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［摘 要］阜新市在全国资源枯竭城市中成功实现经济转型的同时也在不断探索社会管理创新方面的经验，取得了一定成绩，但是也存在许多问题。２０１１年出台的《中共阜新市委、市人民政府关于加强和创新社会管理的意见》，为阜新市的社会管理体制创新提供了思路，指明了方向。本调研报告对阜新市社会管理创新作了较深入的分析，并提出对策性建议。
［关键词］城市经济转型；社会管理创新；现状；对策
［中图分类号］Ｄ６３ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０７－００７６－０４
一、阜新市创新社会管理体制中存在的问题
根据辽宁省委党校与阜新市签订的“市校战略合作协议”，我们对阜新的社会管理创新作了大量的调研，发现在创新社会管理体制上存在下列问题。
（一）各级干部对创新社会管理体制的重要性认识不足
阜新市已意识到从中央到地方都很重视社会管理创新工作，但仍没有从本质上理解社会管理创新的重大意义，内涵仍不够明确、清晰。对我们的调研各个部门很重视，并且尽最大的努力全力配合，但是许多材料是临时拼凑的，基本上是头痛医头，脚痛医脚，虽然做了许多工作，但是缺乏一个统一的规划，停留在字面上，缺乏实际操作的具体方法和措施。２０１１年１１月市委、市政府出台了《加强和创新社会管理的意见》（以下简称《意见》），在改革和创新社会管理体制上明确了领导、组织架构，提出了工作思路，规定了众多工作部门详细的工作规划、计划，但是多是原则性的，缺乏行之有效的办法、做法、措施和对策。比如：《意见》中民政局的重点任务是“健全管理服务体系，加大对各类服务性、公益性、互动性社会组织的培育、扶持和监管力度。”再比如市委、市人大、市政府、市政协办公室的重点任务是“实行市委群众干部介入各项重要决策，进行信访稳定评价制度”。市委群众工作部、市公安局、市中级法院、市检察院的重点工作“创新社会矛盾纠纷调解机制”、“深化司法制度改革，提高公正执法水平，规范行政行为，提高依法行政水平”等等。
（二）行政管理体制改革不到位，有限政府的理念尚未真正确立
传统计划经济体制基础上形成的以单位制管理为主、街居管理为辅的体制模式仍未打破，表现在：一是社会管理的理念陈旧，重经济建设、轻社会管理的思想很突出。一些地方过于强调ＧＤＰ增长、招商引资、上大项目，对于社会管理缺乏兴趣和热情，经济建设与社会建设之间，“一头重、一头轻”、“一条腿长、一条腿短”的问题比较突出。二是社会管理的组织体系仍未理顺。政府的一元主体地位，长期垄断了所有社会公共事务，发挥着“掌舵”和“划桨”双重功能，没有形成社会公共事务多元主体共同治理的网络。三是管控思想严重，有限政府意识淡薄。处于全能转型过程中的政府总是习惯于凌驾于社会之上，很难形成治理理念，不能整合市场和公民社会的力量共同完成社会管理；习惯于对各种社会组织和社会成员进行全面而严格的控制、管制，很难形成公民社会理念，满足不了公民的自由发展权利，阻碍了社会向自主、自立和自治的方向发展；习惯于从满足政府自身管理的便利和自上而下的内部控制需求出发，采用行政强制力，造成管制有余而服务不足，很难形成服务理念。
（三）社会管理领导体制不健全，各级党委政府对社会管理重视不够
各级党委、政府对社会管理不够重视，致使经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”，没有建立相应的领导体制，没有实现解决群众利益诉求的职能化。调研中发现，在《意见》下发以前，社会管理创新工作由政法委牵头，市民政局、公安局、市委组织部等部门配合，各个部门之间缺乏相互联系的工作机制，各干各的工作，没有实现相互协同、资源共享。社会管理工作是个系统工程，需要社会各个职能部门、非政府公共组织以及广大公众的相互协调、合作配合才能完成。在《意见》中提出，将阜新社会治安综合治理委员会改为阜新社会管理综合治理委员会。这个领导机构一看就是带有很浓厚的维护社会稳定、社会治安综合治理的味道，根本不能涵盖社会管理的全部内涵。许多领导对社会管理创新的认识还停留在社会治安管理，社会安全、治安，维稳上，这只是几个职能部门的任务，而不是整个社会管理的任务。将市委信访局改成市委群众工作部，由市委副书记张鹏任主任。但这个部的重点任务中仍是原则性的规定：“完善党政主要领导作为维稳第一责任人等制度，发挥市信访大厅核心平台作用，整合资源，及时处理反馈各种合理诉求。强化各地区、各部门在维稳方面的协调性和联动性”。“信访大厅”随着社会管理创新工作的深入，必将走向寿终正寝。
