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摘 要：土地的节约和集约利用问题是农村新民居建设的核心问题之一。文章从新民居建设的土地政策问题研究入手，结合对河北省农村新民居建设中节约、集约用地情况的分析，提出了基于城乡统筹发展的农村新民居建设节地建议：实施不同村庄分类发展，加强新民居建设用地规划；树立城乡统筹发展理念，制定农村新民居建设节地制度；创新节约用地增值收益分配模式，激励农村新民居建设节地行为。
关键词：农村新民居；公共政策；节约用地；增值收益分配
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）07-0074-03
新民居建设是改善农村人居环境的现实需要，是实现城乡统筹协调发展的有效途径，其作为推动城乡和谐发展的重要力量，也是在农村践行科学发展观的有效载体。其中，土地节约集约利用问题是新民居建设的核心问题之一。树立城乡统筹发展理念、制定农村新民居建设节地制度，创新节约用地增值收益分配模式，激励农村新民居建设节地行为，具有十分重要的实践指导意义。
一、农村新民居建设的土地政策
公共政策是公共权力机关在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中，依据特定时期的目标、经由政治过程所选择和制定的行为准则。农村新民居建设的土地政策就是政府在农村新民居建设过程中对土地这种生产要素及其增值收益进行选择、综合、分配和落实的过程中，依据统筹城乡协调发展和全面加快社会主义新农村建设的目标，经由各级利益主体参与的政治过程所选择和制定的行为准则。
1.新民居建设用地政策的核心内容及政策目标。当前我国农村新民居建设用地政策的核心内容是： 在确保耕地和基本农田总量不减少、质量不降低、建设用地总量不增加的前提下，经批准新民居建设可先占一部分农用地进行周转，待村民入住新居后，将旧村址复垦，归还周转用地。同时按照旧村址复垦规划，增加的耕地在归还周转用地、留足农村发展用地后，其余部分可作为土地转置换指标，置换城镇建设用地。
其政策目标是：依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
2.新民居建设用地政策的执行要求。新村规划面积原则上应当控制在原村址面积的三分之二以内；农村居民人均占地面积原则上控制在120平方米以内；居民建筑面积每户不宜超过250平方米；一户一宅。采取“先占后补”的办法补充耕地面积为周转用地面积的1.2倍；周转用地不属于新增建设用地不需要缴纳新增建设用地有偿使用费；周转用地最多不超过50亩；使用年限为3—4年。
3.新民居建设用地政策的预期执行效果。在新民居建设中，要将旧村址复垦为耕地，归还周转用地、留足农村发展用地后，其余部分可作为土地置换指标，转换城镇建设用地。置换指标可以有偿转让，原则上在县域范围转让。对确需在市区范围内进行置换的，必须经省政府批准。置换指标的使用要把握好用地结构和比例，统筹安排房地产开发、现代服务业等第三产业和其他产业项目用地。房地产开发项目中，要有一定比例的保障性住房、经济适用房、廉租房、中小户型普通商品房。新民居建设节余出来的土地，不能用于“小产权房”。
二、河北省农村新民居建设节约集约用地情况分析
1.河北省农村住宅建设的现状。随着中国农村经济社会的发展和农民收入水平的提高，广大农村地区农民建设住房、改善居住条件的愿望十分迫切。2009年河北全省农村竣工房屋面积4450万平方米，其中住宅面积4134万平方米，占所有竣工房屋面积的92.90%。农民用于居住的消费支出仅次于食品消费，居第二位。
通过1985-2009年河北省农村住宅面积及住宅占所有住房面积比可以看出，从1985年到1997年，农村住宅面积经历了增长—下降—增长—下降—增长的波动演进阶段，从1998年到2009年处于基本稳定阶段。那么，住宅面积的增加，土地来源是什么？会不会影响耕地面积，能否达到新民居建设的政策执行目标？
