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回归的十年，是历史上香港教育改革最剧烈的十年。在回归之初，香港特区政府便着力规划如何改进香港的教育。于2000年正式提出一系列改革的措施，其中课程更是改革的重心。与以往的改革不一样的地方，是这次改革所提出的措施，不少学校基本上都落实了，不过，从2004年开始，慢慢地浮现质疑教改的声音。到了2006年初，更有众多教师集会，表达对教改有关方面的质疑。究竟香港的课程改革出了什么问题呢？本文尝试从课程本质、推行策略以及系统承受力量来分析这一问题。
课程本质
与其他儒家圈文化地区一样，一直以来，香港教育受到考试文化的制约。学生着重记诵，学校和教师忽视高层次思维能力的培养。另一方面，香港的经济和社会发展成熟，在全球化浪潮的冲击下，不少商界精英、政府官员及教育学者都认为香港需要改变教与学模式，让学生可以发展高层次思维能力。
回归祖国是课程需要改革的另一个原因。在殖民地时期，官方订立的学校课程是去政治化的。以地理课程为例，初中学生修读有关澳大利亚的地理课程，比中国大陆的还要多。历史科方面，也是强调学习古代史，现代史部分比重较少。
从理论角度出发，这次课程改革诉求是合理的。事实上，香港的经济已达先进地区水平，经济结构以服务业为主，工作人口的创新能力、沟通能力、解难能力对经济的发展起着非常重要的作用。如何增强学生对祖国的认知和归属感，也成为亟需考虑的方面。
值得注意的是这次改革的规模极大，所推出的措施涉及所有学科，要求幼儿园到高中的所有学校均需参与。在改革上，并不只是采用某些新学科、新教材，而是要求教师在教与学上作出很大的转变。这就牵涉到教师需要改变他所持的价值观及教学信念，这是课程改革中最深层的改变。
香港回归后的课程改革不仅仅是推行2001年提出的变革。2005年，政府又推出了新的高中学制改革，以及配套的课程改革。新高中学制改革是将中学的三年初中、两年高中、两年预科改为三年初中、三年高中，大学则由三年延长至四年。新学制的改革促使学校课程也要相应变革。政府所提出的新高中课程颇具新意。所有新高中学生必须修读四门学科，包括中文、英文、数学及通识教育。其中通识教育科是新设的必修科，教学内容广泛，涵盖个人成长、国家发展、科技发展，环境保护等多个范畴。此学科要求教师采取学生为本的教学方法，强调培养学生终身学习能力及高层次思考方法。由于这是新设的必修学科，很多教师不懂得如何教授，甚至对教学内容的了解也非常表面。因为为数不少的高中教师需重新接受培训后，才能承担通识教育科的教学工作。甚至单是这一学科的设立，已使改革的规模变得很大。
实施状况
● 成效
从2000年开始，香港政府教育当局不断地进行调查，了解教改的实施状况。
在2005年10月进行的调查显示，课程改革工作推行以来已见成效。
1.超过75%学校已制订或继续执行既定的学校整体课程发展五年短期策略，并发展校本课程以切合学生需要，以及制订学校的整体评估及家庭作业政策。
2.在提供宽广而均衡的课程、通过五种基本的学习经历（德育及公民教育、智能发展、社会服务、体艺发展、与工作有关的经验）以促进学生全人发展方面，学校都有明显进步。差不多所有校长都认为五种基本的学习经历有效用。
3.超过79%中小学校长认为，推行课程改革至今，他们在领导能力、专业发展、与教师协作及课程发展的方面均有改善。
4.超过70%的小学校长及超过50%的中学校长表示，自2001－2002学年推行课程改革至今，学生在以下各方面均有改善：沟通能力、批判性思考能力、创造力、自学能力及习惯、学习动机和兴趣、国民身份认同、尊重他人、责任感和整体学习表现（教育统筹委员会，2006）。
从调查的数字来看，可以了解到学校和教师确实在学校和课堂层面上，做了不少努力，课改的四大关键项目，包括专题研习、阅读、公民及道德教育，以及资讯科技，几乎所有学校都在着力推行。而教师对改革措施也表示认同，最低限度的观念是接受了改革理念。
