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摘 要：政策执行同政策制定、政策评估都是政策过程的一个中介环节，也是将政策的理想和目标转变为实际的唯一路径。基层政府作为科层制的最末梢，直接面向政策目标群体输出惠农政策，在政策执行环节中起着十分重要的作用，是国家关于农村政策向下执行的关键一环。在调研中发现，乡镇政府在执行农村政策过程中必然会导致“上有政策，下有对策”的结果。分析镇域不同能动者以及能动者之间的关系，探讨为何“上有政策，下有对策”会成为乡镇政策执行的必然结果。
关键词：基层政府;政策执行;能动者视角
中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）04-0011-02
乡镇是我国最低一层的政府组织，是国家伸向农村治理手臂的最后一节，也是国家意志的输出终端。在执行农村政策环节中直接面向乡村社会，其执行力的强弱对农村政策能否真正落到实处有着重要影响，能否有效解决现实问题，对建设农村社会，提高农民生活水平，提升政府公信力都具有直接影响。
一、农村政策的执行
在实际执行过程中，肩负如此重任的乡镇政府步履维艰。受压力型体制的影响，上级政府会以考核的方式对乡镇的政策执行工作进行刚性的要求，但是乡镇又缺乏与工作任务相当的权力，此时上级政府的刚性要求与缺乏政策执行的可行性条件之间就产生了矛盾，从而造成乡镇政府在执行相关政策时会出现的“偏差”问题。在政策执行过程中所谓的“上有政策，下有对策”“政策走样”“基层共谋”“运动式执行”等问题，都是乡镇政府政策执行的无奈之举与必然结果。
一般而言，政府治理结构有横向的政府部门组织之间的和纵向上下级组织之间的[1]。这种视角都是基于将政府治理主体结构视为一种抽象的组织主体，而不是具体的行为主体。本文基于能动者视角，将乡镇领导干部独立出来，强调其在执行政策过程中的能动性，具体化了以往乡镇政府作为治理主体的抽象形象，从而使我们看到具体的、能动的政府官员在执行乡村政策过程中的作为。除乡镇干部包括乡镇党委书记、镇长等主要乡镇干部在乡镇治理中扮演着重要角色外，村干部以及村民等其他能动者在政策执行中的态度以及方式方法同样影响乡镇干部的执行效果。本文将从镇域内不同能动者以及能动者之间的关系，探讨乡镇政府在执行农村政策过程中为何会出现“上有政策，下有对策”等必然结果。
二、农村政策执行的能动者
1.乡镇干部。乡镇干部即通常所说的“基层领导干部”，是指具有实权的科级以上的领导干部，这些干部对乡域所需执行的政策都具有最终决策权。在此，乡镇部门的领导不包括乡镇不拥有实质性权力的干部。因为，作为最低一层的国家政府组织，乡镇的职能层级并不明显，没有实质权力的干部没有决策权，在政策执行中主要扮演执行和实施角色。如樊红敏所说的，“领导，就是在组织中发挥领导作用的人，是运用各种影响力带领、引导或鼓励下属努力实现目标的人。”[2]
2.村干部。村干部作为乡镇连接村民的节点，是我国惠农政策的最终执行者和参与者，是团结带领农民建设农村领头军。村干部主要指“两委”干部，作为上级政策的主要实施者，作为“千条线”的指向者，村干部主要负责将党和国家政策向村民进行传达和解读，对党和政府的决策决议进行落地实施，在农村社会治理中代表着国家。
3.村民。村民是政策执行的目标群体，在政策执行过程中充当着重要的能动者角色，这里的村民包括以下几种类型。从时代特征划分，可以分为改革开放前和改革开放后的村民;根据村民职业特征，可以划分为留守村民与打工村民;根据村民性格特征，可以划分为地方势力型和普通民众。
