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美国出版家约翰德索尔指出：“图书出版是一项文化活动，又是一种经济活动。书籍是思想的载体、教育的工具、文学的容器，但是书籍的生产和销售又是一种需要投入各种物资、需要富有经验的管理者及企业家参与的经济工作。”
从约翰德索尔的观点可以看出，出版物作为商品的一个重要组成部分，具有很大的特殊性。一方面，它是由作者、编辑共同完成的，用于满足消费者的精神需求，是一种精神产品；另一方面，它需要通过复制、印刷等物化手段的制作后才能直接使用，是一种物质产品。与一般物质产品不同的是，出版物的使用价值与社会效用既可能一致，也有可能背离；出版物的社会效益与经济效益可能统一也可能对立；而且出版物生产数量的变化可能导致利润的巨大变化。
正是由于出版物具有精神产品和物质产品的双重属性，出版业也具有文化性和商业性的双重属性。出版业的显著特点就在于它是文化传播与物质生产的统一。它一方面具有符合人类精神需求的文化属性，另一方面又以实物形式来满足市场需求。这样就给国家对出版业的管理带来了文化和商业的双重要求，这也符合出版业特殊的市场运行规律的要求。
本文从出版业的双重属性入手，分析了国家对出版业行政管理的现状，并简单剖析了今后出版业行政管理需要改进的地方。
一、出版业属性界定
出版业是一个具有双重性的产业，既肩负着提供公共精神产品的职责，也肩负着生产不同层次物质商品的职责。为体现文化的属性，必须坚持正确的导向，科学的引领；作为商品的属性，就必须占领市场，必须使这种产品增值，必须使它发挥最大的作用。
出版业不同于一般的产业。出版业是文化产业，传播的内容是精神产品，既包括意识形态部分，也包括非意识形态的部分，所以出版业具有文化属性，更具有非意识形态性质。而作为其产品的出版物本身就是精神产品和物质产品的统一，其使用价值具有文化属性，而运行过程具有产业属性。所以说，产业属性是出版业的自然属性，而其传播的内容形成了出版业的社会属性，即出版业的文化属性。文化属性是出版业根本属性，是出版业区别于其他产业的特殊属性。
1.出版物具有双重形态和双重属性
所谓出版，就是编辑、复制作品并向公众发行的过程。出版业是精神产品的生产机构与传播机构，而意识形态的内容又依托于物质形态的载体得以传播。出版物的使用价值是一种意识形态的东西，它总是在向消费者表达一种认识、思想、文化、价值观。同时，出版物又表现为物质形态。出版物的这种特征，使之同时具备另一种特征，即文化与商业双重属性。它包含着生产制作者的价值观念，它以潜移默化的方式作用于消费者的精神世界，对消费者的价值观念产生影响。
2.出版物传播的内容具有文化属性
无论是传统的图书、期刊、报纸等纸介质出版物体，还是新兴的音像制品、电子出版物以及互联网出版物，尽管它们外在形态互不相同，但都具有共同的内在形态，即承载的内容都以交流思想、传递信息为目的。这些文化内容是整个出版业及出版物的核心组成部分。如果缺乏这个核心组成部分，就不可能有出版业，更不可能有出版文化，人类的文化建设也就成为一句空话。正是从这个层面上说，出版业是文化的载体，是以内容为主的文化行业，具有深刻的文化属性。
3.出版业的运行过程具有商业属性
出版活动是对人们的生产和生活经验以“出版资源”的形式加以选择、开发和利用，使其“物化”为出版物并公之于众、广泛传播的社会活动。经过“物化”后的出版物具有商品属性，在“物化”的每个环节都受市场规律的制约与调节。这不仅体现在生产过程中，形成出版物资源的配置方式与手段是通过市场调节的，还体现在出版物的传播过程中，要通过市场的流通和交换来体现出版物的社会价值。出版活动是追求合理经济效益的过程，商业属性是出版活动的重要属性。
二、我国出版业行政管理的现状