香港政府投入了大量资源来支持改革。相对于1996-1997年，2003－2004年度的教育改革开始，政府每年投入中小学教育的经费超过50%（教育统筹委员会，2003）。经费的投入，使学校的设施有了明显的改进，学校可以调动的资源比以前增加了。自2000年起，每所中小学获得教育当局提供的“学校发展津贴”数额为50万元左右（2000-2001年度，每所小学的金额为45万元或55万元，具体金额依据学校的班数而定，而中学则为25万元或30万元，也是依据学校的规模设定。2001-2002年度，中学的津贴增加了50%），使他们可以按校内状况调动，通过聘请额外员工或以合约（contract）形式寻找校外伙伴提供某些服务，或购买所需的硬件设施，支援校内的教育改革。
这些正面的影响于2004年开始慢慢地显现出变化，同时也显现出一些问题。2004年的一次中小学校长研讨会中，一些与会者对课改提出了不少批评，他们认为教育改革给学校和老师巨大的压力。2005年底，先后有两位教师自杀，2006年2月，近一万名教师参与集会，表达对教育改革的不满（《明报》，2006年1月22日）。为什么会出现这种现象呢？
● 问题
课程是教育改革的核心环节，因此，教育改革出现的问题与课程变革有密切的关系。事实上，教育改革中不少措施都是为了推行课程改革而修订的，例如校本支援计划，在员工考核报告内反映教师的专业发展等（香港师训与师资咨询委员会，2003），都对实施新课程改革带来影响。要了解课程改革的成效和问题，要从整个教育改革的实施来探索。
首先，我们要回答为什么学校和教师比较“接受”这次改革的措施。这与推行的策略有关系，也与当时的形势有关。在推行这次改革的初期，公众普遍认同香港教育必须面对全球化的挑战。而当时课程和教学都比较保守落后，学生的发展不够全面。由于当时恰逢亚洲风暴的冲击，香港的经济遭遇到极大的困难。结构性失业恶化，市民完全感受到在竞争中失败的痛苦。在经济低潮中，改变教育模式，提升年轻一代的竞争力，成为了最合理不过的策略。在这种经济背景下，推动改革水到渠成。
另一方面，在推行改革的时期，刚巧遇上适龄儿童人口下降。学校收不到学生。便要关门大吉，从2000年开始到2007年，共有120所小学遭遇到“杀校（停办）”（《明报》，2007年1月10日）。虽然停办的学校只属于少数，而且因为种种原因，大多是不太受家长欢迎的学校。但面对生死存亡的威胁，整个教育界，特别是小学的管理人员及教师，人心惶惶，为了生存和发展，参与到改革行列。
当然，除了这些时代背景因素外，教育部门出台的一些相关策略也在某种程度上推进了课改。
营造形势：在推行课改的最初几年，每年都兴办大型交流会，邀请在课程改革上有新颖做法的学校或教师，在会上与其他人分享。能够在这种大型公开场合报道新的做法，对学校和教师都是一种肯定，也使其他与会教师感到“其他人都在进行改革，我还可以停滞不动吗”。
质素保证视学：与课程改革推行的同时，教育当局实施了质素保证视学。教育当局派出一队评价人员到学校进行工作检查，分析及判断学校在管理、教与学、学生成长等各方面的工作表现。这些评价报告要公开放在学校的网页上，让家长和公众也可以看到。评价的准则包括了课程改革的措施。（质素保证视学实施一段时间后，受到很多的批评，教育当局于2005年以学校外评取代之。学校外评的风险性较低，因为外评报告不被公开，只供校内教师、校董会参考）
对改革的反弹