（四）社会组织管理体制滞后，发展受到制约
社会组织既是社会管理的主体也是社会管理的客体。由于民间组织难以获得法律身份，政府对这些组织的管理和监管不足，社会组织管理体制滞后，官办色彩浓厚。调研发现：一是绝大多数有重要影响的社会组织由政府创立，主要领导人由从现职领导岗位上退休下来或从机构改革分流出来的原党政官员担任。二是“分级登记、双重管理”的管理模式，决定了社会组织的主管机关对其负政治领导责任，同时社会组织编制由政府确定、官员由主管部门任命、工作人员拥有公务员身份。三是社会组织中，社会团体的经费主要依靠政府财政拨款。对于自筹经费这类组织，如公益性捐助资金，虽然有关部门已经给予了捐者税前扣除，但对筹资方的社会组织的收入仍无规范的税制安排，不得不依赖有关部门出面“保护”。到２０１１年底在阜新民政部门注册的社会团体、民办非企业单位、财政部门审批的各类会计师事务所、司法部门审批的各级律师事务所总计８２９个。在《意见》中规定市委、市人大、市政府、市政协办公室的重点任务是“实行市委群众工作部介入各项重要决策，进行信访稳定评价制度”，但没有职能部门负起对社会组织监督、指导责任。《意见》中市民政局的重点任务是，“加强社区和‘两委’组织居民自治的能力建设，构建社区和村管理服务站承接公共管理服务、社区和村综合办负责维稳的组织框架。加强志愿者队伍建设，搭建多元化的群众参与社会管理平台”，也是原则的。对重点领域管理机制不完善，流动人口、特殊人群、“两新组织”、媒体网络等管理与服务均不到位。《意见》中第七、八部分虽然提到了流动人口和网络信息管理，但在市公安局的重点任务有第５、１３、１６等三项，其中第５项是“加强对社区刑释解教人员过渡性帮教安置工作，加强对肇事肇祸精神病人的监管”，对流动人口管理只字未提。网络安全作为市委宣传部的重点任务，而没有作为公安局的重点任务。 （五）社区建设和管理体制改革进展缓慢，社会管理载体不够明确
阜新市有７个县区，共６５个乡镇，６１９个行政村。到２０１１年，新建农村社区服务中心８０个。但社区在社会管理中的作用有限，城市居民对于社区的认同感和归属感不强，对于社区事务的参与度不高，社区治理主体单一化、行政化。一是社区管理体制受传统的“大政府”观念和长期的行政化管理的影响，居委会仍扮演“政府派出机构的派出机构”的角色。二是现有的街道办事处下设居委会的管理体制与真正意义上的社区管理委员会体制，在性质和功能上存在一定差距，居委会扮演着“政府的腿”和“居民的头”的双重身份，角色冲突，行政职能过重，自治任务较虚，政社不分。三是社区居委会行政性负担没有明显减轻。由于政府职能转变不到位，重心下移成了任务下移，一些本该由政府直接承担的行政事务交给居委会，政府有多少块牌子，社区就有多少副担子，“上面千条线，下面一根针”。四是居委会、居民自治组织和物业管理公司三者间关系没有理顺，在社区管理中职责、权力、利益不清，没有形成政府、社会和市场相互衔接、相互配合、各司其职的管理体制。目前，社区组织很多，但能够作为治理主体的只有社区居委会，其他组织发育不全，有的与居委会重叠，有的属于非常设机构，有的力量薄弱，都没有成为独立的治理主体。
（六）基层政权和社区任务重，编制少，经费不足
到２０１１年底阜新市７个县区的社区党组织成员总人数４５１人，其中书记１９２人，副书记７３人，委员１８６人。大专以上学历的３１１人，女性３５２人。社区工作者总人数８４１人，其中主任１８６人，副主任２８７人，委员３６８人，书记兼主任的６８人，中共党员６８６人，占８１．５７％，平均年龄４２岁，大专以上学历的６１１人，占７２．６５％。从中共党员人数、年龄、学历结构看，这支社区工作者队伍总体还是不错的，但基层政权和社区建设仍有诸多难题，阜新市对社区的指导、支持、监督有些力不从心。一是任务繁重，人员编制较少，经费不足。基层政权和社区建设科是阜新市民政局内设机构之一，正科级办公室，编制２人，该科室现有４名工作人员暂属借调人员。二是社区基础设施建设差。虽然全市社区基础设施条件较以往有了改善，但距国家和省、市要求还有距离。特别社区服务中心项目建设上，目前阜新已经落在了全省的后面。因此，急需建设一个５０００平方米的“阜新市社区服务中心”，创新社区服务方式，搭建为民服务平台。三是社区工作者待遇不高。需要市政府在财政上给予支持和扶持。《意见》中对市财政局、民政局的重点任务是“按省规定的标准，落实社会管理综合治理专项经费，并切实保障到位”，但是没有具体的操作流程和保障方法。《意见》中规定市人社局的重点任务是“适应劳动力供给新变化，健全向城乡全体劳动者的就业服务体系，完善促进就业的财税金融政策体系。”“完善社会保险制度，建立适应农民工的社会保险制度，实现社会保险人群的全覆盖”也是原则性的规定。