出版业行政管理的概念是指政府有关部门依法对出版活动进行管理的行为。我国出版业行政管理的根本任务是：保障公民享有出版自由的权利，保障和规范合法的出版活动，培育和规范出版物市场，惩处违法出版行为，促进中国特色社会主义出版业的健康繁荣和发展。
1.我国出版业行政管理的体制
从建国开始，行政管理就一直占据着我国出版业管理方式的主导地位。我国出版业行政管理的主体主要是中央和地方两级出版管理部门。
（1）出版管理机构的建立与改革。1973年7月，国家出版事业管理局成立，统一管理全国的出版、印刷、发行、物资供应以及印刷的科研、教育等部门的工作。1982年5月，在国务院机构改革中，国家出版局划归文化部，改称文化部出版事业管理局。1986年，为提高出版管理能力，国务院恢复国家出版局为国务院直属机构。为加强对出版业的管理，1987年1月，国务院决定成立新闻出版署，音像出版的管理职能也逐步交给新闻出版署。随着出版业的发展，出版行政管理的任务越来越重，2001年新闻出版署升格为新闻出版总署，出版行政管理的职责进一步强化。
（2）出版管理与出版经营单位政企分开，管办分离。由于历史的原因，“文化大革命”后组建的出版管理机构，基本上是事业编制，既从事出版管理工作，又承担出版经营的任务。党的十四大以后，越来越多的地方开始把新闻出版局与出版总社在编制、机构上进行区分，新闻出版局脱离事业单位纳入政府部门。2000年以后，随着各地出版集团的纷纷建立，新闻出版局与出版社、新闻出版局与出版集团或出版总社分开的进程加快，到2008年，全国大多数省级局完成了“局社脱钩”，实现了政企分开。
（3）出版微观管理体制改革。出版微观管理体制的改革大体分为三个阶段：1988年以前为第一阶段，出版社实行党委领导下的社长、总编辑负责制。经过近10年的运转之后，这种管理体制与整个社会政治、经济改革不适应，因此1988年5月中宣部、新闻出版署联合颁布了《关于当前出版社改革的若干意见》，提出：“党委领导下的社长、总编辑负责制已不适应当前出版改革的要求，要逐步实行社长负责制。社长是法人代表，党组织起监督保证作用。社长全面领导出版社的编辑工作和经营管理工作。”2001年，新闻出版总署根据中央的精神，印发了“关于贯彻落实（关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见）的实施细则”，提出：“出版集团属于事业性质，实行党委（党组）领导下的管委会负责制，党委（党组）书记兼管委会主任。”2002年中央又提出出版社也要实行党委领导下的社长（总编辑）负责制的体制。目前，多数出版社实行的仍然是社长负责制。
2.我国出版业行政管理的机制
加强出版业行政管理，关键要有一套行之有效的管理机制。十四大以来，国家在出版业行政管理方面已经建立了若干机制，取得了一定的成效。
第一，出版业行政管理宏观调控机制。我国对出版业行政管理的宏观调控机制主要表现在以下六个方面。①预报机制。我国建立了“三个网络、两个制度”用于预报机制。“三个网络”包括部分大中城市书刊音像市场动向监测网络、图书音像出版编目管理网络、新书和新的音像制品出版信息网络；“两个制度”即选题年度出版计划备案制度和重大选题备案制度。预报机制的建立可以帮助国家及时掌握和分析各种出版信息，增强出版管理工作的预见性。②引导机制。引导机制主要用于及时传达中央精神，通报和分析值得注意的问题，力争把问题消灭在萌芽状态，引导出版工作健康发展。③约束机制。约束机制主要包括三级审稿责任制度、“三校一读”制度、图书印制和音像制品复制许可证制度，出书后的评审制度，出版、印制、发行单位年检制度。④监督机制。监督机制主要是充分发挥行业协会和社会团体的监督作用，发挥舆论监督作用，实行举报奖励制度，鼓励民众举报非法出版活动。⑤奖惩机制。奖惩机制包括对各出版社对优秀出版物给予的资助补贴，国家对优秀出版者、出版单位的奖励，以及对违法行为的惩处。⑥责任机制。责任机制包括主办主管单位负责制，出版单位社长、总编负责制，以及各个出版单位具体岗位实行的责任编辑制度，责任校对制度等。