从2004年开始，推行上一直颇为顺利的教育改革开始遇到不满的声音。不满的声音主要来自校长及教师。首先浮现的问题是教师工作压力日显沉重。在改革开始之前，香港的中学教师的教学工作量平均是每周授课28-30节（每节40分钟）。同时大部分活动要靠班主任带领。在课程改革开始之后，教师的工作量不断增加。特别是新成立的学校以及收生情况不太理想的学校，要花不少精力在“形象工程”上，以吸引家长和学生。个别学校的教师工作间，晚上10时还是灯火通明。在2004-2005年间，香港两个主要的教师工会，先后发表了教师的工作量的调查报告。香港教育专业人员协会于2005年9月20日至10月15日进行了一项教师工作压力问题的调查，向全港783所小学、454所中学和79所特殊学校发出问卷，最后成功收回2,579份。结果发现：教师工作压力过大已损及教师健康；教师每周非上课工作时数达30小时；因工作压力而损失休息时间；教师为不影响教学而放弃请病假；超过一半的教师无法舒缓压力；教师工作压力已经引致职业耗竭（香港教育专业人员协会，2005）。
教师工作量显著增加，一定有诸多的原因，但是课程改革确实给教师带来新的工作量。以一般的教师为例，他们要学习如何规划和带领专题研习。当实行“专题研习”时，教师必须适时地提供个别化的指导，因为专题研习的特点就是要每位学生（或每组学生）进行各自的探索历程。教师必须多花时间了解每一位学生的进度，以及监控学生的状况。执行校本评核是课改的另一项措施。理论上，评估学生是日常工作的一部分，但是，在进行改革之前，校内评核是每年的定期考试，教师出试题、改考卷、强化学习成绩表，便完成任务。在强化校本评核的政策下，教师需要收集学生日常学习的作品，做成学生作品套（Portfolio），定期评分，记录各项分数。到了学期结束前，再来一次整体的评分。为了体现学生为本的精神，部分作品还要邀请家长、学生同侪以及学生自评，这些自然增加很多行政上和协调上的工作。
政策的规划，也导致教师对课程改革的反弹。在改革初期，便有学者指出香港的课程改革是以学生发展为中心的，要培养学生的全人发展，要求教师以学生为本，降低考试的压力。不过在教育政策上，政府引入了TSA（Territory-wide System Assess-ment，全港性系统评估），所有小三、小六、中三的学生均需要参加，从而确定学生的水平。学校为了保持声誉，自然不敢怠慢，于是当TSA出台的时候，同时出现了市场上各种各样补习充斥的现象。而质素保证视学以及学校外评，均以学生在中学会考及高级程度会考的增值指标来衡量学生的表现。因此学生学习压力仍然很大，务求在这些公开考试中获得理想的成绩。当然，重视考试成绩，也与香港家长传统上重视考试成绩有关。学校的考试成绩好，自然能吸引到学生，生源上得到保障，对学校和教师来说，自然重要。因此，学校和教师要同时肩负两个担子：一方面进行课程改革，一方面也不放松追求优秀的学业成绩，其压力之重，自然可以理解。
建议
要改善香港课程改革的实施问题， 我们需要在改革措施与能力中寻找平衡点，现时的核心问题是改革措施和力度过猛，学校教师及学生承受不了，出现多个瓶颈。由于不少措施已在推行中，不可能一下子突然停止，但可以给予一定的弹性空间。有一些在规划中但仍未正式推行的措施，可考虑暂时搁置。例如在新高中课程改革中，要求所有学科均需要在公开考试中加入校本评核。校本评核可弥补传统纸笔考试的不足。不过，正如在上面已经说明的，实施校本评核是要付出代价的，教师的工作量会大大增加。而且，部分学科是否真的需要校本评核来补足传统纸笔考试呢？以数学科为例，没有校本评核不会造成什么不足的地方。既然在新高中改革中，校本评核并未实施，如果适当地调整，让各个学科的专家和教师自行商议是否实施校本评核，可以减轻改革带来的压力。
另一方面，部分引起各种各样问题的现行改革措施也可作检讨及修订。例如TSA的题目设计，仍有可以改进的空间。如何把现行改革措施进行改进呢？可以进行中期检讨，邀请专家、学者、教师、校长共同商议，在坚持改革大方向不变的原则下，以集体智慧寻求可以改进的地方。
除了微调改革措施外，提升教师和学校创新能力非常重要。由2000年教育改革开始，已有不少相关策略教导教师如何实施改革措施。对长远和可持续性的改革来说，我们应考虑提升教师的创新能力，而不是局限于推行某些改革措施的知识和技能。
还有一点是如何减轻教师的负担。增加教师数目，改善师生比例是一个较好的方法。
结语