二、推进阜新市创新社会管理体制的对策建议
改革和创新社会管理体制，还需要大胆探索，积极实践，努力开创一条新路子。从阜新实际出发，在社会管理体制改革上应着力于?押
（一）提高对社会管理创新的认识，科学制定社会管理体制改革方案
需要深刻领会党中央关于社会管理创新方面的指示精神，积极理顺和探索阜新市社会管理创新的思路，阜新市已经迈出了可喜的一步。借用外脑，与省委党校签订“市校战略合作协议”，合作攻坚，把脉解困，推进社会管理创新。党中央在“十二五”规划中强调全面推进各个领域改革，需“更加重视改革顶层设计和总体规划”。只有从社会管理改革的体制、制度、机制建设的层面，加大统筹力度、全面设计，对已经进行或将要进行的改革、创新进行更具操作性的连接，才能为有序改革与发展提供可供遵循的“序”。在２０１１年中欧社会管理论坛上，国务委员马凯指出，社会管理改革需正确把握和处理好四个关系：努力实现维系社会秩序与激发社会活力的统一；正确处理政府主导和发挥社会参与的关系；既要及时有效化解社会矛盾，更要注重源头治理；统筹现实社会管理和虚拟社会管理。阜新市应把此作为完善社会管理体制顶层设计的关键点，科学制定社会管理体制改革方案。一是有利于提高管理效率，减少社会行政成本。通过改革减少机构、理顺关系、压缩职能、下放权力、便利百姓，这是社会管理体制改革的初衷。二是有利于经济社会发展，减少各种社会矛盾。通过改革解决经济发展不平衡、不协调、不可持续的问题。三是要通过改革，不断改善人民的物质和文化生活。只有围绕这些原则研究制定方案，才具有实际意义。
（二）优化体制架构，健全社会管理创新工作的领导机制
要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础。社会管理体制改革的核心是管理机构的设置。我们以街道体制改革和居委会组织结构优化为例，以求为完善阜新社会管理工作的领导体系提供一些新的思路。关于街道体制改革，各地的看法不尽一致。有主张把街道建成一级政府，实行“三级政府（市、区、街）、三级管理”的城市管理体制；有主张继续维持街道办事处的派出机关性质，但应扩大其职权，使其成为城市社会管理的一个重要层次；有主张取消街道办事处的，实行“两级政府（市、区）、两级管理”的体制。如安徽铜陵在２０１１年全面撤销街道办事处，成立大社区，强化居民自治功能。广东在部分地级以上市城区开展城市基层管理扁平化试点，省编办拟定的路径：一是撤销街道，实行“市—区—社区”的“二级政府、三级管理”体制；二是撤销区，实行“市—街道—社区”的“一级政府、三级管理”体制。我们认为，如果把街道建成一级政府，实行“三级政府（市、区、街）、三级管理”，增加一级政权机关，不符合行政体制改革方向；如果取消街道办事处，由区政府直接指导居委会开展社会管理和公共服务，又难以应对经济社会快速转型时期基层社会管理事项复杂，任务艰巨的现实。阜新市城区面积已达５３平方公里，城市规划面积６７４平方公里。城区人口已达９５万人，较２０００年相比增加约１１万，流动人口大量涌入，居民利益社区化趋势已经凸显，利益主体多元化格局逐渐形成。基层社会管理和服务对象相当复杂，工作量成倍增加，已超出了市、区两级政府所能承受的管理幅度。因此，我们建议在“两级政府、三级管理”的总体框架内进一步细化阜新社会管理体制改革，也就是在街道党工委和街道办事处分别作为区委、区政府派出机关的前提下，优化其地位和功能，使其在基层社会管理体系中发挥主导作用。《意见》中提出建立组织领导体系，将阜新社会治安综合治理委员会更名为阜新社会管理综合治理委员会，以市委副书记张鹏为主任，常务副市长、政法委书记等１０人任副主任，由市政府秘书长及各个党委、政府主要部门、相关群团组织、大型国企一把手等５６人参加的委员会。市社会管理综合治理委员会下设办公室，具体负责组织、推进、协调和监督社会管理工作。市直各部门明确相关科室和人员负责加强和创新社会管理工作，各县区也成立了相应的领导机构，建立权责明确的工作机制。《意见》要求，“完善党政主要领导作为维稳第一责任人等制度，发挥市信访大厅核心平台作用，整合资源，及时处理反馈各种合理诉求。强化各地区、各部门在维稳方面的协调性和联动性。”我们建议学习鞍山模式，将“阜新社会治安综合治理委员会”改为“阜新市社会管理委员会”，将市委群众工作部改成群众诉求工作部，将市信访大厅改成群众诉求中心。 （三）完善社会组织体系，培育发展民间组织