通过表1“河北省主要年份常用耕地面积变动情况”可以看出：河北省耕地总面积和人均常用耕地面积都在减少，主要原因就是建设占地。尤其是2008年，建设占地占耕地减少面积比重上升到43.66%。显然，城市要发展，农村要建设，耕地要保护，土地节约集约利用的问题十分关键。
2.河北省农村新民居建设节约集约用地的理论分析。按照农村新民居建设的要求，节约集约用地潜力很大。其主要计算方法如下：
方法一：从人均用地测算农村新民居建设节约的用地
农村居民点人均建设用地指标参照《镇规划标准》（GBS0188——2007），结合土地利用总体规划确定表2，对照此表，将需计算地区人均实际建设面积与标准面积之差，乘以人口数，便是节约的用地。
方法二：从户均宅基地规模测算节约的用地
根据国家及地方具体规定，确定合理户均用地标准，用此标准和实际户均用地面积并结合整理区域内总户数，即可计算出节约的用地。
3.河北省农村新民居建设节约集约用地的实际效果。根据二次土地调查数据，河北省村庄建设用地1761万亩，人均占地达到295平方米，村庄建设用地占全部建设用地的58.4%。另外，全省不同程度存在“空心村”现象的村庄约有7500个，占全部村庄的15%左右，空心村面积平均在20%—30%左右，造成土地闲置浪费达60万亩左右。
省国土资源厅按照国土资源部城乡建设用地增减挂钩政策，提出了实行周转用地政策。这一政策的主要内容就是对列入省级新民居示范村的，经批准可先占一部分农用地进行新村建设，待村民入住新居后，将旧村复垦，再归还周转用地。同时规定，新民居建设中，在将旧村址复垦为耕地、归还周转用地、留足农村发展用地后，其余部分可作为增减挂钩指标，在县域范围内有偿转让使用。这一政策的执行有利于推动农村新民居建设土地的节约集约利用。 据统计，2010年河北省列入计划的2000个省级新民居示范村，除原址拆建外，有928个村需要通过办理周转用地才能开工建设。目前村庄平均占地约为300亩左右，按节地50%计算，每个村可节余土地150亩。按一个行政村平均节地80亩（保守估算）计，到2012年全省完成7500个新民居建设示范村（扣除复垦部分），可为全省增加建设用地约50万亩。
城乡建设用地增减挂钩政策的运用，也为引进企业介入新民居建设创造了条件，形成了企业先下乡帮建新村、复垦旧村，再回城拿地搞开发的新的市场化运作模式。
三、构建基于城乡统筹发展的农村新民居建设节地机制
基于上述调研分析，我们认为，在新农村建设中必须高度重视新民居建设节约集约用地工作，采取切实有效的方略举措，构建符合城乡统筹发展要求的农村新民居建设节地机制。
1.实施不同村庄分类发展，加强新民居建设用地规划。根据新民居建设的实际情况调查来看，行政村划可分为七类：城中村、城边村、城郊村、发展村、控制村、萎缩村和搬迁村。每种类型村的具体含义为：
（1）城中村指城市及建制镇现状建成区范围内的村庄。此类村庄一般区位条件较好，村庄周边城市基础设施较为齐全，近期具备纳入城乡一体化改造的条件。
（2）城边村是指除了城中村以外，各城镇总体规划中确立的城镇规划区范围内的村庄。
（3）城郊村是指位于城市发展备用地、城市远景规划控制范围内的村庄。
（4）发展村主要是指规划中心村，现状具有一定发展规模和基础、未来具有较大发展前景的村庄。
（5）控制村主要指规划基层村，依托中心村，需要对其发展规模进行一定的控制。
（6）萎缩村主要指规划需要行政撤并的村庄。由于受到发展条件或特殊条件的制约而需要在行政撤并的基础上进行部分迁移，依据实际情况可适当保留的部分农居点。
（7）搬迁村主要指位于山区，村庄发展受到很大限制而考虑将其纳入“下山脱贫计划”的村庄；或因重大工程设施建设须拆迁、或位于风景区核心区和水源保护区内而需要对其进行搬迁的村庄；以及有严重地质灾害影响需迁移的村庄。
新民居建设用地规划要有利于农村土地资源配置，拓展村级发展空间，应该遵循以下原则：不同类型的村庄采取不同的节地措施，村级区划调整要从有利于发展、方便群众生产生活出发。新的村址选择要综合考虑经济状况、基础设施条件、道路交通等因素；村级区划的调整应规模适度，布局合理，节约用地。
