摘要：上海市金山区万春村和新春村从2005年初开始宅基地置换试点，到2011年7月开始总结验收整个试点工作，主要试点环节是，集中安置基地建设、置换入住和腾地、土地整理复垦、节余地块开发、资金平衡、农民生产就业等。本人自始至终参与主要试点工作，全部完成时间跨度较长，既有成功一面，也有存在问题。近年来，由城乡建设用地增减挂钩政策而引发的农村宅基地置换潮流在全国迅速掀起。一方面宅基地置换有利于推进新农村建设、推进农村城镇化率、优化土地资源配置和缓解城市建设用地紧缺，同时需要采取对策解决农民集中居住区的设计难题、农民获得的补偿较低、失地农民生产就业、生活指数提高等存在的问题。
　　关键词：宅基地置换；思考；对策
　　
　　
　　随着城市化和工业化的不断推进，各行各业对土地的需求日益强烈，建设用地逐年增加，耕地日趋减少，越来越满足不了现代化建设的需要，这种趋势对我国有限的耕地资源提出了严峻的挑战。与此同时，我国人口多，耕田面积需要保证18亿亩红线。按我国总人口计算人均不足1亩。优质耕地人均占有更少。上海金山万春村的试点统计，按照全村2800人计算，人均耕地仅1.4亩，通过宅基地复垦后新增耕地增至人均1.75亩。户均有限的耕地无法使农民依靠农业生产达到小康的生活水平，集约化农业生产是奔小康的必由之路。同时由于农村房屋建设杂乱不堪，外出务工人员日益增多，很大一部分的宅基地长期无人居住，建设用地需要盘活。宅基地置换存在必要性。。
　　通过各地的宅基地置换试点的背景下，为规范宅基地置换工作，国土资源部于2008年6月制定发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，该办法规定，“城乡建设用地增减挂钩是指依据土地总体规划，将若干整理复垦为耕地的农村建设用地地块和用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区”。从该文件学习中，总体感觉是特出土地的平衡、资金平衡。但是从上海市金山区万春村和新春村的试点看，在试点的集中安置基地建设、置换入住和腾地、土地整理复垦、节余地块开发、资金平衡、农民生产就业等环节看。既有成功一面，也有存在问题需要研讨，从而在确保农民利益的基础上，做好宅基地置换工作。
　　
　　一、推进农村宅基地置换的必要性
　　1、推进农村宅基地置换工作是新农村建设的必然要求。农村宅基地置换的目的之一是推进农民集中居住在一起，在此基础之上加强公共基础设施建设并提供广泛的公共服务。因而，宅基地置换有利于加快农民向城镇和中心村集中的进程，并通过置换切实帮助农民改善和提高居住环境和质量，增强农民的幸福感，使农民过上了城里人一样的生活。上海市金山区万春村和新春村通过宅基地置换之后，全部搬进了新居，生活环境就比以前发生了很大变化，这令两个村的很多村民都感到很高兴。
　　2、推进宅基地置换是推进农村城镇化的有效载体。随着经济和社会事业不断发展，以及农村集体土地经营权流转制度的不断完善，更多的农村富余劳动力需要流向城镇。实施宅基地置换，鼓励和引导更多的农村人口在城镇安居乐业，能够提升城市辐射的吸收功能，必将有力地提高农民群众的生活质量，推动农村城镇化的步伐。
　　3、推进宅基地置换是于优化土地资源配置的必然选择。农村宅基地面积很大，且不少被浪费搁置，是一笔庞大的尚未利用的土地資源。通过宅基地置换方式，可以有效减少农村集体建设用地规模，使得很多荒废的宅基地得到复垦，大大增加耕地面积，同时为城镇和工业园区留出更多的发展空间，这既是解决当前新增耕地后备资源不足。同时宅基地复垦后，农田更有利于现代化生产。
　　
　　
　　二、农民宅基地置换中存在的问题
　　1、农民集中居住区的设计合理性问题
　　为节约建设用地，必须提高农民集中居住区的用地的容积率，需建设很多高层的楼房，使节余建设用地开发最大化，通过出让收益平衡资金，为此如何更合理的建设农民集中居住区至关重要。如设计不合理，没能考虑到失地农民特点，，由于从农民转为新市民或半个市民，对带来的生产生活的成本，，没有建立相应的车库、生产资料存放点等设施农民特性的设计，没能给与农民更好的便利。不少地方的农民集中居住区距离农地的距离较远，这对农民的生产活动产生了很大的不便，不仅如此，与农民新居配套的排水系统、文化设施、医疗点等基础设施并没有相应跟进，没能符合新村建设所应有的公共服务要求。很多地区虽然新房建起来了，但污水处理系统有待健全，新村内生活垃圾乱堆乱放的现象屡禁不绝，针对环境卫生的基础设施没有建立起来。这导致很多农民依然无法享受到与城里人相同的文化、医疗、环卫等公共产品和公共服务，让他们苦不堪言。。
　　