推行大型课程改革从来都不是件容易的事情，世界各地的课程实施都显示了实施大型课改会面对种种困难。21世纪香港的课改也在面临同样的境况。在世纪之交时，我们的改革目标是否订得太高呢？面对今天对教改的反弹，我们必须切实地思考如何落实各项措施，以达致进一步提升教育素质的理想。在十字街头上，多让一线教师和校长出谋定策，可能会有意外的收获。
课程本质
与其他儒家圈文化地区一样，一直以来，香港教育受到考试文化的制约。学生着重记诵，学校和教师忽视高层次思维能力的培养。另一方面，香港的经济和社会发展成熟，在全球化浪潮的冲击下，不少商界精英、政府官员及教育学者都认为香港需要改变教与学模式，让学生可以发展高层次思维能力。
回归祖国是课程需要改革的另一个原因。在殖民地时期，官方订立的学校课程是去政治化的。以地理课程为例，初中学生修读有关澳大利亚的地理课程，比中国大陆的还要多。历史科方面，也是强调学习古代史，现代史部分比重较少。
从理论角度出发，这次课程改革诉求是合理的。事实上，香港的经济已达先进地区水平，经济结构以服务业为主，工作人口的创新能力、沟通能力、解难能力对经济的发展起着非常重要的作用。如何增强学生对祖国的认知和归属感，也成为亟需考虑的方面。
值得注意的是这次改革的规模极大，所推出的措施涉及所有学科，要求幼儿园到高中的所有学校均需参与。在改革上，并不只是采用某些新学科、新教材，而是要求教师在教与学上作出很大的转变。这就牵涉到教师需要改变他所持的价值观及教学信念，这是课程改革中最深层的改变。
香港回归后的课程改革不仅仅是推行2001年提出的变革。2005年，政府又推出了新的高中学制改革，以及配套的课程改革。新高中学制改革是将中学的三年初中、两年高中、两年预科改为三年初中、三年高中，大学则由三年延长至四年。新学制的改革促使学校课程也要相应变革。政府所提出的新高中课程颇具新意。所有新高中学生必须修读四门学科，包括中文、英文、数学及通识教育。其中通识教育科是新设的必修科，教学内容广泛，涵盖个人成长、国家发展、科技发展，环境保护等多个范畴。此学科要求教师采取学生为本的教学方法，强调培养学生终身学习能力及高层次思考方法。由于这是新设的必修学科，很多教师不懂得如何教授，甚至对教学内容的了解也非常表面。因为为数不少的高中教师需重新接受培训后，才能承担通识教育科的教学工作。甚至单是这一学科的设立，已使改革的规模变得很大。
实施状况
● 成效
从2000年开始，香港政府教育当局不断地进行调查，了解教改的实施状况。
在2005年10月进行的调查显示，课程改革工作推行以来已见成效。
1.超过75%学校已制订或继续执行既定的学校整体课程发展五年短期策略，并发展校本课程以切合学生需要，以及制订学校的整体评估及家庭作业政策。
2.在提供宽广而均衡的课程、通过五种基本的学习经历（德育及公民教育、智能发展、社会服务、体艺发展、与工作有关的经验）以促进学生全人发展方面，学校都有明显进步。差不多所有校长都认为五种基本的学习经历有效用。
3.超过79%中小学校长认为，推行课程改革至今，他们在领导能力、专业发展、与教师协作及课程发展的方面均有改善。
4.超过70%的小学校长及超过50%的中学校长表示，自2001－2002学年推行课程改革至今，学生在以下各方面均有改善：沟通能力、批判性思考能力、创造力、自学能力及习惯、学习动机和兴趣、国民身份认同、尊重他人、责任感和整体学习表现（教育统筹委员会，2006）。
从调查的数字来看，可以了解到学校和教师确实在学校和课堂层面上，做了不少努力，课改的四大关键项目，包括专题研习、阅读、公民及道德教育，以及资讯科技，几乎所有学校都在着力推行。而教师对改革措施也表示认同，最低限度的观念是接受了改革理念。