阜新市民政部门注册的社会团体共３７０家，其中市本级和县区级各１８５家。民办非企业单位４４０家，其中市本级２４５家，县区级１９５家。司法部门审批的各级律师事务所，总共１５家，其中合伙所１１家，国资所４家。社会管理体制的创新，要充分发挥多元主体的协同、自治、自律、互律作用，形成多方参与、共同治理的局面，这就要求阜新做到：一是继续实行备案登记制度，进一步发展壮大社区民间组织，特别是社区志愿服务组织、社区老年人组织、社区群众性文体组织、社区慈善组织等。２０１０年广东省民政厅出台“促进公益服务类社会组织发展”的规定，继在全国率先实现行业协会民间化之后，又着力推进社会组织民间化。公益慈善组织注册，不需有“主管单位”，只需“业务指导单位”，这一做法值得借鉴。二是搭建民间组织参与基层社会管理和公共服务的工作“平台”。政府职能部门和街道办事处及居委会，在社区服务中心（站）、社区文体活动中心、劳动保障服务中心等社区福利性、公益性服务设施中为民间组织提供必要的办公用房和活动场所。街道和社区可将部分社区福利服务设施、服务项目委托给民间服务组织管理、运营，也可用政府购买服务的方式，吸引和扶持民间组织承担部分社区公共服务。三是指导民间组织找准参与基层社会管理和公共服务的切入点，引导它们开展“社区成员所需，民间组织所能，党和政府试图解决而又力所不及”的服务项目。
（四）加强人才队伍建设，造就一支高素质的社区专职工作队伍
社区专职工作队伍是指社区专职党务工作者、社区居委会专职干部和面向社会招聘的社区专职工作者组成的社区工作者队伍，是社区管理的骨干力量。阜新市加强人才队伍建设需要做到：一是通过选聘结合拓宽社区专职工作者的来源渠道。应通过民主选举使那些素质较高的居民进入居委会领导班子；也可通过面向社会招聘选拔一批文化程度较高、综合素质较好、具有社会工作任职资格的中青年人才任社区工作助理。政府有关部门招聘的协管员等社区工作者，纳入社区专职工作者行列，由社区党组织、居委会统一管理，有关部门给予业务指导。二是通过逐步提高收入待遇，推进社区专职工作者的职业化进程。虽然阜新已多次提高社区工作者补贴标准，但按照省市建设社区标准要求，社区工作者的配备和落实福利待遇上仍显不足。三是通过社区工作人才培训工程，推进社区工作队伍的专业化进程。要按照国家和辽宁省关于社区工作人才队伍建设的要求，从专业培训、岗位设置和职业制度建设入手，建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施，鼓励社区工作者参加社会工作任职资格培训和考试，使越来越多的社区专职工作者具备国家承认的社会工作任职资格。举办市级培训班８次，培训学员２０００人以上，举办县区培训班３６次，培训学员５０００人以上。
（五）推进信息化建设，建立以电子政务为支撑的社会管理体制
现实社会的一些问题不断向虚拟社会蔓延，并呈现现实与虚拟之间遥相呼应的态势。因此，要强化对虚拟社会的管理，重视对网络舆论的把握和引导，同时要大力推进政府信息化建设，构建以电子政务为支撑的管理体制。对此阜新应积极借鉴沈阳市和平区、沈河区的经验。２００７年，和平区明确提出要切实把信息化建设放在全区经济和社会发展的优先地位，成立了“数字和平”管理办公室，专门负责全区的数字化城区建设工作。“数字和平”建设是在构建现代化信息综合平台基础上全面整合全区的信息资源，形成以数字化与多媒体为根本特征、集区域经济发展、城区综合管理、社会事业服务和服务型政府建设于一体的信息共享与综合体系。通过依托信息和网络技术，通过政府的组织行为，用信息化、数字化的手段来处理、分析和管理整个城区，加强和改善对城区的综合有效管理。２００９年，沈河区成立了数字化城市管理监督指挥中心（沈河区社会管理服务指挥中心），依托数字化城市管理平台，积极开发建设具有１３个子系统、５１个模块、１８７项功能的城市管理监督指挥系统，创建了精确、高效、全时段监控、全方位覆盖的城市管理新模式。
