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一、 我国失业现状的制度原因
“失业”人员即在法定劳动年龄内，有工作能力、无业且要求就业而未能就业的人员。2008年第一季度末，全国城镇登记失业人员825万人，登记失业率为4.0%。但因该指标仅把到就业服务机构求职登记的城镇无工作者视为失业者，数据结果受到学界以及国际社会的广泛质疑。有人称真实的失业率应为8％，有人提出20％，还有人提出30％的惊人数字。
“中国正面临一场就业挑战。如何创造就业机会正成为政府面临的最大任务。”中国科学院国情研究中心主任胡鞍钢说：“严重的下岗失业问题对中国经济、社会、政治等方方面面产生了巨大影响，成为中国在新世纪10年中最为严峻的发展挑战。”
我国失业现状的背后有着深刻的制度原因。所谓制度，其实就是利益斗争产生的规则。没有斗争的推动，制度就会不断僵化和垄断化。新中国成立后，国家通过计划体制的安排和“重工业化”的建设来迅速固定社会资源的配置规则。但随着工业规模的扩大，一方面，生产效率得不到提高的农业是无法持续供应资源的。由农民自救创造出的土地使用规则，最终演变成农村土地使用制度。但这一制度没有改变社会资源的分配比例，且造就了大量的农村富余劳动力；另一方面，重工业化越深入，吸收劳动力的能力越差。为解决重工业能力的过剩和失业者的就业问题，创造出上层建筑需要的产品和劳务。国家实施出口导向战略，鼓励发展多种所有制经济，大力吸引外资。这些措施使得劳动密集型产业不断发展，城市化运动开始出现。但由于城市化的主角农民无法对各种资源的配置产生根本影响，经济发展战略的基础是建立在对社会资源的廉价消耗上。一旦部分资源消耗出现瓶颈或者国际市场出现不利我方出口的局面，那么，资源配置规则就要强行发生改变了。
实际的结果也是这样，建国50多年来,我国的GDP增长了10倍多,而矿产资源的消耗增长了40多倍。我国单位产值的矿产资源消耗与能源消耗，是世界平均值的3倍，单位产值的废物排放量，是世界平均值的数倍。1996年，有关部门和世界银行联合做研究，其结果是，仅在1995年，中国水和空气造成污染带来的经济损失，大体上是540亿美元，占当年GDP的6％-7％。这说明，高投入、高消耗、重污染、低产出的发展模式，是不可持续的。
另外，笔者根据中国国家统计局网站的数据，整理如下图表。
从上述图中看以看出，由于资源分配规则的固定化，遵循出口导向战略带来的结果就是单位人均GDP和单个就业者所需要的货币量都不断增加。这意味着要推动这样的发展战略，获得与以前同样的结果，需要的资源比以前是越来越多。也证明了这种发展模式不可持续。
所以，要治理失业，需要改革的是资源的配置规则，提高资源的使用效率，这样才可以增加社会资源的总量，保证失业人员有就业资源的支撑，进而解决失业问题的根源。
二、我国失业治理的制度缺陷
我国的失业治理举措，主要包括失业保险制度、在就业工程和企业发展计划等。就失业保险制度而言，我国当前失业保险制度存在的问题主要有：失业保险覆盖面较窄，主要限于城镇经济范围内企业事业单位的失业者，不涉及农村经济领域；在城镇经济范围内，又主要侧重于公有制经济；失业保险基金统筹层次偏低，从实施情况来看，我国的统筹层次仅在市县两级，使失业保险基金过于分散且各自为政；失业保险金的领取标准过低，大致在150元到500元之间，给付期长；侧重生活保障功能，促进就业方面投入不足；失业资格审查不够规范等。
就再就业工程而言，我国当前再就业工程存在的问题主要有：一是政府方面重视不够，各级财政拨付的就业资金在财政支出中所占比例很低。不少地方受“吃饭财政”的制约，就业经费的拨款越来越少,有的甚至取消了就业经费预算；有的地方财政不拨款而通过另设收费项目来积累基金，筹集的再就业基金极为有限，只能维持下岗人员的最低生活，无法提高再就业效果；有的地方财政将款项用于其他用途；二是下岗职工的人数趋多，再就业能力较低；三是一些企业用工存在较严重的剥削现象。