第一，在与？菖镇书记谈话过程中发现，村民对乡镇政策执行评价的好坏，这位书记常以时代不同为依据对农民进行分类，并指出，“改革开放前的村民都是老一輩的村民，说话都是经过思考的，不会随便给你说三道四，而改革开放后的村民，都是利益性的。”
第二，现阶段农村体现出了空心化和老龄化的特征，村民也随之分为了留守村民和打工村民，劳动力较弱的村民被留守在农村，大多数都是老弱病残，有生产能力的村民都选择外出打工以求挣更多的钱谋生，学龄群体大多都外出念书。
第三，地方势力型的村民多为在村中有话语权，宗族势力比较大，家族比较兴旺或者在政府部门有“庄里公家人”的村民，而普通民众则是指无权无势、势力单薄且以打工、务农为主的人群，占农村农民群体的大多数，这部分群众因为话语权较低，自身公共诉求难以实现，因此在乡村治理过程中往往表现出对村庄公共事务的消极态度。
无论属于哪种类型的村民，都能动性地影响着乡镇政策执行，农民对政策执行的真实反映和回馈都影响着乡镇在执行农村政策的方式方法以及有效性。
三、农村政策执行模型分析
根据上文所述，在能动者视角下，乡镇政策执行受三类具有主动性和能动性的行为人构成，依次为乡镇干部、村干部和村民，而这三类能动者如何导致政策执行中“上有政策，下有对策”的必然结果。本文将试以与？菖镇书记的访谈记录为资料，进行编码，发现三种能动者的内在结构并分析“上有政策，下有对策”这一必然结果。
在？菖镇访谈时，？菖镇乡镇干部表示：“上级这个政策永远是有弹性的，不可能说我这需要2号针他就给我配的是2号针，他肯定给我配了个基本公用针5号针，那么1—5之间、5—10之间都能用，所以说这个政策呢，很难做到精致。”这说明，政策具有灵活性，无法做到普适性，使得所有政策相关主体都满意。同时，？菖镇乡镇干部就权力“小”任务“重”这一特征说道：“政策制定的出发点是好的，但是在政策执行中，我们没有自由裁量权，农户申请低保政策后要进行层层上报，乡镇还要根据国家要求进行基本调查，相当麻烦。”这表现出乡镇干部在政策实施时过程烦琐，任务重。 在对村干部的访谈中，村干部D表示：“农村“两委”干部文化素质普遍偏低，我们村干部中大专、中专的各有一个，剩下的全是高中以下学历的。”“村干部对学习不感兴趣，尽管乡镇组织他们学习理论政策，他们呢可能是左耳朵进右耳朵出。因此在向村民宣传和讲解政策时，他们可能对政策都一知半解。”这反映出村“两委”干部文化素质普遍偏低、学习积极性较低，以及学习能力不高等问题。
在与村民进行访谈时，村民L大爷讲道：“说乡镇政府把经念歪的应该是年龄轻的人他是没有经过思考，他是撒气式地说的，作为我们这基层干部，执行上级政策，是天经地义的，我们不能说三道四。”村民小Z说：“老百姓对政策不了解，就会产生误会，首先得把这个政策给人家讲一下，不然他光找对他有利的一面说，这使人家干部也很冤枉，干部也会情绪化，该讲的讲了，该引导的引导了，可就是没用。”还有的村民说道：“有的人亲戚是乡镇上的干部，人都有私心，很多人他不管你组织是怎么要求公正的，只要有利可得，他就要走动关系，要吃低保，那我肯定不干了，肯定要提意见。”村民的言论道出了不同时代的人对政策有不同的看法，在获取政策时村民往往以利益为导向，存在“走后門”现象，引起其他人的不平，从而反映到了政府层面。
可以看出，三类能动者在执行农村政策过程中的看法和态度各有不同，同类能动者对于政策也有不同的看法。总而言之，农村政策在执行过程中受三种能动者的相互关系影响，表现为以下关系：
