【摘要】慈善立法是社会救助体系的重要组成部分，完备的慈善立法有利于促进社会和谐与稳定。但我国到目前为止缺乏一部关于慈善事业方面的专门法律，有关慈善事业方面的法律法规分散在其他法律、规章和行政法规中，并且各个法律规章之间也存在冲突。因此我们应当合理借鉴国际上关于慈善立法的成熟经验，完善我国的慈善立法。
　　【关键词】慈善立法 法律法规 完善
　　对我国慈善立法的分析
　　慈善法的定义及在我国的发展现状。慈善法是一部规范慈善事业的基本法律法规，这部法律调整的是慈善事业双方权利义务关系，目的是为了更好地鼓励和保护慈善事业捐款人的合法权益，对慈善组织和机构进行合理的监督和管理。但是到目前为止，我国的慈善立法尚未健全，还不足以满足我国慈善事业正常发展的需要。
　　我国到目前为止缺乏一部专门的规范慈善事业活动的法律，关于慈善事业的法律法规分散地体现在我国许多行政法规、地方性法规和政府部门规章当中。我国有关慈善的法律主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《基金会管理办法》、《基金会管理条例》、《企业所得税法》、《事业单位等级管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》等。我国国务院的一些专门机构也有相应的部门规章，地方政府对慈善事业也有相关的地方性规定。
　　目前我国慈善立法中存在的主要问题。一方面，我国的慈善立法等级比较低。在我国，专门的有关慈善方面的法律法规只有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《红十字会法》。这两部法律是由全国人民代表大会及其常委会颁布的，但是这两部法律的约束力并不是很强，而且与许多行政规章和地方性法规都产生了冲突之处①。另一方面，我国关于慈善方面的条款缺乏强制力。我国的慈善立法还没有形成一个完整的体系，在执行过程中会遇到很多问题，具体的运行和监管机制都不能得到很好的实施，在实际操作过程中缺乏有效的强制力。
　　世界主要国家在慈善方面的立法分析
　　世界主要国家在慈善立法上的主要模式。慈善立法在西方国家经历了长期的发展过程，慈善立法模式指的是立法机关在慈善立法的过程当中所采取的方式、结构、形态的总称，具体表现为慈善法以何种方式和形态来表现。在国际上慈善立法的模式主要有两种，第一种是集中立法模式，第二种是分散立法模式②。集中立法模式又称统一立法模式，指的是整个国家有一部专门的、统一的规范慈善事业和慈善活动的法律模式。在慈善法律当中对慈善有很明确的定义，对慈善事业的开展、运行、监管程序都规定了详细的运行机制，并且有相应的其他法律对它进行补充。分散立法模式又称单项立法模式，指的是国家没有专门的慈善法律规范，关于慈善法律的规定分散在其他多部法律法规当中的法律模式。在这种模式之中，每一部法律可能只规定几个方面的慈善事业内容。而这些法律法规组合起来就是一部完整的慈善法律规范，有效地体现出慈善法方方面面的内容。
　　在世界范围内，采用集中立法模式的国家主要包括英国、新加坡、新西兰、俄罗斯等国。采用分散立法模式的国家主要有美国、德国、日本、加拿大等国。目前，集中立法模式成为慈善立法的最主要趋势，越来越多的国家都采用集中立法模式来规范自己国家的慈善立法。
　　世界范围内主要国家的慈善立法状况。对采用集中立法模式的国家的慈善立法状况分析。在世界范围内采用集中立法模式的国家主要有英国、新西兰等国家，以英国慈善立法为例。英国是第一个颁布慈善法的国家。在1601年，英国颁布的《慈善用途法》是世界上第一部完整的规范慈善事业的法律法规③。在这部法律当中，明确规定了慈善事业的具体范围。这部法律的颁发在世界范围内都产生了非常重要的影响。在英国著名的“帕姆萨尔上诉案”中，法官就是在案件的基础上结合英国的《慈善用途法》来确定案件性质的。英国在20世纪90年代，又颁发了诸如《慈善信托法》、《娱乐慈善法》等法案对前面的《慈善用途法》进行有效的补充和完善。2006年英国颁布了慈善法，明确规定了慈善的定义、慈善组织的性质、慈善委员会的设置、慈善公司和社团的设立，慈善事业的监管职责等方面的内容。这部新颁布的慈善法在慈善法历史上具有重要意义，它完善了英国的慈善法律体系，明确了慈善的定义和范围，构建了一种新型的慈善机构模式，对慈善诉讼方面也设置了专门的慈善申诉法庭，这些改革都有效地促进了英国慈善事业的发展，对世界其他国家有良好的借鉴作用。