第二，以准入制为基础的出版业管理体系。①企业（法人）准入是由政府对企业进入图书出版领域进行的审批，也是出版单位“改制”后对图书出版企业的设立及营业实行的审批。②市场准入是企业（法人）准入后，政府对其从事图书出版生产经营活动的类别进行审批，如中小学教材、地图、辞书专项资质准入等。③职业准入是随着我国人才评价制度逐渐与国际接轨后逐步确立的职业准入制度，职业资格证书已成为人们择业的“通行证”。出版专业职业资格是国家对出版从业人员从事出版专业技术工作必备的素质和能力的认定，包括在图书、非新闻性期刊、音像、电子、互联网出版单位承担内容加工整理、装帧和版式设计等工作的编辑人员和校对人员，以及在报纸、新闻性期刊出版单位从事校对工作的专业技术人员。
三、建立科学、高效的出版业行政管理机构
改革开放30年来，我国出版业经历了一系列的发展变化，已经开始逐渐走向成熟。但是在职能作用及内部运作上，还没有取得突破性的改革成效，还需在以下方面改进。
1.理清出版行业各项管理内容的管理机构
由于出版、印制、发行是一个整体系统，如果分由不同行政部门管理会使工作效率低下。鉴于此，对图书、期刊、音像、电子和互联网出版的出版、印制、发行都应该统归新闻出版总署和各级新闻出版部门管理。其他机关只能在自己职权范围内实行监督。
科学划分中央和地方、地方和地方间出版管理部门的管理权限，保证建立全国出版行业行政管理的统一。新闻出版总署应主要负责全国出版业的宏观规划、管理；省级新闻出版局负责根据国家出版产业政策和本省出版资源，制定本省的出版业发展规划；地、市、县级出版管理部门则根据国家和省级出版行政部门的规定，针对本辖区内的出版单位具体管理。
2.政企分开、政事分开、政社分开
我国出版业长期作为文化事业来经营，出版社与新华书店也一直作为事业单位来管理，这与我国出版业的实际发展不协调。一方面造成对国有企业管得太多太死，限制了其发展；另一方面，对非国有企业缺乏管理，造成了出版业的某些“痛疾”、“顽症”。
目前我国出版社与国营书店都在进行改制，这时出版行政部门不再直接管理企业，退出了企业经营，实行政企分开。正在进行的出版改革中，应该逐步减少出版行政部门对出版与发行企业的行政干预，取消出版企业的行政级别，彻底退出市场，真正做市场的“裁判员”。出版行政机关通过培育市场体系、建立良好的市场秩序、加强事后监管等措施来实施对企业的管理，禁止利用行政权力干涉企业的微观管理与人事改革，使各种经济成分的企业在法律法规允许的范围内自由竞争，共同发展。
3.加强地方，尤其是基层出版业行政执法队伍的建设
我国地域辽阔，现有的出版行政执法队伍不适应出版行业的实际情况。要改变这一状况，就应该加强地方，特别是某些市、县一级出版执法机构建设。第一，应该建立一个专门、独立的执法队伍，扩充人员和装备。在出版业发达或非法出版活动猖獗的地区应加大出版执法队伍的建设速度和力度。第二，建立出版物稽查队伍，加强出版物市场监管。对出版物市场的监管不能仅仅依靠每年集中的“扫黄打非”运动，而应该从加强市场的日常监管入手，强化对印刷、出版物经销市场的管理力度，保障出版物市场的健康、规范发展。
4.大力提高出版业行政管理者的素质
大力提高出版业行政管理者的素质，是出版业行政管理进行调整的重中之重。我国的出版业行政管理要适应新形势的要求，就要提高出版业行政管理者的素质，培养一支政治强、业务精的行政管理人员队伍。要提高出版业行政管理者的素质，一是要深入学习中央的相关精神，增强政治意识、大局意识、责任意识，提高政治素质；二是要认真学习出版法律法规知识，促进依法行政；三是要深入研究WTO与出版相关的协议，让我国出版行政管理充分体现协议要求，符合国际惯例；四是要加强出版业务知识学习，提高行政管理者的业务素质，只有精通出版业务，才能管理好出版业。