由上图可以看出，乡镇在政策执行时，首先将政策以学习、开会的方式传授给村干部，村干部作为政策的宣传者和落实者，将政策宣传给村民。当村民成为能动者时，表现出两种状态。一种状态为村民认为政策执行的好，解决了现实问题，则政策执行直接输出为政策目标。但是，当村民认为政策并没有解决自己的问题时，反而加深了社会矛盾，则进入反馈环节，可以通过村干部这一中介进行反馈，也可以直接反馈给乡镇干部，当乡镇干部接收到反馈信息后，进行积极“变通”处理继续执行，形成了一个循环往复的过程，当政策解决问题和矛盾后，则实现政策目标，政策执行随之结束。
在这一循环往复的过程中，乡镇政府为了能够一步步解决实际问题，接近村民的合理意愿，在政策执行时会对宏观政策进行积极“变通”。在此，“变通”并不是一个贬义词，“变通”的具体含义是对原有制度只是在形式上加以遵从，在对原有制度细化以及具体化操作过程中进行制度变革，对制度变通的程序是否合法必须加以说明[3]。变通有三种形式：一是基层政府对政策持消极态度，在完成过程中存在不当手段或程序，称为消极变通，这种变通方式显然是不合理的。二是基层政府能动性地创新工作方式方法，将中央任务与当地实际结合，圆满完成工作目标任务，称为积极变通。三是地方政府对上级考核任务既不积极，也不消极，采取合理合法但不符合常规的方式迂回完成上级的指标任务，这种变通称之为迂回变通，中央对这种变通方式的态度通常是默许和观察[4]。
在政策逐渐反馈的过程中，乡镇政府必然需要能动性地去积极变通，包括改变内在组织机制、政策执行方式方法等，虽然与顶层设计的初衷有所不同，但最终是为了实现政策的落地执行，完成政策执行任务。因此，“上有政策，下有对策”也成为乡镇政策执行的必然结果。
参考文献：
[1] 王惠岩.公共管理基本问题初探[J].国家行政学院学报，2002，（6）.
[2] 欧阳静.治理体系中的能动者结构[J].治理现代化，2019，（2）.
[3] 刘世定，孙立平.作为制度运作和制度变迁方式的变通[J].中国社会科学季刊，1997，（21）.
[4] 李元宏.适应性治理：乡镇权力的运作逻辑[J].华中科技大学学报，2018，（11）.
关键词：基层政府;政策执行;能动者视角
中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）04-0011-02
乡镇是我国最低一层的政府组织，是国家伸向农村治理手臂的最后一节，也是国家意志的输出终端。在执行农村政策环节中直接面向乡村社会，其执行力的强弱对农村政策能否真正落到实处有着重要影响，能否有效解决现实问题，对建设农村社会，提高农民生活水平，提升政府公信力都具有直接影响。
一、农村政策的执行
在实际执行过程中，肩负如此重任的乡镇政府步履维艰。受压力型体制的影响，上级政府会以考核的方式对乡镇的政策执行工作进行刚性的要求，但是乡镇又缺乏与工作任务相当的权力，此时上级政府的刚性要求与缺乏政策执行的可行性条件之间就产生了矛盾，从而造成乡镇政府在执行相关政策时会出现的“偏差”问题。在政策执行过程中所谓的“上有政策，下有对策”“政策走样”“基层共谋”“运动式执行”等问题，都是乡镇政府政策执行的无奈之举与必然结果。
一般而言，政府治理结构有横向的政府部门组织之间的和纵向上下级组织之间的[1]。这种视角都是基于将政府治理主体结构视为一种抽象的组织主体，而不是具体的行为主体。本文基于能动者视角，将乡镇领导干部独立出来，强调其在执行政策过程中的能动性，具体化了以往乡镇政府作为治理主体的抽象形象，从而使我们看到具体的、能动的政府官员在执行乡村政策过程中的作为。除乡镇干部包括乡镇党委书记、镇长等主要乡镇干部在乡镇治理中扮演着重要角色外，村干部以及村民等其他能动者在政策执行中的态度以及方式方法同样影响乡镇干部的执行效果。本文将从镇域内不同能动者以及能动者之间的关系，探讨乡镇政府在执行农村政策过程中为何会出现“上有政策，下有对策”等必然结果。