　　2、农民获得的补偿较低的问题
　　由城乡建设用地增减挂钩政策，宅基地置换资金采取项目区资金平衡，一方面由于资金内部资金平衡，给予农民的补偿较低。另一方面在而派生的农村宅基地置换的过程中，大量的建设用地指标所产生的项目外的大量的隐性收益，以及由于宅基地置换后的税收增加等收益未能作为补偿资金。一些地方对农民的补偿更是少之又少。商榷的是所制定的征地补偿标准，如何制定政策把土地招拍挂之后所产生的增值收益包含进来。如一些地方的开发商有此开发的新建房子的要价却很高，超额利益无法无法贴补宅基地置换。由于资金投入不足，从而带来了很多失地农民并没有获得相应的社会保障和就业岗位，这大大增强了农民的剥夺感，使他们享受不到城市化带来的收益，十分不利于广大农民的可持续发展，同时也造成了一些地方失地农民的上访，成为当地不稳定、不和谐的根源。
　　3、农民生产就业的后续问题与结余地块开发的合理性问题
　　通过农民的集中居住，最后会整理出很大一部分建设用地指标，这些建设用地指标往往被用作城市用地，因而这些结余用地的开发至为关键。农民集中居住后，生活指数提高较大，物业费用、吃喝拉撒睡的费用都提高。我从事的二个试点村中，农民物业费缴费率不到30%，。要提高农民收入，除了就业方面加强支持外，对节余地块开发考虑如何有利于置换农户的后续问题，笔者认为也是重要举出。由于一些地方对这些结余地块的开发却不尽合理，很多地方开发的产业结构趋于雷同，过度的无序投资造成了城市资源的浪费，未能使结余地块开发带动提高农民市民化后收入较大提高。在我们开展的二个试点中，给予农民集体的商业，未能形成市场气候，带来收益极低。
　　
　　三、农民宅基地置换的对策分析
　　1、合理设计农民集中居住区
　　农民集中居住区建设，科学规划很关键。笔者所在的上海市金山区山阳镇，将农民集中安置在基础设施完善、功能齐全、布局合理、环境优美的安置小区，既节约了土地，改善了农业生产、生活条件，又提高了生活质量，优化了城乡用地结构和布局。由此可见，地方政府要依据方便群众生活、有利于群众生产的原则对集中居住区进行规划。要把集中居住区与一、二、三产业的布局联系起来，做到二者相互促进，在此基础之上科学选址、有序建设。还要进一步做好相关的公共基础设施配套工作，不断加大对集中居住区内群众公共产品的供给。要跟进建设与集中居住区相配套的排水系统、文化设施、医疗点等基础设施，使集中居住区内的农民能够开展体育和文化活动，不断提高他们的生活质量，使农民享受到与城里人一样的文化、医疗、环卫等公共产品和公共服务。
　　
　　2、增加对失地农民的补偿
　　要改变以往那种对失地农民补偿少的现状，应综合参照物价水平、消费总体水平等因素，大力提高补偿标准。地方政府要考虑到所征土地的在未来一段时间内的可能收益，在充分征求农民意见的基础之上，探讨协商式征地的补偿办法，确保对农民的补偿能够体现土地的增值收益以及保证农民的生活水平。不仅如此，还加大对失地农民的培训力度，努力增强其就业竞争力。还要对从事个体经营的失地农民在税收、工商等方面给予政策扶持，并且对其提供专门的小额信贷。此外还应把失地农民纳入城镇社会保障体系，让其参加养老保险、医疗保险、失业保险等，保障措施，大力解决他们的养老、基本医疗等保障问题。今后在开展实行建设用地增加挂钩推进宅基地置换工作中，不能仅仅依靠项目区的资金内部平衡，政府需要从其他方面增加补偿基金，如开发商节余地块开发中高额收益中的分成如何补贴，政府税收增值方面的补贴，工业反辅农业的机制等等。
　　3、合理开发结余地块
　　地方政府要有效预测市场容量，充分加强前期调研，在整体收益最大化这个前提下，合理开发结余地块。因此在下一步的工作中，上海市金山区山阳镇政府应着重做好以下工作：一是要注意地块开发的差异性，避免因无序投资而造成的产业结构雷同和城市资源的浪费，二是根据市场需求建设城市公共基础设施，把收益回报放在第一位，宁肯慢一点，也要稳一点。三是地块开发之中要注重凝聚人气，使得开发商开发的商场、马路、广场等工程有人去，实现城市第三产业的可持续发展，为农民市民化带来真正的好处。
　　
　　参考文献：
　　1、张子任;李淑慧;农村宅基地使用权流转法律问题探析[J];中国司法;2010年01期
　　2、蔡玉胜;王安庆;城乡一体化进程中土地利用存在的问题与对策——以“宅基地换房”模式为例[J];经济纵横;2010年01期
　　3、张守敬;农村住房制度怎么改?[J];中国老区建设;2010年02期
　　4、魏美玲;对当前农村宅基地管理的思考和探索[J];农村.农业.农民(B版);2010年01期
　　5、闵文峰;魏继禄;;宅基地流转的法律障碍及路径选择[J];中国土地;2010年01期