（执笔人：周维强 课题组成员：薛艳荣、秦浩）
责任编辑 侯 琦
［关键词］城市经济转型；社会管理创新；现状；对策
［中图分类号］Ｄ６３ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０７－００７６－０４
一、阜新市创新社会管理体制中存在的问题
根据辽宁省委党校与阜新市签订的“市校战略合作协议”，我们对阜新的社会管理创新作了大量的调研，发现在创新社会管理体制上存在下列问题。
（一）各级干部对创新社会管理体制的重要性认识不足
阜新市已意识到从中央到地方都很重视社会管理创新工作，但仍没有从本质上理解社会管理创新的重大意义，内涵仍不够明确、清晰。对我们的调研各个部门很重视，并且尽最大的努力全力配合，但是许多材料是临时拼凑的，基本上是头痛医头，脚痛医脚，虽然做了许多工作，但是缺乏一个统一的规划，停留在字面上，缺乏实际操作的具体方法和措施。２０１１年１１月市委、市政府出台了《加强和创新社会管理的意见》（以下简称《意见》），在改革和创新社会管理体制上明确了领导、组织架构，提出了工作思路，规定了众多工作部门详细的工作规划、计划，但是多是原则性的，缺乏行之有效的办法、做法、措施和对策。比如：《意见》中民政局的重点任务是“健全管理服务体系，加大对各类服务性、公益性、互动性社会组织的培育、扶持和监管力度。”再比如市委、市人大、市政府、市政协办公室的重点任务是“实行市委群众干部介入各项重要决策，进行信访稳定评价制度”。市委群众工作部、市公安局、市中级法院、市检察院的重点工作“创新社会矛盾纠纷调解机制”、“深化司法制度改革，提高公正执法水平，规范行政行为，提高依法行政水平”等等。
（二）行政管理体制改革不到位，有限政府的理念尚未真正确立
传统计划经济体制基础上形成的以单位制管理为主、街居管理为辅的体制模式仍未打破，表现在：一是社会管理的理念陈旧，重经济建设、轻社会管理的思想很突出。一些地方过于强调ＧＤＰ增长、招商引资、上大项目，对于社会管理缺乏兴趣和热情，经济建设与社会建设之间，“一头重、一头轻”、“一条腿长、一条腿短”的问题比较突出。二是社会管理的组织体系仍未理顺。政府的一元主体地位，长期垄断了所有社会公共事务，发挥着“掌舵”和“划桨”双重功能，没有形成社会公共事务多元主体共同治理的网络。三是管控思想严重，有限政府意识淡薄。处于全能转型过程中的政府总是习惯于凌驾于社会之上，很难形成治理理念，不能整合市场和公民社会的力量共同完成社会管理；习惯于对各种社会组织和社会成员进行全面而严格的控制、管制，很难形成公民社会理念，满足不了公民的自由发展权利，阻碍了社会向自主、自立和自治的方向发展；习惯于从满足政府自身管理的便利和自上而下的内部控制需求出发，采用行政强制力，造成管制有余而服务不足，很难形成服务理念。
（三）社会管理领导体制不健全，各级党委政府对社会管理重视不够
各级党委、政府对社会管理不够重视，致使经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”，没有建立相应的领导体制，没有实现解决群众利益诉求的职能化。调研中发现，在《意见》下发以前，社会管理创新工作由政法委牵头，市民政局、公安局、市委组织部等部门配合，各个部门之间缺乏相互联系的工作机制，各干各的工作，没有实现相互协同、资源共享。社会管理工作是个系统工程，需要社会各个职能部门、非政府公共组织以及广大公众的相互协调、合作配合才能完成。在《意见》中提出，将阜新社会治安综合治理委员会改为阜新社会管理综合治理委员会。这个领导机构一看就是带有很浓厚的维护社会稳定、社会治安综合治理的味道，根本不能涵盖社会管理的全部内涵。许多领导对社会管理创新的认识还停留在社会治安管理，社会安全、治安，维稳上，这只是几个职能部门的任务，而不是整个社会管理的任务。将市委信访局改成市委群众工作部，由市委副书记张鹏任主任。但这个部的重点任务中仍是原则性的规定：“完善党政主要领导作为维稳第一责任人等制度，发挥市信访大厅核心平台作用，整合资源，及时处理反馈各种合理诉求。强化各地区、各部门在维稳方面的协调性和联动性”。“信访大厅”随着社会管理创新工作的深入，必将走向寿终正寝。
（四）社会组织管理体制滞后，发展受到制约