我国失业保险制度和再就业工程出现的问题，其背后的制度原因就在于由于制度设计者设计制度，首先考虑的是自己的既得利益。劳动力失业对上层建筑控制社会资源的影响表现在两个方面：一是严重失业者容易导致犯罪，但小规模的犯罪对社会控制产生的影响并不大；二是大规模失业容易导致社会危机，会严重影响社会控制。所以，为减低失业带来的影响，针对失业的保障制度主要就是解决严重失业者的基本生活问题和防止大规模的失业。另外，失业治理不能太多地涉及到行政利益。这必然使得上述问题的出现在情理之中。
就中小企业而言，其生产的产品和运营机制适应了市场需求和改革环境，吸引了大量的人员。但随着中小企业的进一步发展，它们开始需要资源配置环境的改变。这就触及到行政利益的根本—资源配置权力。在行政体制改革严重滞后的情况下，中小企业的发展必然遭遇到市场竞争和行政体制的阻碍。另外，在教育和科研资源主要还是行政配置时，生产性服务业的发展严重落后于市场的需要，科研工作存在投入低、机制不活、创新不力、扩散不畅等问题,这使得中小企业的整体技术水平和人员的技术素质等都比较低。而这背后的制度基础就是社会资源配置模式的固化，一方面使很多关键资源的配置规则无法市场化，只能依靠少数人的意愿而不断变化。缺乏市场化的环境使得中小企业无法进行转型、重组和升级。另一方面，又使企业之间和地区之间陷入恶性竞争，导致资源不断内耗、浪费。进而使越来越多的人员因缺乏资源配备而失业。
三、我国失业治理的制度突破
从上述分析可以看出，缺乏自我完善的发展模式和高端垄断的资源配置规则，都使资源的廉价消耗不断自我强化。社会人员因缺乏资源的配备而不断走向失业。所以，要改革失业及失业治理的现状，关键是要不断完善经济发展模式和逐步推进行政体制的改革。
就完善经济发展模式而言，促进中小企业发展是构建社会主义和谐、推动国民经济发展和就业的必然要求和重要内容。我国“十五”期间国民经济年均增长9.5%，而规模以上的中小企业的增加值年均增长是28%。中小企业创造的产值和服务价值已经占了国民生产总值的60%，上缴的税收占了我们国家税收总额的50%左右，技术创新专利拥有量占了65%，新产品的开发占80%以上，已成为扩大就业的主渠道。其提供的城镇就业岗位已经占到75%以上。国有企业的下岗职工、大多数的农民工和高校毕业生都在中小企业找到了岗位。但当前，中小企业面临着资金短缺、技术水平低下和恶性竞争等问题。而这些又与行政利益和市场建设有关。为此，一方面要加大中小企业对行政利益的影响。这可以通过选拔中小企业代表到关键行政岗位任职或改革金融制度来实现。另一方面，要培育中小企业兼并和发展的环境，改革科研资源和教育资源的行政配置机制。
另外，大力发展经济、减少人口数量和提高人口素质也是解决就业问题的根本途径之一。
而经济的进一步发展，离不开产业结构的升级和自主创新，离不开创新激励机制的建设。但由于创新激励机制的建设涉及到对权威观念的破除、对经费的需求和对科研评价决策机制的改革，触动到了相关管理者的根本利益，需要付出巨大成本。所以，笔者认为，改革和完善教育体制和国有企业显得更加现实一些。要加大在这二者内部的市场机制建设，让资源真正被利用起来为大众服务。
就行政体制改革而言，地区利益和部门利益都是行政体制改革的大障碍。而这两个利益又来源于行政官员的选拔机制。为此，建议实行非技术岗位的公务员任期制度、基层公务员流动制度和综合政绩考核（即结合几个任期地点的政绩考核）制度建设，这可以有效地减少行政利益的分割现象，有利于资源的流动和优化，促进了社会规范的统一化，进而消除失业保障制度中存在的各种不合理性。
另外，是政府要转变观念，放弃“官管民”的思维。相信群众和发动群众，以不断提高和完善公共服务为其基本职能。这样，群众的创新能力就一定能够得到发挥。政府顺势引导，既可以极大地促进资源利用效率的提高和分配机制的优化，进而提高劳动者的就业数量和就业质量。也可以提高政府的威性，获得更大利益。