二、农村政策执行的能动者
1.乡镇干部。乡镇干部即通常所说的“基层领导干部”，是指具有实权的科级以上的领导干部，这些干部对乡域所需执行的政策都具有最终决策权。在此，乡镇部门的领导不包括乡镇不拥有实质性权力的干部。因为，作为最低一层的国家政府组织，乡镇的职能层级并不明显，没有实质权力的干部没有决策权，在政策执行中主要扮演执行和实施角色。如樊红敏所说的，“领导，就是在组织中发挥领导作用的人，是运用各种影响力带领、引导或鼓励下属努力实现目标的人。”[2]
2.村干部。村干部作为乡镇连接村民的节点，是我国惠农政策的最终执行者和参与者，是团结带领农民建设农村领头军。村干部主要指“两委”干部，作为上级政策的主要实施者，作为“千条线”的指向者，村干部主要负责将党和国家政策向村民进行传达和解读，对党和政府的决策决议进行落地实施，在农村社会治理中代表着国家。
3.村民。村民是政策执行的目标群体，在政策执行过程中充当着重要的能动者角色，这里的村民包括以下几种类型。从时代特征划分，可以分为改革开放前和改革开放后的村民;根据村民职业特征，可以划分为留守村民与打工村民;根据村民性格特征，可以划分为地方势力型和普通民众。
第一，在与？菖镇书记谈话过程中发现，村民对乡镇政策执行评价的好坏，这位书记常以时代不同为依据对农民进行分类，并指出，“改革开放前的村民都是老一輩的村民，说话都是经过思考的，不会随便给你说三道四，而改革开放后的村民，都是利益性的。”
第二，现阶段农村体现出了空心化和老龄化的特征，村民也随之分为了留守村民和打工村民，劳动力较弱的村民被留守在农村，大多数都是老弱病残，有生产能力的村民都选择外出打工以求挣更多的钱谋生，学龄群体大多都外出念书。
第三，地方势力型的村民多为在村中有话语权，宗族势力比较大，家族比较兴旺或者在政府部门有“庄里公家人”的村民，而普通民众则是指无权无势、势力单薄且以打工、务农为主的人群，占农村农民群体的大多数，这部分群众因为话语权较低，自身公共诉求难以实现，因此在乡村治理过程中往往表现出对村庄公共事务的消极态度。
无论属于哪种类型的村民，都能动性地影响着乡镇政策执行，农民对政策执行的真实反映和回馈都影响着乡镇在执行农村政策的方式方法以及有效性。
三、农村政策执行模型分析
根据上文所述，在能动者视角下，乡镇政策执行受三类具有主动性和能动性的行为人构成，依次为乡镇干部、村干部和村民，而这三类能动者如何导致政策执行中“上有政策，下有对策”的必然结果。本文将试以与？菖镇书记的访谈记录为资料，进行编码，发现三种能动者的内在结构并分析“上有政策，下有对策”这一必然结果。
在？菖镇访谈时，？菖镇乡镇干部表示：“上级这个政策永远是有弹性的，不可能说我这需要2号针他就给我配的是2号针，他肯定给我配了个基本公用针5号针，那么1—5之间、5—10之间都能用，所以说这个政策呢，很难做到精致。”这说明，政策具有灵活性，无法做到普适性，使得所有政策相关主体都满意。同时，？菖镇乡镇干部就权力“小”任务“重”这一特征说道：“政策制定的出发点是好的，但是在政策执行中，我们没有自由裁量权，农户申请低保政策后要进行层层上报，乡镇还要根据国家要求进行基本调查，相当麻烦。”这表现出乡镇干部在政策实施时过程烦琐，任务重。 在对村干部的访谈中，村干部D表示：“农村“两委”干部文化素质普遍偏低，我们村干部中大专、中专的各有一个，剩下的全是高中以下学历的。”“村干部对学习不感兴趣，尽管乡镇组织他们学习理论政策，他们呢可能是左耳朵进右耳朵出。因此在向村民宣传和讲解政策时，他们可能对政策都一知半解。”这反映出村“两委”干部文化素质普遍偏低、学习积极性较低，以及学习能力不高等问题。