社会组织既是社会管理的主体也是社会管理的客体。由于民间组织难以获得法律身份，政府对这些组织的管理和监管不足，社会组织管理体制滞后，官办色彩浓厚。调研发现：一是绝大多数有重要影响的社会组织由政府创立，主要领导人由从现职领导岗位上退休下来或从机构改革分流出来的原党政官员担任。二是“分级登记、双重管理”的管理模式，决定了社会组织的主管机关对其负政治领导责任，同时社会组织编制由政府确定、官员由主管部门任命、工作人员拥有公务员身份。三是社会组织中，社会团体的经费主要依靠政府财政拨款。对于自筹经费这类组织，如公益性捐助资金，虽然有关部门已经给予了捐者税前扣除，但对筹资方的社会组织的收入仍无规范的税制安排，不得不依赖有关部门出面“保护”。到２０１１年底在阜新民政部门注册的社会团体、民办非企业单位、财政部门审批的各类会计师事务所、司法部门审批的各级律师事务所总计８２９个。在《意见》中规定市委、市人大、市政府、市政协办公室的重点任务是“实行市委群众工作部介入各项重要决策，进行信访稳定评价制度”，但没有职能部门负起对社会组织监督、指导责任。《意见》中市民政局的重点任务是，“加强社区和‘两委’组织居民自治的能力建设，构建社区和村管理服务站承接公共管理服务、社区和村综合办负责维稳的组织框架。加强志愿者队伍建设，搭建多元化的群众参与社会管理平台”，也是原则的。对重点领域管理机制不完善，流动人口、特殊人群、“两新组织”、媒体网络等管理与服务均不到位。《意见》中第七、八部分虽然提到了流动人口和网络信息管理，但在市公安局的重点任务有第５、１３、１６等三项，其中第５项是“加强对社区刑释解教人员过渡性帮教安置工作，加强对肇事肇祸精神病人的监管”，对流动人口管理只字未提。网络安全作为市委宣传部的重点任务，而没有作为公安局的重点任务。 （五）社区建设和管理体制改革进展缓慢，社会管理载体不够明确
阜新市有７个县区，共６５个乡镇，６１９个行政村。到２０１１年，新建农村社区服务中心８０个。但社区在社会管理中的作用有限，城市居民对于社区的认同感和归属感不强，对于社区事务的参与度不高，社区治理主体单一化、行政化。一是社区管理体制受传统的“大政府”观念和长期的行政化管理的影响，居委会仍扮演“政府派出机构的派出机构”的角色。二是现有的街道办事处下设居委会的管理体制与真正意义上的社区管理委员会体制，在性质和功能上存在一定差距，居委会扮演着“政府的腿”和“居民的头”的双重身份，角色冲突，行政职能过重，自治任务较虚，政社不分。三是社区居委会行政性负担没有明显减轻。由于政府职能转变不到位，重心下移成了任务下移，一些本该由政府直接承担的行政事务交给居委会，政府有多少块牌子，社区就有多少副担子，“上面千条线，下面一根针”。四是居委会、居民自治组织和物业管理公司三者间关系没有理顺，在社区管理中职责、权力、利益不清，没有形成政府、社会和市场相互衔接、相互配合、各司其职的管理体制。目前，社区组织很多，但能够作为治理主体的只有社区居委会，其他组织发育不全，有的与居委会重叠，有的属于非常设机构，有的力量薄弱，都没有成为独立的治理主体。
（六）基层政权和社区任务重，编制少，经费不足
到２０１１年底阜新市７个县区的社区党组织成员总人数４５１人，其中书记１９２人，副书记７３人，委员１８６人。大专以上学历的３１１人，女性３５２人。社区工作者总人数８４１人，其中主任１８６人，副主任２８７人，委员３６８人，书记兼主任的６８人，中共党员６８６人，占８１．５７％，平均年龄４２岁，大专以上学历的６１１人，占７２．６５％。从中共党员人数、年龄、学历结构看，这支社区工作者队伍总体还是不错的，但基层政权和社区建设仍有诸多难题，阜新市对社区的指导、支持、监督有些力不从心。一是任务繁重，人员编制较少，经费不足。基层政权和社区建设科是阜新市民政局内设机构之一，正科级办公室，编制２人，该科室现有４名工作人员暂属借调人员。二是社区基础设施建设差。虽然全市社区基础设施条件较以往有了改善，但距国家和省、市要求还有距离。特别社区服务中心项目建设上，目前阜新已经落在了全省的后面。因此，急需建设一个５０００平方米的“阜新市社区服务中心”，创新社区服务方式，搭建为民服务平台。三是社区工作者待遇不高。需要市政府在财政上给予支持和扶持。《意见》中对市财政局、民政局的重点任务是“按省规定的标准，落实社会管理综合治理专项经费，并切实保障到位”，但是没有具体的操作流程和保障方法。《意见》中规定市人社局的重点任务是“适应劳动力供给新变化，健全向城乡全体劳动者的就业服务体系，完善促进就业的财税金融政策体系。”“完善社会保险制度，建立适应农民工的社会保险制度，实现社会保险人群的全覆盖”也是原则性的规定。