2.树立城乡统筹发展理念，制定农村新民居建设节地制度。随着我国社会经济的高速发展，城市化、工业化快速推进，土地成为稀缺资源，形成了城市和工业“有钱买不到地”的情况。与此同时，农村新民居建设虽然可以节省出大量的土地，但却面临着建设资金瓶颈的制约。一方面是城市建设有钱没地，一方面是农村新民居建设有地没钱，这种情况，既制约了城市，又束缚了农村。要解决农村新民居建设资金难题，破解城市建设土地紧张困境，就必须树立城乡统筹发展理念，建立农村新民居建设节地制度。政府制定政策，盘活农村土地，实现土地、资金等生产要素在城乡之间合理良性流动。
3.创新节约用地增值收益分配模式，激励农村新民居建设节地行为。核心思想就是“节地引资，钱随地来”，以城带乡，以工补农，城乡统筹，共同发展。具体操作方法是：首先要发挥政府的主导作用，成立“全省农村新民居建设土地专用周转基金。其次，该基金由省财政厅结合省国土资源厅利用政府拍卖城市建设用地和工业用地收入的一部分，用于政府购买农村土地置换建设用地指标。该资金要预先垫付新民居建设，新民居建完后，农村用节余的土地抵款。最后，政府应通过城乡建设用地增减挂钩的办法，把收储的建设用地指标拍卖给城市开发商或工业企业。这样形成良性循环，达到村民、农村、城市、企业、政府多赢的目标。这里的关键点是建设用地指标的土地价格及分配问题。价格的制定应本着让利于民、让农民得实惠的原则，对全省的地价收入进行综合测算，就高不就低。
参考文献：
[1]唐振龙，刘娜，刘炳强.关于河北省农村新民居建设的实证性研究[J].中国农学通报，2011，27（6）.
[2]赵艳霞，王立东，尹景瑞.乡村治 理的路径分析——基于唐山农村新民居建设的调查[J].前沿，2009，12（5）.
[3]刘志青，王余丁，张晓军.新农村建设——新民居建设影响因素分析[J].中国住宅设施，2011，11（38-40）.
[4]赵国玲.农户住房消费及其影响因素研究——基于湖北二县市的农户调查[D].武汉：华中农业大学， 2009.
[5]邵春妹.农村民居建设研究——以河北省为例[D].石家庄：河北师范大学，2008.
[责任编辑：黎 峰]
关键词：农村新民居；公共政策；节约用地；增值收益分配
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）07-0074-03
新民居建设是改善农村人居环境的现实需要，是实现城乡统筹协调发展的有效途径，其作为推动城乡和谐发展的重要力量，也是在农村践行科学发展观的有效载体。其中，土地节约集约利用问题是新民居建设的核心问题之一。树立城乡统筹发展理念、制定农村新民居建设节地制度，创新节约用地增值收益分配模式，激励农村新民居建设节地行为，具有十分重要的实践指导意义。
一、农村新民居建设的土地政策
公共政策是公共权力机关在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中，依据特定时期的目标、经由政治过程所选择和制定的行为准则。农村新民居建设的土地政策就是政府在农村新民居建设过程中对土地这种生产要素及其增值收益进行选择、综合、分配和落实的过程中，依据统筹城乡协调发展和全面加快社会主义新农村建设的目标，经由各级利益主体参与的政治过程所选择和制定的行为准则。
1.新民居建设用地政策的核心内容及政策目标。当前我国农村新民居建设用地政策的核心内容是： 在确保耕地和基本农田总量不减少、质量不降低、建设用地总量不增加的前提下，经批准新民居建设可先占一部分农用地进行周转，待村民入住新居后，将旧村址复垦，归还周转用地。同时按照旧村址复垦规划，增加的耕地在归还周转用地、留足农村发展用地后，其余部分可作为土地转置换指标，置换城镇建设用地。
其政策目标是：依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