在与村民进行访谈时，村民L大爷讲道：“说乡镇政府把经念歪的应该是年龄轻的人他是没有经过思考，他是撒气式地说的，作为我们这基层干部，执行上级政策，是天经地义的，我们不能说三道四。”村民小Z说：“老百姓对政策不了解，就会产生误会，首先得把这个政策给人家讲一下，不然他光找对他有利的一面说，这使人家干部也很冤枉，干部也会情绪化，该讲的讲了，该引导的引导了，可就是没用。”还有的村民说道：“有的人亲戚是乡镇上的干部，人都有私心，很多人他不管你组织是怎么要求公正的，只要有利可得，他就要走动关系，要吃低保，那我肯定不干了，肯定要提意见。”村民的言论道出了不同时代的人对政策有不同的看法，在获取政策时村民往往以利益为导向，存在“走后門”现象，引起其他人的不平，从而反映到了政府层面。
可以看出，三类能动者在执行农村政策过程中的看法和态度各有不同，同类能动者对于政策也有不同的看法。总而言之，农村政策在执行过程中受三种能动者的相互关系影响，表现为以下关系：
由上图可以看出，乡镇在政策执行时，首先将政策以学习、开会的方式传授给村干部，村干部作为政策的宣传者和落实者，将政策宣传给村民。当村民成为能动者时，表现出两种状态。一种状态为村民认为政策执行的好，解决了现实问题，则政策执行直接输出为政策目标。但是，当村民认为政策并没有解决自己的问题时，反而加深了社会矛盾，则进入反馈环节，可以通过村干部这一中介进行反馈，也可以直接反馈给乡镇干部，当乡镇干部接收到反馈信息后，进行积极“变通”处理继续执行，形成了一个循环往复的过程，当政策解决问题和矛盾后，则实现政策目标，政策执行随之结束。
在这一循环往复的过程中，乡镇政府为了能够一步步解决实际问题，接近村民的合理意愿，在政策执行时会对宏观政策进行积极“变通”。在此，“变通”并不是一个贬义词，“变通”的具体含义是对原有制度只是在形式上加以遵从，在对原有制度细化以及具体化操作过程中进行制度变革，对制度变通的程序是否合法必须加以说明[3]。变通有三种形式：一是基层政府对政策持消极态度，在完成过程中存在不当手段或程序，称为消极变通，这种变通方式显然是不合理的。二是基层政府能动性地创新工作方式方法，将中央任务与当地实际结合，圆满完成工作目标任务，称为积极变通。三是地方政府对上级考核任务既不积极，也不消极，采取合理合法但不符合常规的方式迂回完成上级的指标任务，这种变通称之为迂回变通，中央对这种变通方式的态度通常是默许和观察[4]。
在政策逐渐反馈的过程中，乡镇政府必然需要能动性地去积极变通，包括改变内在组织机制、政策执行方式方法等，虽然与顶层设计的初衷有所不同，但最终是为了实现政策的落地执行，完成政策执行任务。因此，“上有政策，下有对策”也成为乡镇政策执行的必然结果。
参考文献：
[1] 王惠岩.公共管理基本问题初探[J].国家行政学院学报，2002，（6）.
[2] 欧阳静.治理体系中的能动者结构[J].治理现代化，2019，（2）.
[3] 刘世定，孙立平.作为制度运作和制度变迁方式的变通[J].中国社会科学季刊，1997，（21）.
[4] 李元宏.适应性治理：乡镇权力的运作逻辑[J].华中科技大学学报，2018，（11）.