(作者单位：浙江工贸职业技术学院经贸系)
“失业”人员即在法定劳动年龄内，有工作能力、无业且要求就业而未能就业的人员。2008年第一季度末，全国城镇登记失业人员825万人，登记失业率为4.0%。但因该指标仅把到就业服务机构求职登记的城镇无工作者视为失业者，数据结果受到学界以及国际社会的广泛质疑。有人称真实的失业率应为8％，有人提出20％，还有人提出30％的惊人数字。
“中国正面临一场就业挑战。如何创造就业机会正成为政府面临的最大任务。”中国科学院国情研究中心主任胡鞍钢说：“严重的下岗失业问题对中国经济、社会、政治等方方面面产生了巨大影响，成为中国在新世纪10年中最为严峻的发展挑战。”
我国失业现状的背后有着深刻的制度原因。所谓制度，其实就是利益斗争产生的规则。没有斗争的推动，制度就会不断僵化和垄断化。新中国成立后，国家通过计划体制的安排和“重工业化”的建设来迅速固定社会资源的配置规则。但随着工业规模的扩大，一方面，生产效率得不到提高的农业是无法持续供应资源的。由农民自救创造出的土地使用规则，最终演变成农村土地使用制度。但这一制度没有改变社会资源的分配比例，且造就了大量的农村富余劳动力；另一方面，重工业化越深入，吸收劳动力的能力越差。为解决重工业能力的过剩和失业者的就业问题，创造出上层建筑需要的产品和劳务。国家实施出口导向战略，鼓励发展多种所有制经济，大力吸引外资。这些措施使得劳动密集型产业不断发展，城市化运动开始出现。但由于城市化的主角农民无法对各种资源的配置产生根本影响，经济发展战略的基础是建立在对社会资源的廉价消耗上。一旦部分资源消耗出现瓶颈或者国际市场出现不利我方出口的局面，那么，资源配置规则就要强行发生改变了。
实际的结果也是这样，建国50多年来,我国的GDP增长了10倍多,而矿产资源的消耗增长了40多倍。我国单位产值的矿产资源消耗与能源消耗，是世界平均值的3倍，单位产值的废物排放量，是世界平均值的数倍。1996年，有关部门和世界银行联合做研究，其结果是，仅在1995年，中国水和空气造成污染带来的经济损失，大体上是540亿美元，占当年GDP的6％-7％。这说明，高投入、高消耗、重污染、低产出的发展模式，是不可持续的。
另外，笔者根据中国国家统计局网站的数据，整理如下图表。
从上述图中看以看出，由于资源分配规则的固定化，遵循出口导向战略带来的结果就是单位人均GDP和单个就业者所需要的货币量都不断增加。这意味着要推动这样的发展战略，获得与以前同样的结果，需要的资源比以前是越来越多。也证明了这种发展模式不可持续。
所以，要治理失业，需要改革的是资源的配置规则，提高资源的使用效率，这样才可以增加社会资源的总量，保证失业人员有就业资源的支撑，进而解决失业问题的根源。
二、我国失业治理的制度缺陷
我国的失业治理举措，主要包括失业保险制度、在就业工程和企业发展计划等。就失业保险制度而言，我国当前失业保险制度存在的问题主要有：失业保险覆盖面较窄，主要限于城镇经济范围内企业事业单位的失业者，不涉及农村经济领域；在城镇经济范围内，又主要侧重于公有制经济；失业保险基金统筹层次偏低，从实施情况来看，我国的统筹层次仅在市县两级，使失业保险基金过于分散且各自为政；失业保险金的领取标准过低，大致在150元到500元之间，给付期长；侧重生活保障功能，促进就业方面投入不足；失业资格审查不够规范等。
就再就业工程而言，我国当前再就业工程存在的问题主要有：一是政府方面重视不够，各级财政拨付的就业资金在财政支出中所占比例很低。不少地方受“吃饭财政”的制约，就业经费的拨款越来越少,有的甚至取消了就业经费预算；有的地方财政不拨款而通过另设收费项目来积累基金，筹集的再就业基金极为有限，只能维持下岗人员的最低生活，无法提高再就业效果；有的地方财政将款项用于其他用途；二是下岗职工的人数趋多，再就业能力较低；三是一些企业用工存在较严重的剥削现象。