2.新民居建设用地政策的执行要求。新村规划面积原则上应当控制在原村址面积的三分之二以内；农村居民人均占地面积原则上控制在120平方米以内；居民建筑面积每户不宜超过250平方米；一户一宅。采取“先占后补”的办法补充耕地面积为周转用地面积的1.2倍；周转用地不属于新增建设用地不需要缴纳新增建设用地有偿使用费；周转用地最多不超过50亩；使用年限为3—4年。
3.新民居建设用地政策的预期执行效果。在新民居建设中，要将旧村址复垦为耕地，归还周转用地、留足农村发展用地后，其余部分可作为土地置换指标，转换城镇建设用地。置换指标可以有偿转让，原则上在县域范围转让。对确需在市区范围内进行置换的，必须经省政府批准。置换指标的使用要把握好用地结构和比例，统筹安排房地产开发、现代服务业等第三产业和其他产业项目用地。房地产开发项目中，要有一定比例的保障性住房、经济适用房、廉租房、中小户型普通商品房。新民居建设节余出来的土地，不能用于“小产权房”。
二、河北省农村新民居建设节约集约用地情况分析
1.河北省农村住宅建设的现状。随着中国农村经济社会的发展和农民收入水平的提高，广大农村地区农民建设住房、改善居住条件的愿望十分迫切。2009年河北全省农村竣工房屋面积4450万平方米，其中住宅面积4134万平方米，占所有竣工房屋面积的92.90%。农民用于居住的消费支出仅次于食品消费，居第二位。
通过1985-2009年河北省农村住宅面积及住宅占所有住房面积比可以看出，从1985年到1997年，农村住宅面积经历了增长—下降—增长—下降—增长的波动演进阶段，从1998年到2009年处于基本稳定阶段。那么，住宅面积的增加，土地来源是什么？会不会影响耕地面积，能否达到新民居建设的政策执行目标？
通过表1“河北省主要年份常用耕地面积变动情况”可以看出：河北省耕地总面积和人均常用耕地面积都在减少，主要原因就是建设占地。尤其是2008年，建设占地占耕地减少面积比重上升到43.66%。显然，城市要发展，农村要建设，耕地要保护，土地节约集约利用的问题十分关键。
2.河北省农村新民居建设节约集约用地的理论分析。按照农村新民居建设的要求，节约集约用地潜力很大。其主要计算方法如下：
方法一：从人均用地测算农村新民居建设节约的用地
农村居民点人均建设用地指标参照《镇规划标准》（GBS0188——2007），结合土地利用总体规划确定表2，对照此表，将需计算地区人均实际建设面积与标准面积之差，乘以人口数，便是节约的用地。
方法二：从户均宅基地规模测算节约的用地
根据国家及地方具体规定，确定合理户均用地标准，用此标准和实际户均用地面积并结合整理区域内总户数，即可计算出节约的用地。
3.河北省农村新民居建设节约集约用地的实际效果。根据二次土地调查数据，河北省村庄建设用地1761万亩，人均占地达到295平方米，村庄建设用地占全部建设用地的58.4%。另外，全省不同程度存在“空心村”现象的村庄约有7500个，占全部村庄的15%左右，空心村面积平均在20%—30%左右，造成土地闲置浪费达60万亩左右。
省国土资源厅按照国土资源部城乡建设用地增减挂钩政策，提出了实行周转用地政策。这一政策的主要内容就是对列入省级新民居示范村的，经批准可先占一部分农用地进行新村建设，待村民入住新居后，将旧村复垦，再归还周转用地。同时规定，新民居建设中，在将旧村址复垦为耕地、归还周转用地、留足农村发展用地后，其余部分可作为增减挂钩指标，在县域范围内有偿转让使用。这一政策的执行有利于推动农村新民居建设土地的节约集约利用。 据统计，2010年河北省列入计划的2000个省级新民居示范村，除原址拆建外，有928个村需要通过办理周转用地才能开工建设。目前村庄平均占地约为300亩左右，按节地50%计算，每个村可节余土地150亩。按一个行政村平均节地80亩（保守估算）计，到2012年全省完成7500个新民居建设示范村（扣除复垦部分），可为全省增加建设用地约50万亩。
