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电子政务项目的复杂性和多领域多专业特点决定了其往往需要由多个软件开发商、硬件提供商、系统集成商等共同承建，各分包商按照项目不同分类进行分工协作，共同承担项目的建设工作，项目具有建设具有投资大、周期长、风险高等特点。因此项目监理所涉及到的工作范围，以及由此决定的采取的工作方法、工作重点等都会与单承包商项目有所不同，除了一般监理所必须进行的工作外，还必须强调对不同分包商的统筹管理和控制，使得监理工作具有的更大的难度和挑战性。
一、分包方式及分包商选择
分包商的技术和管理水平的高低将直接影响到分包子项目能否顺利开展，选择正确的分包商成为决定项目实施成功与否的重要问题。
1.分包方式
电子政务项目分包有两种方式，一种是根据功能把整个项目划分为几个不同的标段，分别发包给不同的承建单位，该方式有利于吸引较多的承包商参与投标竞争，使建设单位有较大的选择余地，也有利于建设单位对项目各个环节、各个阶段实施直接的监督管理；另一种方式是总承建方承包整个项目后，将其承包的部分项目再发包给子承建单位，与其签订承包合同下的分包合同。第一种方式的监理工作一定程度上起到到总承包商的作用，因此其管理难度与复杂度都要比后一种方式大，本文主要论述第一种方式的监理工作。
2.分包商评估
可以根据需要，设定由多个指标构成的评估指标体系，对于符合初步条件的潜在分承包商进行打分，确定需要各分包领域里的最佳的分包商。对分包商的审查可以从以下几方面考虑：(1)企业资质能否满足分包项目的要求；(2)主要技术、管理人员有否相关的工作经历或经验；(3)分包商以往的业绩和社会信誉是否良好；(4)是否有完善的质量保证体系及项目管理体系。根据以上方面确定好分包单位后，监理还要对业主与分包商签订的分包合同进行审查，看是否满足有关规定和项目的总体的要求。
3．分承包商数量的控制
在能保证项目很好完成的前提下，分包商的数量要尽可能少，从风险的角度来看，过多的分包商有可能会增加项目失败的风险；分包商过多，导致的项目管理难度会增加；不同的分包商各自采用的标准与规范不同时，会给未来系统的维护造成更多的麻烦(比如软件代码与编程习惯造成的问题)；过多的分包商还会造成项目保密的难度增加。
二、监理对分包的控制和管理重点
项目建设中工程质量的控制以及各方的工作开展与配合关系的把握，是整个项目建设过程全过程监理工作的核心
1．对分包的质量控制
在分包项目中，质量监理不仅限于单个子系统的现场的质量监理，更多的情况是对项目进行全局性的监控和管理，如设备生产厂家根据用户需求对产品的选型和配置提出解决方案，监理不仅要清楚所选设备的质量性能是否满足设计要求，还必须从系统集成角度考虑所选设备对整个系统的其他相关设备选型和软件开发的影响。
在对分包商的质量管理中应注意以下几点：
一是根据质量要求制定明确的质量标准，质量标准的制定可以是已有的国际或国家质量标准体系，可以根据用户需求综合主流产品生产厂家的质量性能指标制定适合特定项目的质量标准；也可召开专家论证会对制定的质量标准进行评审等等。
二是质量管理应有明确的程序和质量保证体系。程序和质量保证体系的建设应可以ISO9000为标准。
三是不同的分包商一定要安排专门的监理工程师从方案、选型招标、合同、项目实施全过程进行监控，以确保每个环节都能在预期的质量标准和周期内完成。
2.对分包的进度控制