（作者单位：王聪，中国致公出版社；石陇辉、王颖，机械工业出版社）
从约翰德索尔的观点可以看出，出版物作为商品的一个重要组成部分，具有很大的特殊性。一方面，它是由作者、编辑共同完成的，用于满足消费者的精神需求，是一种精神产品；另一方面，它需要通过复制、印刷等物化手段的制作后才能直接使用，是一种物质产品。与一般物质产品不同的是，出版物的使用价值与社会效用既可能一致，也有可能背离；出版物的社会效益与经济效益可能统一也可能对立；而且出版物生产数量的变化可能导致利润的巨大变化。
正是由于出版物具有精神产品和物质产品的双重属性，出版业也具有文化性和商业性的双重属性。出版业的显著特点就在于它是文化传播与物质生产的统一。它一方面具有符合人类精神需求的文化属性，另一方面又以实物形式来满足市场需求。这样就给国家对出版业的管理带来了文化和商业的双重要求，这也符合出版业特殊的市场运行规律的要求。
本文从出版业的双重属性入手，分析了国家对出版业行政管理的现状，并简单剖析了今后出版业行政管理需要改进的地方。
一、出版业属性界定
出版业是一个具有双重性的产业，既肩负着提供公共精神产品的职责，也肩负着生产不同层次物质商品的职责。为体现文化的属性，必须坚持正确的导向，科学的引领；作为商品的属性，就必须占领市场，必须使这种产品增值，必须使它发挥最大的作用。
出版业不同于一般的产业。出版业是文化产业，传播的内容是精神产品，既包括意识形态部分，也包括非意识形态的部分，所以出版业具有文化属性，更具有非意识形态性质。而作为其产品的出版物本身就是精神产品和物质产品的统一，其使用价值具有文化属性，而运行过程具有产业属性。所以说，产业属性是出版业的自然属性，而其传播的内容形成了出版业的社会属性，即出版业的文化属性。文化属性是出版业根本属性，是出版业区别于其他产业的特殊属性。
1.出版物具有双重形态和双重属性
所谓出版，就是编辑、复制作品并向公众发行的过程。出版业是精神产品的生产机构与传播机构，而意识形态的内容又依托于物质形态的载体得以传播。出版物的使用价值是一种意识形态的东西，它总是在向消费者表达一种认识、思想、文化、价值观。同时，出版物又表现为物质形态。出版物的这种特征，使之同时具备另一种特征，即文化与商业双重属性。它包含着生产制作者的价值观念，它以潜移默化的方式作用于消费者的精神世界，对消费者的价值观念产生影响。
2.出版物传播的内容具有文化属性
无论是传统的图书、期刊、报纸等纸介质出版物体，还是新兴的音像制品、电子出版物以及互联网出版物，尽管它们外在形态互不相同，但都具有共同的内在形态，即承载的内容都以交流思想、传递信息为目的。这些文化内容是整个出版业及出版物的核心组成部分。如果缺乏这个核心组成部分，就不可能有出版业，更不可能有出版文化，人类的文化建设也就成为一句空话。正是从这个层面上说，出版业是文化的载体，是以内容为主的文化行业，具有深刻的文化属性。
3.出版业的运行过程具有商业属性
出版活动是对人们的生产和生活经验以“出版资源”的形式加以选择、开发和利用，使其“物化”为出版物并公之于众、广泛传播的社会活动。经过“物化”后的出版物具有商品属性，在“物化”的每个环节都受市场规律的制约与调节。这不仅体现在生产过程中，形成出版物资源的配置方式与手段是通过市场调节的，还体现在出版物的传播过程中，要通过市场的流通和交换来体现出版物的社会价值。出版活动是追求合理经济效益的过程，商业属性是出版活动的重要属性。
二、我国出版业行政管理的现状
出版业行政管理的概念是指政府有关部门依法对出版活动进行管理的行为。我国出版业行政管理的根本任务是：保障公民享有出版自由的权利，保障和规范合法的出版活动，培育和规范出版物市场，惩处违法出版行为，促进中国特色社会主义出版业的健康繁荣和发展。