　　对采用分散立法模式的国家的慈善立法状况分析。在世界范围内，采用分散立法模式的国家主要包括美国、德国、日本等国，这些国家在慈善立法方面都有自己的特点。我们以美国为例，在美国没有专门的一部关于规范慈善事业的法律，对慈善事业的规范法律条款全部都分散在国家的宪法、税法、公司法等地方性法律法规当中。例如，在1913年颁布的《联邦所得税法》、1950年创立的《非相关企业所得税法》规定了慈善事业和组织的基本体系，1954年所颁布的《国内税收法典》明确规定了慈善事业免税的条款，2004年所颁发的《美国就业岗位创造法》对公民利用慈善租金进行汽车捐赠的减税行为进行了严格的限制。其他的法律例如《非营利法人示范法》、《统一非法人非营利社团法》都对美国的慈善法律体系进行了很好的完善和补充④。
　　在美国的慈善法律体系当中，有具体的宪法作为慈善事业的法律支撑，在税法方面对慈善事业进行鼓励和监督，在公司法方面对慈善事业公司和机构的内部环节进行有效的监督和管理。这些都大大推进了美国慈善事业的发展。
　　对我国慈善立法的建议
　　对慈善事业进行专门的立法。我国现阶段最主要任务就是顺应慈善事业发展的大趋势，制定一部符合国家国情的专门的慈善法律来对我国的慈善活动进行统一的规范。我国应该采取集中立法模式来进行慈善立法。在我国目前的《民法典》当中，还没有对慈善事业的调整主体做明确的规定，对慈善事业也没有明确的定义，在法律中没有对慈善组织和慈善行为的具体内容进行规定。造成了我国慈善事业虽然在开展，但是并没有很好的法律保障和监管。所以，我们应当尽快制定一部符合我国国情的慈善法。 　　我国现阶段慈善法律的制定应该立足于《中华人民共和国公益事业捐赠法》，结合我国的其他有关公益事业的法律，例如《社会团体等级管理条例》、《民办非企业单位等级管理暂行条例》、《基金会管理条例》等这些法律法规的规定，进行统一的融合，从而制定出一部系统、完整的真正意义上的慈善法律法规⑤。我们要通过制定统一的慈善法，对慈善事业进行定性，指导慈善组织和机构的管理和运行，对慈善事业进行有效的监督和管理。改变我国现阶段慈善事业无法可依的局面。
　　加强慈善组织和机构自身的管理，明确慈善机构独立的法人地位。现阶段我国的慈善机构还没有独立的法人地位，所以我国的慈善机构都要依附于一个主管单位，受到主管单位的管理和制约，这就很大程度上制约了我国慈善事业的发展。所以我们应当在法律上明确慈善机构独立的法人地位，对慈善机构进行明确的定义，对它的运行模式和监管职责进行详细的规定，以鼓励我国慈善事业快速、健康的发展。
　　明确慈善组织独立的法人地位有利于促进我国慈善事业发展，使慈善组织和机构能够更好地接受社会监督和管理，提高慈善组织和机构的社会公信力。政府对慈善组织的调控、监管也要做到有法可依，转变以前政府行政干预慈善的行为。制定和执行严格的慈善事业准入标准，确保慈善事业的资金得到合理使用，避免借慈善名义聚敛钱财的行为，严格打击慈善活动中的违法犯罪行为。
　　对慈善事业进行明确的监督和管理。想要使慈善事业能够得到健康发展就必须要建立科学的奖惩制度，要对慈善事业进行明确的监督和管理。我们应当对慈善事业有重大贡献的人进行奖励，坚决避免借慈善名义而从事违法犯罪活动。
　　确定政府、社会和第三方共同监管的机制，对慈善组织和机构进行统一管理。在政府监管方面，国家的税务部门要对慈善机构的免税行为进行严格监督和管理，审计部门要对慈善组织和机构的资金使用状况进行审计监督，并把结果如实向社会进行公布。在社会监督方面，慈善组织和机构应该合理规范自己的慈善资金使用，接受社会的监督和管理。在第三方监管方面，应当建立合理的第三方监管和评估制度，确保慈善资金真正用于慈善事业，提高慈善组织和机构的社会公信力。
　　建立健全慈善法律法规能够有效地促进我国慈善事业的发展，慈善事业的开展可以有效地缩小贫富差距，促进我国的经济增长，改变我国收入分配不平衡的现状。因此，我国应当重视慈善事业的发展，尽可能地完善我国的慈善法律制度，为慈善事业提供更好的法律保障。
　　【作者单位：河南工程学院人文社会科学学院】
　　【注释】
　　①刘云飞：“我国慈善立法问题研究”，《山东行政学院学报》，2011年第4期，第99～101页。
　　②陆中宝：“论我国慈善立法模式之选择”，《经济与社会发展》，2011年第4期，第142～145页。
　　③王名，李勇，黄浩：《英国非营利组织》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第79页。
　　④张奇林：“美国慈善立法及启示”，《法学评论》，2007年第4期，第99页。
　　⑤杨肖宁：“我国慈善事业制度的法律研究”，《南京工程学院学报》（社会科学版），2010年第4期，第6页。
　　责编/王坤娜