监理方在帮助业主制定整体计划和审查分包商的实施计划时要注意到分包商之间工作的不连续性，分包商只承担了工程的某一个部分的工作，受其他分包工程的影响，所分包的工作可能是间断的，所以对分包的工期目标或进度计划也是动态的，需根据实际情况随时调整，监理方要让业主充分认识到这一点，在分包合同中予以明确，以免分包商因非自身原因造成工期耽误。
（1）一个项目从启动至收尾都应不断的更新WBS。由于电子政务项目的特殊性，每个子系统由不同的分包商承担，子系统的进度安排通常是在确定子系统的分包商后，再由业主与分包商商榷确定。因此监理方一定要在项目的各个阶段不断更新WBS以及甘特图来控制项目的整个进程。
（2）要建立正确的项目实施流程，明确项目实施各步骤的顺序。
（3）制订项目计划管理。项目计划要做到灵活与可控制，对于当时无法明确的任务在进度安排时务必充分考虑、留有余地。制定计划要各部门共同参与，因为项目需要各分包商的配合，这就要求重要的有关人员都要参与计划的制定。工程进度一定要使整个项目组共同了解和掌握，要求做到步调一致。
3．对分包的协调管理
要使监理工作的“四控三管一协调”目标有效地实现，除了需要监理工程师扎实的专业知识和对监理程序有效执行外，更为重要的是监理工程师应有较强的组织协调能力。
项目的总体目标是所有子项目的共同成功而非个别项目的成功。每个分包商都会倾向于选择对自己项目有利的行为，使自己利益最大化。一旦各分包商间的协调沟通不畅，一个子系统的延迟就会造成其它子系统的连锁反应,从而使总体进度滞后。监理工程师一定要将各分包商主要成员纳入总体的项目管理体系中来。
（1）技术协调。提高文档的质量,减少因技术错误带来的协调问题，对于多各分包商共同完成的文档要进行会签。文档的审核与交底也是技术协调的重要环节，文档的审核应将各分包商的交叉与协调工作列为重点。
（2）管理协调。协调工作不仅要从技术下功夫，更要建立一整套健全的管理制度，通过管理减少各分包商的配合问题，建立以项目经理或总监理工程师为主的统一领导，统一指挥，解决各分包商的协调工作。
(3)组织协调。建立专门的协调会议制度。监理方应定期组织召开协调会议，解决项目中出现的问题。对于较复杂的问题，在工作开展前应召开专门的协调会，使各分包商进一步明确责任和工作开展的顺序。
三、分包管理中常见问题及应对措施
由于电子政务项目工作覆盖面广，各系统之间的关系错综复杂，如何有效的解决项目实施过程中出现的各种问题，协调各分包商之间的关系，是决定项目成败的关键。
1．分包的质量问题
在投标竞争中，在标价已很低的情况下，分包商为了获取最大利润，往往会想方设法降低成本，从而降低工程质量。针对这种情况，监理工程师要提醒业主在合同中详细指明设备品质、品牌、性能参数等，现场严把质量关。监理工程师可通过加强实施过程中的动态检查，规避施工质量通病，研究质量缺陷、分析原因，并督促分包商改进。
2．分包的工期拖延
对分包商工期拖延，一方面可能是业主与监理制定的整体计划可能有缺陷，协调力度不够；另一方面可能是分包商人力物力投入不足，管理不善。监理方应加强现场实际进度的检查监控力度，缩小进度计划检查及更新周期；应根据项目实际情况制定计划，以确保整体项目计划的实现；应充分沟通，在工作中能及时发现进度是否控制在正常范围内，纠正编制出错。
3. 分包商对项目总体协调不配合
分包商为了自身利益，往往专注于自己的项目，忽略项目整体性，为了节约成本，保护自己，逃避责任、推卸责任等情况也经常出现。监理方应提醒业主在分包合同中要求分包商有协调配合义务，强化分包商主动配合业主和监理的工作，使分包商树立致力于项目共同进度目标的团队观念.