香港政府投入了大量资源来支持改革。相对于1996-1997年，2003－2004年度的教育改革开始，政府每年投入中小学教育的经费超过50%（教育统筹委员会，2003）。经费的投入，使学校的设施有了明显的改进，学校可以调动的资源比以前增加了。自2000年起，每所中小学获得教育当局提供的“学校发展津贴”数额为50万元左右（2000-2001年度，每所小学的金额为45万元或55万元，具体金额依据学校的班数而定，而中学则为25万元或30万元，也是依据学校的规模设定。2001-2002年度，中学的津贴增加了50%），使他们可以按校内状况调动，通过聘请额外员工或以合约（contract）形式寻找校外伙伴提供某些服务，或购买所需的硬件设施，支援校内的教育改革。
这些正面的影响于2004年开始慢慢地显现出变化，同时也显现出一些问题。2004年的一次中小学校长研讨会中，一些与会者对课改提出了不少批评，他们认为教育改革给学校和老师巨大的压力。2005年底，先后有两位教师自杀，2006年2月，近一万名教师参与集会，表达对教育改革的不满（《明报》，2006年1月22日）。为什么会出现这种现象呢？
● 问题
课程是教育改革的核心环节，因此，教育改革出现的问题与课程变革有密切的关系。事实上，教育改革中不少措施都是为了推行课程改革而修订的，例如校本支援计划，在员工考核报告内反映教师的专业发展等（香港师训与师资咨询委员会，2003），都对实施新课程改革带来影响。要了解课程改革的成效和问题，要从整个教育改革的实施来探索。
首先，我们要回答为什么学校和教师比较“接受”这次改革的措施。这与推行的策略有关系，也与当时的形势有关。在推行这次改革的初期，公众普遍认同香港教育必须面对全球化的挑战。而当时课程和教学都比较保守落后，学生的发展不够全面。由于当时恰逢亚洲风暴的冲击，香港的经济遭遇到极大的困难。结构性失业恶化，市民完全感受到在竞争中失败的痛苦。在经济低潮中，改变教育模式，提升年轻一代的竞争力，成为了最合理不过的策略。在这种经济背景下，推动改革水到渠成。
另一方面，在推行改革的时期，刚巧遇上适龄儿童人口下降。学校收不到学生。便要关门大吉，从2000年开始到2007年，共有120所小学遭遇到“杀校（停办）”（《明报》，2007年1月10日）。虽然停办的学校只属于少数，而且因为种种原因，大多是不太受家长欢迎的学校。但面对生死存亡的威胁，整个教育界，特别是小学的管理人员及教师，人心惶惶，为了生存和发展，参与到改革行列。
当然，除了这些时代背景因素外，教育部门出台的一些相关策略也在某种程度上推进了课改。
营造形势：在推行课改的最初几年，每年都兴办大型交流会，邀请在课程改革上有新颖做法的学校或教师，在会上与其他人分享。能够在这种大型公开场合报道新的做法，对学校和教师都是一种肯定，也使其他与会教师感到“其他人都在进行改革，我还可以停滞不动吗”。
质素保证视学：与课程改革推行的同时，教育当局实施了质素保证视学。教育当局派出一队评价人员到学校进行工作检查，分析及判断学校在管理、教与学、学生成长等各方面的工作表现。这些评价报告要公开放在学校的网页上，让家长和公众也可以看到。评价的准则包括了课程改革的措施。（质素保证视学实施一段时间后，受到很多的批评，教育当局于2005年以学校外评取代之。学校外评的风险性较低，因为外评报告不被公开，只供校内教师、校董会参考）
对改革的反弹
从2004年开始，推行上一直颇为顺利的教育改革开始遇到不满的声音。不满的声音主要来自校长及教师。首先浮现的问题是教师工作压力日显沉重。在改革开始之前，香港的中学教师的教学工作量平均是每周授课28-30节（每节40分钟）。同时大部分活动要靠班主任带领。在课程改革开始之后，教师的工作量不断增加。特别是新成立的学校以及收生情况不太理想的学校，要花不少精力在“形象工程”上，以吸引家长和学生。个别学校的教师工作间，晚上10时还是灯火通明。在2004-2005年间，香港两个主要的教师工会，先后发表了教师的工作量的调查报告。香港教育专业人员协会于2005年9月20日至10月15日进行了一项教师工作压力问题的调查，向全港783所小学、454所中学和79所特殊学校发出问卷，最后成功收回2,579份。结果发现：教师工作压力过大已损及教师健康；教师每周非上课工作时数达30小时；因工作压力而损失休息时间；教师为不影响教学而放弃请病假；超过一半的教师无法舒缓压力；教师工作压力已经引致职业耗竭（香港教育专业人员协会，2005）。