我国失业保险制度和再就业工程出现的问题，其背后的制度原因就在于由于制度设计者设计制度，首先考虑的是自己的既得利益。劳动力失业对上层建筑控制社会资源的影响表现在两个方面：一是严重失业者容易导致犯罪，但小规模的犯罪对社会控制产生的影响并不大；二是大规模失业容易导致社会危机，会严重影响社会控制。所以，为减低失业带来的影响，针对失业的保障制度主要就是解决严重失业者的基本生活问题和防止大规模的失业。另外，失业治理不能太多地涉及到行政利益。这必然使得上述问题的出现在情理之中。
就中小企业而言，其生产的产品和运营机制适应了市场需求和改革环境，吸引了大量的人员。但随着中小企业的进一步发展，它们开始需要资源配置环境的改变。这就触及到行政利益的根本—资源配置权力。在行政体制改革严重滞后的情况下，中小企业的发展必然遭遇到市场竞争和行政体制的阻碍。另外，在教育和科研资源主要还是行政配置时，生产性服务业的发展严重落后于市场的需要，科研工作存在投入低、机制不活、创新不力、扩散不畅等问题,这使得中小企业的整体技术水平和人员的技术素质等都比较低。而这背后的制度基础就是社会资源配置模式的固化，一方面使很多关键资源的配置规则无法市场化，只能依靠少数人的意愿而不断变化。缺乏市场化的环境使得中小企业无法进行转型、重组和升级。另一方面，又使企业之间和地区之间陷入恶性竞争，导致资源不断内耗、浪费。进而使越来越多的人员因缺乏资源配备而失业。
三、我国失业治理的制度突破
从上述分析可以看出，缺乏自我完善的发展模式和高端垄断的资源配置规则，都使资源的廉价消耗不断自我强化。社会人员因缺乏资源的配备而不断走向失业。所以，要改革失业及失业治理的现状，关键是要不断完善经济发展模式和逐步推进行政体制的改革。
就完善经济发展模式而言，促进中小企业发展是构建社会主义和谐、推动国民经济发展和就业的必然要求和重要内容。我国“十五”期间国民经济年均增长9.5%，而规模以上的中小企业的增加值年均增长是28%。中小企业创造的产值和服务价值已经占了国民生产总值的60%，上缴的税收占了我们国家税收总额的50%左右，技术创新专利拥有量占了65%，新产品的开发占80%以上，已成为扩大就业的主渠道。其提供的城镇就业岗位已经占到75%以上。国有企业的下岗职工、大多数的农民工和高校毕业生都在中小企业找到了岗位。但当前，中小企业面临着资金短缺、技术水平低下和恶性竞争等问题。而这些又与行政利益和市场建设有关。为此，一方面要加大中小企业对行政利益的影响。这可以通过选拔中小企业代表到关键行政岗位任职或改革金融制度来实现。另一方面，要培育中小企业兼并和发展的环境，改革科研资源和教育资源的行政配置机制。
另外，大力发展经济、减少人口数量和提高人口素质也是解决就业问题的根本途径之一。
而经济的进一步发展，离不开产业结构的升级和自主创新，离不开创新激励机制的建设。但由于创新激励机制的建设涉及到对权威观念的破除、对经费的需求和对科研评价决策机制的改革，触动到了相关管理者的根本利益，需要付出巨大成本。所以，笔者认为，改革和完善教育体制和国有企业显得更加现实一些。要加大在这二者内部的市场机制建设，让资源真正被利用起来为大众服务。
就行政体制改革而言，地区利益和部门利益都是行政体制改革的大障碍。而这两个利益又来源于行政官员的选拔机制。为此，建议实行非技术岗位的公务员任期制度、基层公务员流动制度和综合政绩考核（即结合几个任期地点的政绩考核）制度建设，这可以有效地减少行政利益的分割现象，有利于资源的流动和优化，促进了社会规范的统一化，进而消除失业保障制度中存在的各种不合理性。
另外，是政府要转变观念，放弃“官管民”的思维。相信群众和发动群众，以不断提高和完善公共服务为其基本职能。这样，群众的创新能力就一定能够得到发挥。政府顺势引导，既可以极大地促进资源利用效率的提高和分配机制的优化，进而提高劳动者的就业数量和就业质量。也可以提高政府的威性，获得更大利益。
(作者单位：浙江工贸职业技术学院经贸系)