四、监理对分包项目的控制和管理手段
分包子系统是整个电子政务项目的一个有机组成部分，分包项目的好坏，会直接影响到项目整体质量，因此监理方应按照相关规定协助分包商完成相关项目目标。监理工程师对分包的各个管理环节实施有效检测和控制，可以从以下几方面着手。
一是做好项目规划工作 。在整个电子政务项目的规划设计阶段，依照建设方对项目的总体要求，监理方运用一定的工具和技术手段，协助业主方对项目进行有效的总体规划，审查各分包商按照总体规划制定的子系统实施计划，以完成项目的统筹管理计划，并将此作为日后开展监理工作的主线。
二是事前控制。监理工作控制的最终目的是要保证各方工作的协调进行，无论是进度还是工作的内容，都必须沿着规划设计阶段所作出的工作主线进行。而一旦在某一点出现误差，则可能要打破整个项目的综合平衡。所以加强项目整体的监控，及时预警问题的发生，是监理工作的重要内容。
三是建立有效的管理约束机制。各分包商在项目整体的工作不可避免地会从各自利益出发而发生矛盾，如果没有严格的约束机制将会由此产生负面作用。所以监理工作应在各方合作的关系网中，预见到问题的发生，并主动协助业主建立一系列的规章制度以规范各方的工作程序。在规章制度中必须明确各个工序中主导方的工作责任和权利，这样一方面可以清晰监理方的工作对象和思路重点，另一方面也可以调动主导方的工作积极性，促进工作的开展。
四是切实把握公平、公正的原则。公平、公正是监理工作的根本要求，但在多分包商协调工作的项目中，监理方却不得不更加明确地遵守这个原则。由于多方利益的交织在一起，维持各方的平衡是项目平稳运行的基本条件，而监理作为项目的第三方本身就必须是维持这种平衡的稳定剂，容不得一丝一毫的懈怠。
五是加强监理队伍的自身建设。监理人员应不断学习， 勇于实践，不断提高自身的理论水平和实际工作能力， 同时刻苦钻研相关技术， 以适应新技术、新工艺日新月异的发展。对于专业性强的特殊项目，应根据工程进度选派专业监理人员进场，若本单位确实缺少某一类专业人才的，可在行业中开展技术合作，同时可充分利用社会资源。
无论是对于多个开发方和承包商的分包项目，还是由总包商管理之下的多个分包商的项目模式，有效的控制、规划和协调是电子政务项目中对分包商的监理工作重点。在项目的不同阶段，采取不同的工作重点和方式，以规划阶段形成的总体规划为监理工作主线，以诚信为基础，公平为原则，在实施阶段做好对分包商的协调工作，把握好项目的质量和进度控制，最终达到项目目标。
（作者单位：贵阳市信息中心）
一、分包方式及分包商选择
分包商的技术和管理水平的高低将直接影响到分包子项目能否顺利开展，选择正确的分包商成为决定项目实施成功与否的重要问题。
1.分包方式
电子政务项目分包有两种方式，一种是根据功能把整个项目划分为几个不同的标段，分别发包给不同的承建单位，该方式有利于吸引较多的承包商参与投标竞争，使建设单位有较大的选择余地，也有利于建设单位对项目各个环节、各个阶段实施直接的监督管理；另一种方式是总承建方承包整个项目后，将其承包的部分项目再发包给子承建单位，与其签订承包合同下的分包合同。第一种方式的监理工作一定程度上起到到总承包商的作用，因此其管理难度与复杂度都要比后一种方式大，本文主要论述第一种方式的监理工作。
2.分包商评估
可以根据需要，设定由多个指标构成的评估指标体系，对于符合初步条件的潜在分承包商进行打分，确定需要各分包领域里的最佳的分包商。对分包商的审查可以从以下几方面考虑：(1)企业资质能否满足分包项目的要求；(2)主要技术、管理人员有否相关的工作经历或经验；(3)分包商以往的业绩和社会信誉是否良好；(4)是否有完善的质量保证体系及项目管理体系。根据以上方面确定好分包单位后，监理还要对业主与分包商签订的分包合同进行审查，看是否满足有关规定和项目的总体的要求。
3．分承包商数量的控制