二、推进阜新市创新社会管理体制的对策建议
改革和创新社会管理体制，还需要大胆探索，积极实践，努力开创一条新路子。从阜新实际出发，在社会管理体制改革上应着力于?押
（一）提高对社会管理创新的认识，科学制定社会管理体制改革方案
需要深刻领会党中央关于社会管理创新方面的指示精神，积极理顺和探索阜新市社会管理创新的思路，阜新市已经迈出了可喜的一步。借用外脑，与省委党校签订“市校战略合作协议”，合作攻坚，把脉解困，推进社会管理创新。党中央在“十二五”规划中强调全面推进各个领域改革，需“更加重视改革顶层设计和总体规划”。只有从社会管理改革的体制、制度、机制建设的层面，加大统筹力度、全面设计，对已经进行或将要进行的改革、创新进行更具操作性的连接，才能为有序改革与发展提供可供遵循的“序”。在２０１１年中欧社会管理论坛上，国务委员马凯指出，社会管理改革需正确把握和处理好四个关系：努力实现维系社会秩序与激发社会活力的统一；正确处理政府主导和发挥社会参与的关系；既要及时有效化解社会矛盾，更要注重源头治理；统筹现实社会管理和虚拟社会管理。阜新市应把此作为完善社会管理体制顶层设计的关键点，科学制定社会管理体制改革方案。一是有利于提高管理效率，减少社会行政成本。通过改革减少机构、理顺关系、压缩职能、下放权力、便利百姓，这是社会管理体制改革的初衷。二是有利于经济社会发展，减少各种社会矛盾。通过改革解决经济发展不平衡、不协调、不可持续的问题。三是要通过改革，不断改善人民的物质和文化生活。只有围绕这些原则研究制定方案，才具有实际意义。
（二）优化体制架构，健全社会管理创新工作的领导机制
要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础。社会管理体制改革的核心是管理机构的设置。我们以街道体制改革和居委会组织结构优化为例，以求为完善阜新社会管理工作的领导体系提供一些新的思路。关于街道体制改革，各地的看法不尽一致。有主张把街道建成一级政府，实行“三级政府（市、区、街）、三级管理”的城市管理体制；有主张继续维持街道办事处的派出机关性质，但应扩大其职权，使其成为城市社会管理的一个重要层次；有主张取消街道办事处的，实行“两级政府（市、区）、两级管理”的体制。如安徽铜陵在２０１１年全面撤销街道办事处，成立大社区，强化居民自治功能。广东在部分地级以上市城区开展城市基层管理扁平化试点，省编办拟定的路径：一是撤销街道，实行“市—区—社区”的“二级政府、三级管理”体制；二是撤销区，实行“市—街道—社区”的“一级政府、三级管理”体制。我们认为，如果把街道建成一级政府，实行“三级政府（市、区、街）、三级管理”，增加一级政权机关，不符合行政体制改革方向；如果取消街道办事处，由区政府直接指导居委会开展社会管理和公共服务，又难以应对经济社会快速转型时期基层社会管理事项复杂，任务艰巨的现实。阜新市城区面积已达５３平方公里，城市规划面积６７４平方公里。城区人口已达９５万人，较２０００年相比增加约１１万，流动人口大量涌入，居民利益社区化趋势已经凸显，利益主体多元化格局逐渐形成。基层社会管理和服务对象相当复杂，工作量成倍增加，已超出了市、区两级政府所能承受的管理幅度。因此，我们建议在“两级政府、三级管理”的总体框架内进一步细化阜新社会管理体制改革，也就是在街道党工委和街道办事处分别作为区委、区政府派出机关的前提下，优化其地位和功能，使其在基层社会管理体系中发挥主导作用。《意见》中提出建立组织领导体系，将阜新社会治安综合治理委员会更名为阜新社会管理综合治理委员会，以市委副书记张鹏为主任，常务副市长、政法委书记等１０人任副主任，由市政府秘书长及各个党委、政府主要部门、相关群团组织、大型国企一把手等５６人参加的委员会。市社会管理综合治理委员会下设办公室，具体负责组织、推进、协调和监督社会管理工作。市直各部门明确相关科室和人员负责加强和创新社会管理工作，各县区也成立了相应的领导机构，建立权责明确的工作机制。《意见》要求，“完善党政主要领导作为维稳第一责任人等制度，发挥市信访大厅核心平台作用，整合资源，及时处理反馈各种合理诉求。强化各地区、各部门在维稳方面的协调性和联动性。”我们建议学习鞍山模式，将“阜新社会治安综合治理委员会”改为“阜新市社会管理委员会”，将市委群众工作部改成群众诉求工作部，将市信访大厅改成群众诉求中心。 （三）完善社会组织体系，培育发展民间组织