教师工作量显著增加，一定有诸多的原因，但是课程改革确实给教师带来新的工作量。以一般的教师为例，他们要学习如何规划和带领专题研习。当实行“专题研习”时，教师必须适时地提供个别化的指导，因为专题研习的特点就是要每位学生（或每组学生）进行各自的探索历程。教师必须多花时间了解每一位学生的进度，以及监控学生的状况。执行校本评核是课改的另一项措施。理论上，评估学生是日常工作的一部分，但是，在进行改革之前，校内评核是每年的定期考试，教师出试题、改考卷、强化学习成绩表，便完成任务。在强化校本评核的政策下，教师需要收集学生日常学习的作品，做成学生作品套（Portfolio），定期评分，记录各项分数。到了学期结束前，再来一次整体的评分。为了体现学生为本的精神，部分作品还要邀请家长、学生同侪以及学生自评，这些自然增加很多行政上和协调上的工作。
政策的规划，也导致教师对课程改革的反弹。在改革初期，便有学者指出香港的课程改革是以学生发展为中心的，要培养学生的全人发展，要求教师以学生为本，降低考试的压力。不过在教育政策上，政府引入了TSA（Territory-wide System Assess-ment，全港性系统评估），所有小三、小六、中三的学生均需要参加，从而确定学生的水平。学校为了保持声誉，自然不敢怠慢，于是当TSA出台的时候，同时出现了市场上各种各样补习充斥的现象。而质素保证视学以及学校外评，均以学生在中学会考及高级程度会考的增值指标来衡量学生的表现。因此学生学习压力仍然很大，务求在这些公开考试中获得理想的成绩。当然，重视考试成绩，也与香港家长传统上重视考试成绩有关。学校的考试成绩好，自然能吸引到学生，生源上得到保障，对学校和教师来说，自然重要。因此，学校和教师要同时肩负两个担子：一方面进行课程改革，一方面也不放松追求优秀的学业成绩，其压力之重，自然可以理解。
建议
要改善香港课程改革的实施问题， 我们需要在改革措施与能力中寻找平衡点，现时的核心问题是改革措施和力度过猛，学校教师及学生承受不了，出现多个瓶颈。由于不少措施已在推行中，不可能一下子突然停止，但可以给予一定的弹性空间。有一些在规划中但仍未正式推行的措施，可考虑暂时搁置。例如在新高中课程改革中，要求所有学科均需要在公开考试中加入校本评核。校本评核可弥补传统纸笔考试的不足。不过，正如在上面已经说明的，实施校本评核是要付出代价的，教师的工作量会大大增加。而且，部分学科是否真的需要校本评核来补足传统纸笔考试呢？以数学科为例，没有校本评核不会造成什么不足的地方。既然在新高中改革中，校本评核并未实施，如果适当地调整，让各个学科的专家和教师自行商议是否实施校本评核，可以减轻改革带来的压力。
另一方面，部分引起各种各样问题的现行改革措施也可作检讨及修订。例如TSA的题目设计，仍有可以改进的空间。如何把现行改革措施进行改进呢？可以进行中期检讨，邀请专家、学者、教师、校长共同商议，在坚持改革大方向不变的原则下，以集体智慧寻求可以改进的地方。
除了微调改革措施外，提升教师和学校创新能力非常重要。由2000年教育改革开始，已有不少相关策略教导教师如何实施改革措施。对长远和可持续性的改革来说，我们应考虑提升教师的创新能力，而不是局限于推行某些改革措施的知识和技能。
还有一点是如何减轻教师的负担。增加教师数目，改善师生比例是一个较好的方法。
结语
推行大型课程改革从来都不是件容易的事情，世界各地的课程实施都显示了实施大型课改会面对种种困难。21世纪香港的课改也在面临同样的境况。在世纪之交时，我们的改革目标是否订得太高呢？面对今天对教改的反弹，我们必须切实地思考如何落实各项措施，以达致进一步提升教育素质的理想。在十字街头上，多让一线教师和校长出谋定策，可能会有意外的收获。