在能保证项目很好完成的前提下，分包商的数量要尽可能少，从风险的角度来看，过多的分包商有可能会增加项目失败的风险；分包商过多，导致的项目管理难度会增加；不同的分包商各自采用的标准与规范不同时，会给未来系统的维护造成更多的麻烦(比如软件代码与编程习惯造成的问题)；过多的分包商还会造成项目保密的难度增加。
二、监理对分包的控制和管理重点
项目建设中工程质量的控制以及各方的工作开展与配合关系的把握，是整个项目建设过程全过程监理工作的核心
1．对分包的质量控制
在分包项目中，质量监理不仅限于单个子系统的现场的质量监理，更多的情况是对项目进行全局性的监控和管理，如设备生产厂家根据用户需求对产品的选型和配置提出解决方案，监理不仅要清楚所选设备的质量性能是否满足设计要求，还必须从系统集成角度考虑所选设备对整个系统的其他相关设备选型和软件开发的影响。
在对分包商的质量管理中应注意以下几点：
一是根据质量要求制定明确的质量标准，质量标准的制定可以是已有的国际或国家质量标准体系，可以根据用户需求综合主流产品生产厂家的质量性能指标制定适合特定项目的质量标准；也可召开专家论证会对制定的质量标准进行评审等等。
二是质量管理应有明确的程序和质量保证体系。程序和质量保证体系的建设应可以ISO9000为标准。
三是不同的分包商一定要安排专门的监理工程师从方案、选型招标、合同、项目实施全过程进行监控，以确保每个环节都能在预期的质量标准和周期内完成。
2.对分包的进度控制
监理方在帮助业主制定整体计划和审查分包商的实施计划时要注意到分包商之间工作的不连续性，分包商只承担了工程的某一个部分的工作，受其他分包工程的影响，所分包的工作可能是间断的，所以对分包的工期目标或进度计划也是动态的，需根据实际情况随时调整，监理方要让业主充分认识到这一点，在分包合同中予以明确，以免分包商因非自身原因造成工期耽误。
（1）一个项目从启动至收尾都应不断的更新WBS。由于电子政务项目的特殊性，每个子系统由不同的分包商承担，子系统的进度安排通常是在确定子系统的分包商后，再由业主与分包商商榷确定。因此监理方一定要在项目的各个阶段不断更新WBS以及甘特图来控制项目的整个进程。
（2）要建立正确的项目实施流程，明确项目实施各步骤的顺序。
（3）制订项目计划管理。项目计划要做到灵活与可控制，对于当时无法明确的任务在进度安排时务必充分考虑、留有余地。制定计划要各部门共同参与，因为项目需要各分包商的配合，这就要求重要的有关人员都要参与计划的制定。工程进度一定要使整个项目组共同了解和掌握，要求做到步调一致。
3．对分包的协调管理
要使监理工作的“四控三管一协调”目标有效地实现，除了需要监理工程师扎实的专业知识和对监理程序有效执行外，更为重要的是监理工程师应有较强的组织协调能力。
项目的总体目标是所有子项目的共同成功而非个别项目的成功。每个分包商都会倾向于选择对自己项目有利的行为，使自己利益最大化。一旦各分包商间的协调沟通不畅，一个子系统的延迟就会造成其它子系统的连锁反应,从而使总体进度滞后。监理工程师一定要将各分包商主要成员纳入总体的项目管理体系中来。
（1）技术协调。提高文档的质量,减少因技术错误带来的协调问题，对于多各分包商共同完成的文档要进行会签。文档的审核与交底也是技术协调的重要环节，文档的审核应将各分包商的交叉与协调工作列为重点。
（2）管理协调。协调工作不仅要从技术下功夫，更要建立一整套健全的管理制度，通过管理减少各分包商的配合问题，建立以项目经理或总监理工程师为主的统一领导，统一指挥，解决各分包商的协调工作。
(3)组织协调。建立专门的协调会议制度。监理方应定期组织召开协调会议，解决项目中出现的问题。对于较复杂的问题，在工作开展前应召开专门的协调会，使各分包商进一步明确责任和工作开展的顺序。
三、分包管理中常见问题及应对措施