阜新市民政部门注册的社会团体共３７０家，其中市本级和县区级各１８５家。民办非企业单位４４０家，其中市本级２４５家，县区级１９５家。司法部门审批的各级律师事务所，总共１５家，其中合伙所１１家，国资所４家。社会管理体制的创新，要充分发挥多元主体的协同、自治、自律、互律作用，形成多方参与、共同治理的局面，这就要求阜新做到：一是继续实行备案登记制度，进一步发展壮大社区民间组织，特别是社区志愿服务组织、社区老年人组织、社区群众性文体组织、社区慈善组织等。２０１０年广东省民政厅出台“促进公益服务类社会组织发展”的规定，继在全国率先实现行业协会民间化之后，又着力推进社会组织民间化。公益慈善组织注册，不需有“主管单位”，只需“业务指导单位”，这一做法值得借鉴。二是搭建民间组织参与基层社会管理和公共服务的工作“平台”。政府职能部门和街道办事处及居委会，在社区服务中心（站）、社区文体活动中心、劳动保障服务中心等社区福利性、公益性服务设施中为民间组织提供必要的办公用房和活动场所。街道和社区可将部分社区福利服务设施、服务项目委托给民间服务组织管理、运营，也可用政府购买服务的方式，吸引和扶持民间组织承担部分社区公共服务。三是指导民间组织找准参与基层社会管理和公共服务的切入点，引导它们开展“社区成员所需，民间组织所能，党和政府试图解决而又力所不及”的服务项目。
（四）加强人才队伍建设，造就一支高素质的社区专职工作队伍
社区专职工作队伍是指社区专职党务工作者、社区居委会专职干部和面向社会招聘的社区专职工作者组成的社区工作者队伍，是社区管理的骨干力量。阜新市加强人才队伍建设需要做到：一是通过选聘结合拓宽社区专职工作者的来源渠道。应通过民主选举使那些素质较高的居民进入居委会领导班子；也可通过面向社会招聘选拔一批文化程度较高、综合素质较好、具有社会工作任职资格的中青年人才任社区工作助理。政府有关部门招聘的协管员等社区工作者，纳入社区专职工作者行列，由社区党组织、居委会统一管理，有关部门给予业务指导。二是通过逐步提高收入待遇，推进社区专职工作者的职业化进程。虽然阜新已多次提高社区工作者补贴标准，但按照省市建设社区标准要求，社区工作者的配备和落实福利待遇上仍显不足。三是通过社区工作人才培训工程，推进社区工作队伍的专业化进程。要按照国家和辽宁省关于社区工作人才队伍建设的要求，从专业培训、岗位设置和职业制度建设入手，建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施，鼓励社区工作者参加社会工作任职资格培训和考试，使越来越多的社区专职工作者具备国家承认的社会工作任职资格。举办市级培训班８次，培训学员２０００人以上，举办县区培训班３６次，培训学员５０００人以上。
（五）推进信息化建设，建立以电子政务为支撑的社会管理体制
现实社会的一些问题不断向虚拟社会蔓延，并呈现现实与虚拟之间遥相呼应的态势。因此，要强化对虚拟社会的管理，重视对网络舆论的把握和引导，同时要大力推进政府信息化建设，构建以电子政务为支撑的管理体制。对此阜新应积极借鉴沈阳市和平区、沈河区的经验。２００７年，和平区明确提出要切实把信息化建设放在全区经济和社会发展的优先地位，成立了“数字和平”管理办公室，专门负责全区的数字化城区建设工作。“数字和平”建设是在构建现代化信息综合平台基础上全面整合全区的信息资源，形成以数字化与多媒体为根本特征、集区域经济发展、城区综合管理、社会事业服务和服务型政府建设于一体的信息共享与综合体系。通过依托信息和网络技术，通过政府的组织行为，用信息化、数字化的手段来处理、分析和管理整个城区，加强和改善对城区的综合有效管理。２００９年，沈河区成立了数字化城市管理监督指挥中心（沈河区社会管理服务指挥中心），依托数字化城市管理平台，积极开发建设具有１３个子系统、５１个模块、１８７项功能的城市管理监督指挥系统，创建了精确、高效、全时段监控、全方位覆盖的城市管理新模式。
（执笔人：周维强 课题组成员：薛艳荣、秦浩）
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