最短时间内让农民享受到国家惠农政策。三是完善国库各项退税支付工具，简化涉农退税手续，做好退税质押平台建设，积极支持农村实体经济发展，切实服务好农村小微企业和个体工商户。四是完善储蓄国债服务下乡机制，持续推进“国债送下乡”活动，实现农村销售网点全覆盖，满足农村日益增长的购债需求。
4.挖掘国库支农信息价值，推进各项政策落实
一是加强支农信息服务平台建设。在推进普惠金融的基础上，联合财政部门建设涉农资金管理服务平台，发挥对涉农资金发放、运用的资金统一监督、监测作用。二是加大对乡镇一级预算执行统计分析，建立对农村财政预算资金运用专项统计制度，加大国库信息服务，提高预算资金执行效率，可以更好地促进农村经济发展。三是加强国库调研分析，充分利用国库信息化优势和服务优势，掌握农村地区第一手信息资料，开展调查研究，为支持农村经济发展、财税改革和金融综合改革提供决策依据。
5.推进县域国库现金管理，完善涉农资金调控机制
针对农村金融综合改革中的“资金”短板，积极发挥国库资金撬动、引导作用，在保证资金运行效率、安全的基础上，结合涉农资金运行特点，在县域国库资金开展现金管理试点，允许农村金融综合改革区国库现金管理先行先试，提高国库资金收益。同时，通过国库现金管理，拓展农村资金来源，撬动、引导银行机构加大支农信贷投入，建立信贷资金和社会资金投向农村的激励机制，扩大县域内金融机构新吸收存款主要用于当地效果。
注释：
（1）公共财政预算收入=中央级公共财政预算收入+地方级公共财政预算收入+出口退税（正数）+ 国有资本经营预算收入。
（2）安徽省人民政府《关于金融服务“三农“和实体经济发展的意见》（皖政〔2014〕50号）明确要“实施金融服务‘村村通’工程，设立金融服务室或其他简易、流动服务网点。
参考文献：
[1] 刘贵生.现代国库论[M].北京：中国金融出版社，2014
[2] 黄绪江.公共服务于欠发达地区城镇化：以国库为视角[J].金融发展评论，2013年第11期
[3] 廖伟生，钟梅，郭永明，谢新华，吴少炜.基层国库支持与服务区域经济发展的路径选择[J].武汉金融，2009年第11期
[4] 王名翔，张雪芬.推行人民银行国库直接支付的探讨[J].财政金融，2013年7月下
[5] 高兵，伦晓宇.国库服务于“三农”的现实途径[N].金融时报，2011年1月18日
[6] 王景武.基层国库支持新型城镇化建设的思考[N].金融时报，2013年7月29日第10版
[7] 人民银行咸宁中心支行.充分发挥国库部门服务“三农”的作用[N].金融时报，2013年5月7日第11版
[8] 中国人民银行海口中心支行国库处课题组.公共利益视角下央行国库改革的路径选择[J].海南金融，2009年第11期
作者简介：
吴永俊（1982-），男，籍贯： 安徽六安，最高学历： 本科，目前职称： 经济师，主要研究方向： 经济金融、会计、财政等。