由于电子政务项目工作覆盖面广，各系统之间的关系错综复杂，如何有效的解决项目实施过程中出现的各种问题，协调各分包商之间的关系，是决定项目成败的关键。
1．分包的质量问题
在投标竞争中，在标价已很低的情况下，分包商为了获取最大利润，往往会想方设法降低成本，从而降低工程质量。针对这种情况，监理工程师要提醒业主在合同中详细指明设备品质、品牌、性能参数等，现场严把质量关。监理工程师可通过加强实施过程中的动态检查，规避施工质量通病，研究质量缺陷、分析原因，并督促分包商改进。
2．分包的工期拖延
对分包商工期拖延，一方面可能是业主与监理制定的整体计划可能有缺陷，协调力度不够；另一方面可能是分包商人力物力投入不足，管理不善。监理方应加强现场实际进度的检查监控力度，缩小进度计划检查及更新周期；应根据项目实际情况制定计划，以确保整体项目计划的实现；应充分沟通，在工作中能及时发现进度是否控制在正常范围内，纠正编制出错。
3. 分包商对项目总体协调不配合
分包商为了自身利益，往往专注于自己的项目，忽略项目整体性，为了节约成本，保护自己，逃避责任、推卸责任等情况也经常出现。监理方应提醒业主在分包合同中要求分包商有协调配合义务，强化分包商主动配合业主和监理的工作，使分包商树立致力于项目共同进度目标的团队观念.
四、监理对分包项目的控制和管理手段
分包子系统是整个电子政务项目的一个有机组成部分，分包项目的好坏，会直接影响到项目整体质量，因此监理方应按照相关规定协助分包商完成相关项目目标。监理工程师对分包的各个管理环节实施有效检测和控制，可以从以下几方面着手。
一是做好项目规划工作 。在整个电子政务项目的规划设计阶段，依照建设方对项目的总体要求，监理方运用一定的工具和技术手段，协助业主方对项目进行有效的总体规划，审查各分包商按照总体规划制定的子系统实施计划，以完成项目的统筹管理计划，并将此作为日后开展监理工作的主线。
二是事前控制。监理工作控制的最终目的是要保证各方工作的协调进行，无论是进度还是工作的内容，都必须沿着规划设计阶段所作出的工作主线进行。而一旦在某一点出现误差，则可能要打破整个项目的综合平衡。所以加强项目整体的监控，及时预警问题的发生，是监理工作的重要内容。
三是建立有效的管理约束机制。各分包商在项目整体的工作不可避免地会从各自利益出发而发生矛盾，如果没有严格的约束机制将会由此产生负面作用。所以监理工作应在各方合作的关系网中，预见到问题的发生，并主动协助业主建立一系列的规章制度以规范各方的工作程序。在规章制度中必须明确各个工序中主导方的工作责任和权利，这样一方面可以清晰监理方的工作对象和思路重点，另一方面也可以调动主导方的工作积极性，促进工作的开展。
四是切实把握公平、公正的原则。公平、公正是监理工作的根本要求，但在多分包商协调工作的项目中，监理方却不得不更加明确地遵守这个原则。由于多方利益的交织在一起，维持各方的平衡是项目平稳运行的基本条件，而监理作为项目的第三方本身就必须是维持这种平衡的稳定剂，容不得一丝一毫的懈怠。
五是加强监理队伍的自身建设。监理人员应不断学习， 勇于实践，不断提高自身的理论水平和实际工作能力， 同时刻苦钻研相关技术， 以适应新技术、新工艺日新月异的发展。对于专业性强的特殊项目，应根据工程进度选派专业监理人员进场，若本单位确实缺少某一类专业人才的，可在行业中开展技术合作，同时可充分利用社会资源。
无论是对于多个开发方和承包商的分包项目，还是由总包商管理之下的多个分包商的项目模式，有效的控制、规划和协调是电子政务项目中对分包商的监理工作重点。在项目的不同阶段，采取不同的工作重点和方式，以规划阶段形成的总体规划为监理工作主线，以诚信为基础，公平为原则，在实施阶段做好对分包商的协调工作，把握好项目的质量和进度控制，最终达到项目目标。
（作者单位：贵阳市信息中心）