1.我国出版业行政管理的体制
从建国开始，行政管理就一直占据着我国出版业管理方式的主导地位。我国出版业行政管理的主体主要是中央和地方两级出版管理部门。
（1）出版管理机构的建立与改革。1973年7月，国家出版事业管理局成立，统一管理全国的出版、印刷、发行、物资供应以及印刷的科研、教育等部门的工作。1982年5月，在国务院机构改革中，国家出版局划归文化部，改称文化部出版事业管理局。1986年，为提高出版管理能力，国务院恢复国家出版局为国务院直属机构。为加强对出版业的管理，1987年1月，国务院决定成立新闻出版署，音像出版的管理职能也逐步交给新闻出版署。随着出版业的发展，出版行政管理的任务越来越重，2001年新闻出版署升格为新闻出版总署，出版行政管理的职责进一步强化。
（2）出版管理与出版经营单位政企分开，管办分离。由于历史的原因，“文化大革命”后组建的出版管理机构，基本上是事业编制，既从事出版管理工作，又承担出版经营的任务。党的十四大以后，越来越多的地方开始把新闻出版局与出版总社在编制、机构上进行区分，新闻出版局脱离事业单位纳入政府部门。2000年以后，随着各地出版集团的纷纷建立，新闻出版局与出版社、新闻出版局与出版集团或出版总社分开的进程加快，到2008年，全国大多数省级局完成了“局社脱钩”，实现了政企分开。
（3）出版微观管理体制改革。出版微观管理体制的改革大体分为三个阶段：1988年以前为第一阶段，出版社实行党委领导下的社长、总编辑负责制。经过近10年的运转之后，这种管理体制与整个社会政治、经济改革不适应，因此1988年5月中宣部、新闻出版署联合颁布了《关于当前出版社改革的若干意见》，提出：“党委领导下的社长、总编辑负责制已不适应当前出版改革的要求，要逐步实行社长负责制。社长是法人代表，党组织起监督保证作用。社长全面领导出版社的编辑工作和经营管理工作。”2001年，新闻出版总署根据中央的精神，印发了“关于贯彻落实（关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见）的实施细则”，提出：“出版集团属于事业性质，实行党委（党组）领导下的管委会负责制，党委（党组）书记兼管委会主任。”2002年中央又提出出版社也要实行党委领导下的社长（总编辑）负责制的体制。目前，多数出版社实行的仍然是社长负责制。
2.我国出版业行政管理的机制
加强出版业行政管理，关键要有一套行之有效的管理机制。十四大以来，国家在出版业行政管理方面已经建立了若干机制，取得了一定的成效。
第一，出版业行政管理宏观调控机制。我国对出版业行政管理的宏观调控机制主要表现在以下六个方面。①预报机制。我国建立了“三个网络、两个制度”用于预报机制。“三个网络”包括部分大中城市书刊音像市场动向监测网络、图书音像出版编目管理网络、新书和新的音像制品出版信息网络；“两个制度”即选题年度出版计划备案制度和重大选题备案制度。预报机制的建立可以帮助国家及时掌握和分析各种出版信息，增强出版管理工作的预见性。②引导机制。引导机制主要用于及时传达中央精神，通报和分析值得注意的问题，力争把问题消灭在萌芽状态，引导出版工作健康发展。③约束机制。约束机制主要包括三级审稿责任制度、“三校一读”制度、图书印制和音像制品复制许可证制度，出书后的评审制度，出版、印制、发行单位年检制度。④监督机制。监督机制主要是充分发挥行业协会和社会团体的监督作用，发挥舆论监督作用，实行举报奖励制度，鼓励民众举报非法出版活动。⑤奖惩机制。奖惩机制包括对各出版社对优秀出版物给予的资助补贴，国家对优秀出版者、出版单位的奖励，以及对违法行为的惩处。⑥责任机制。责任机制包括主办主管单位负责制，出版单位社长、总编负责制，以及各个出版单位具体岗位实行的责任编辑制度，责任校对制度等。