城乡建设用地增减挂钩政策的运用，也为引进企业介入新民居建设创造了条件，形成了企业先下乡帮建新村、复垦旧村，再回城拿地搞开发的新的市场化运作模式。
三、构建基于城乡统筹发展的农村新民居建设节地机制
基于上述调研分析，我们认为，在新农村建设中必须高度重视新民居建设节约集约用地工作，采取切实有效的方略举措，构建符合城乡统筹发展要求的农村新民居建设节地机制。
1.实施不同村庄分类发展，加强新民居建设用地规划。根据新民居建设的实际情况调查来看，行政村划可分为七类：城中村、城边村、城郊村、发展村、控制村、萎缩村和搬迁村。每种类型村的具体含义为：
（1）城中村指城市及建制镇现状建成区范围内的村庄。此类村庄一般区位条件较好，村庄周边城市基础设施较为齐全，近期具备纳入城乡一体化改造的条件。
（2）城边村是指除了城中村以外，各城镇总体规划中确立的城镇规划区范围内的村庄。
（3）城郊村是指位于城市发展备用地、城市远景规划控制范围内的村庄。
（4）发展村主要是指规划中心村，现状具有一定发展规模和基础、未来具有较大发展前景的村庄。
（5）控制村主要指规划基层村，依托中心村，需要对其发展规模进行一定的控制。
（6）萎缩村主要指规划需要行政撤并的村庄。由于受到发展条件或特殊条件的制约而需要在行政撤并的基础上进行部分迁移，依据实际情况可适当保留的部分农居点。
（7）搬迁村主要指位于山区，村庄发展受到很大限制而考虑将其纳入“下山脱贫计划”的村庄；或因重大工程设施建设须拆迁、或位于风景区核心区和水源保护区内而需要对其进行搬迁的村庄；以及有严重地质灾害影响需迁移的村庄。
新民居建设用地规划要有利于农村土地资源配置，拓展村级发展空间，应该遵循以下原则：不同类型的村庄采取不同的节地措施，村级区划调整要从有利于发展、方便群众生产生活出发。新的村址选择要综合考虑经济状况、基础设施条件、道路交通等因素；村级区划的调整应规模适度，布局合理，节约用地。
2.树立城乡统筹发展理念，制定农村新民居建设节地制度。随着我国社会经济的高速发展，城市化、工业化快速推进，土地成为稀缺资源，形成了城市和工业“有钱买不到地”的情况。与此同时，农村新民居建设虽然可以节省出大量的土地，但却面临着建设资金瓶颈的制约。一方面是城市建设有钱没地，一方面是农村新民居建设有地没钱，这种情况，既制约了城市，又束缚了农村。要解决农村新民居建设资金难题，破解城市建设土地紧张困境，就必须树立城乡统筹发展理念，建立农村新民居建设节地制度。政府制定政策，盘活农村土地，实现土地、资金等生产要素在城乡之间合理良性流动。
3.创新节约用地增值收益分配模式，激励农村新民居建设节地行为。核心思想就是“节地引资，钱随地来”，以城带乡，以工补农，城乡统筹，共同发展。具体操作方法是：首先要发挥政府的主导作用，成立“全省农村新民居建设土地专用周转基金。其次，该基金由省财政厅结合省国土资源厅利用政府拍卖城市建设用地和工业用地收入的一部分，用于政府购买农村土地置换建设用地指标。该资金要预先垫付新民居建设，新民居建完后，农村用节余的土地抵款。最后，政府应通过城乡建设用地增减挂钩的办法，把收储的建设用地指标拍卖给城市开发商或工业企业。这样形成良性循环，达到村民、农村、城市、企业、政府多赢的目标。这里的关键点是建设用地指标的土地价格及分配问题。价格的制定应本着让利于民、让农民得实惠的原则，对全省的地价收入进行综合测算，就高不就低。
参考文献：
[1]唐振龙，刘娜，刘炳强.关于河北省农村新民居建设的实证性研究[J].中国农学通报，2011，27（6）.
[2]赵艳霞，王立东，尹景瑞.乡村治 理的路径分析——基于唐山农村新民居建设的调查[J].前沿，2009，12（5）.
[3]刘志青，王余丁，张晓军.新农村建设——新民居建设影响因素分析[J].中国住宅设施，2011，11（38-40）.
[4]赵国玲.农户住房消费及其影响因素研究——基于湖北二县市的农户调查[D].武汉：华中农业大学， 2009.
[5]邵春妹.农村民居建设研究——以河北省为例[D].石家庄：河北师范大学，2008.
[责任编辑：黎 峰]