第二，以准入制为基础的出版业管理体系。①企业（法人）准入是由政府对企业进入图书出版领域进行的审批，也是出版单位“改制”后对图书出版企业的设立及营业实行的审批。②市场准入是企业（法人）准入后，政府对其从事图书出版生产经营活动的类别进行审批，如中小学教材、地图、辞书专项资质准入等。③职业准入是随着我国人才评价制度逐渐与国际接轨后逐步确立的职业准入制度，职业资格证书已成为人们择业的“通行证”。出版专业职业资格是国家对出版从业人员从事出版专业技术工作必备的素质和能力的认定，包括在图书、非新闻性期刊、音像、电子、互联网出版单位承担内容加工整理、装帧和版式设计等工作的编辑人员和校对人员，以及在报纸、新闻性期刊出版单位从事校对工作的专业技术人员。
三、建立科学、高效的出版业行政管理机构
改革开放30年来，我国出版业经历了一系列的发展变化，已经开始逐渐走向成熟。但是在职能作用及内部运作上，还没有取得突破性的改革成效，还需在以下方面改进。
1.理清出版行业各项管理内容的管理机构
由于出版、印制、发行是一个整体系统，如果分由不同行政部门管理会使工作效率低下。鉴于此，对图书、期刊、音像、电子和互联网出版的出版、印制、发行都应该统归新闻出版总署和各级新闻出版部门管理。其他机关只能在自己职权范围内实行监督。
科学划分中央和地方、地方和地方间出版管理部门的管理权限，保证建立全国出版行业行政管理的统一。新闻出版总署应主要负责全国出版业的宏观规划、管理；省级新闻出版局负责根据国家出版产业政策和本省出版资源，制定本省的出版业发展规划；地、市、县级出版管理部门则根据国家和省级出版行政部门的规定，针对本辖区内的出版单位具体管理。
2.政企分开、政事分开、政社分开
我国出版业长期作为文化事业来经营，出版社与新华书店也一直作为事业单位来管理，这与我国出版业的实际发展不协调。一方面造成对国有企业管得太多太死，限制了其发展；另一方面，对非国有企业缺乏管理，造成了出版业的某些“痛疾”、“顽症”。
目前我国出版社与国营书店都在进行改制，这时出版行政部门不再直接管理企业，退出了企业经营，实行政企分开。正在进行的出版改革中，应该逐步减少出版行政部门对出版与发行企业的行政干预，取消出版企业的行政级别，彻底退出市场，真正做市场的“裁判员”。出版行政机关通过培育市场体系、建立良好的市场秩序、加强事后监管等措施来实施对企业的管理，禁止利用行政权力干涉企业的微观管理与人事改革，使各种经济成分的企业在法律法规允许的范围内自由竞争，共同发展。
3.加强地方，尤其是基层出版业行政执法队伍的建设
我国地域辽阔，现有的出版行政执法队伍不适应出版行业的实际情况。要改变这一状况，就应该加强地方，特别是某些市、县一级出版执法机构建设。第一，应该建立一个专门、独立的执法队伍，扩充人员和装备。在出版业发达或非法出版活动猖獗的地区应加大出版执法队伍的建设速度和力度。第二，建立出版物稽查队伍，加强出版物市场监管。对出版物市场的监管不能仅仅依靠每年集中的“扫黄打非”运动，而应该从加强市场的日常监管入手，强化对印刷、出版物经销市场的管理力度，保障出版物市场的健康、规范发展。
4.大力提高出版业行政管理者的素质
大力提高出版业行政管理者的素质，是出版业行政管理进行调整的重中之重。我国的出版业行政管理要适应新形势的要求，就要提高出版业行政管理者的素质，培养一支政治强、业务精的行政管理人员队伍。要提高出版业行政管理者的素质，一是要深入学习中央的相关精神，增强政治意识、大局意识、责任意识，提高政治素质；二是要认真学习出版法律法规知识，促进依法行政；三是要深入研究WTO与出版相关的协议，让我国出版行政管理充分体现协议要求，符合国际惯例；四是要加强出版业务知识学习，提高行政管理者的业务素质，只有精通出版业务，才能管理好出版业。
（作者单位：王聪，中国致公出版社；石陇辉、王颖，机械工业出版社）