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根据国家土地督察机构2009年度督察结果显示,我国土地违法违规情况仍然比较严重,共发现土地违法违规问题8514件,涉及土地面积38603公顷,其中涉及耕地面积12990公顷,因土地违法问题有1323人被党政处分建议,365人被移送司法机关追究刑事责任。我国目前土地违法违规问题仍较为严重,土地保护工作尤其是农用地保护工作面临严峻形式。检察机关作为国家的法律监督机关,在履行法律监督职能中如何保护农用地就成为新的挑战。
一、我国目前土地的状况
(一)农用地的概念和范围
根据我国法律规定,国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。
(二)我国土地资源的基本情况
由于我国人多地少后备资源不足,我国土地资源的特点可以概括为 “一多三少”,即总量多,人均耕地少,高质量的耕地少,可开发后备资源少。我国现有国土面积九百六十万平方公里,土地面积仅占國土面积的百分之十三,占世界土地面积的百分之七点二。十一届全国人大三次会议期间农业部副部长危朝安表示,截止到2009年低全国耕地面积为18.26亿亩,直逼18亿亩红线,人均耕地面积相当于世界人均耕地的百分之三十七。我国东南部部分人口密集地区,人均耕地早已不能满足吃饭的需要。全国已有六百六十六个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地零点八亩的警戒线,其中四百六十三个县人均耕地已不足零点五亩。在我国有限的耕地中,缺乏水源保证、干旱退化、水土流失、污染严重的耕地占了相当大的比例。经过多年开垦,我国耕地后备资源已严重不足。据调查,我国现有土地后备资源二亿亩,其中可开垦成耕地的只有一点二亿亩。考虑到生态保护的要求,耕地后备资源开发受到严格限制,今后通过后备资源开发补充耕地已十分有限。 据全国土地利用变更调查结果显示,仅“十五”期间,全国耕地面积就净减少九千二百四十万亩,耕地资源的缺少已经严重威胁到粮食安全。
二、刑法中涉及土地保护的规定
十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用农用地的行为。鉴于土地资源的重要性,我国刑法规定,对于严重违法土地管理法规,大量破坏农用地的行为,构成刑事责任的,要承担相应的刑事责任。
刑法第二百二十八条规定非法转让、倒卖土地使用权罪,非法转让、倒卖土地使用权罪是指以牟利为目的,违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的行为,该罪侵害的客体是国家对土地使用权合法转让的管理制度。表现为违反土地管理法规,实施了非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的行为。其中非法转让土地使用权,是指除买卖以外的未按国家法律规定程序或权限办理征用或者划拨手续而转让土地使用权的行为。倒卖土地使用权,是指收取价款或以其他形式掩盖其土地买卖的实质而将土地卖给他人行为。
我国刑法第三百四十二条规定非法占用农用地罪,非法占用农用地罪是指违反土地管理法规,非法占有耕地、林地等农用地,改变被占有土地用途数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。该罪侵害的客体是国家对农用地的管理制度,犯罪对象是耕地、林地等农用地。
刑法第四百一十条规定国家机关工作人员在行使职权中徇私舞弊,违反土地管理法规,滥用职权,非法批准征用、占用土地,或者非法低价出让国有土地使用权,情节严重的行为,构成非法批准征用、占用土地罪;非法低价出让国有土地使用权罪。第四百零七条规定林业主管部门的工作人员违反森林法的规定,超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者违反规定滥发林木采伐许可证,情节严重,致使森林遭受严重破坏的行为。构成违法发放林木采代许可证罪。这两项罪名虽然保护的直接对象针不是土地,但也是针对在土地管理过程中产生的违法行为,从而间接的保护土地资源。
除上述规定外刑法也规定了其他罪行,如重大环境污染事故罪等,从不同方面全面的保护土地资源。
三、检察机关在保护农用地中的作用
(一)严厉打击各类涉及侵犯农用地的犯罪行为
我国实行严格的土地用途管制制度,对于农用地的使用、流转有着严格的规定。由于农用地的稀缺性,农用地作为重要的生产资料越来越成为非法牟利的对象。近几年来,土地管理、森林公安等部门查处了大量的农用地违法犯罪案件,检察机关自侦部门也查处了一些涉及农用地渎职案件。对涉及农用地违法犯罪案件的查处有力地保障了农用地的涉农用途。刑罚作为惩罚犯罪的手段的同时也说明了犯罪行为已经严重破坏了农用地或已造成严重损失,有些危害后果具有不可挽回性。打击农用地违法犯罪案件,严肃查办国家工作人员非法批准占用农村土地等职务犯罪,是检察机关参与保护农用地的重要手段。
(二)加强审判监督
加强对涉及农用地的民事、行政案件审判、诉讼活动的监督,特别是对农民以转包、出租、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权过程中发生的民事经济纠纷案件和涉及征地补偿等行政案件,要依法加强审判监督。坚决纠正侵犯农民土地承包经营权、破坏农用地的案件,保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督,要强化监督意识,加大监督力度,完善监督机制,加强司法协助,要做到诉讼监督的法律效果、政治效果和社会效果相统一。
(三)创新工作方法,加强检察建议的使用
检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段,是检察机关参与社会管理、服务大局的重要方式。检察机关在履行法律监督职能过程中,应当积极运用检察建议,督促有关机关和单位正确实施法律,纠正不当执法行为,加强内部制约、监督,完善社会管理,及时化解社会矛盾纠纷,以维护国家法制统一,预防和减少违法犯罪,促进经济发展与社会和谐稳定。在检察工作中发现有土地保护制度不健全、管理不落实、土地管理部门需要加强或改进管理工作的,涉及农用地纠纷问题突出,矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件,需要加强调解疏导工作的,农用地遭受侵害而管理部门不行使或者怠于行使监管职责,需要督促其履行职责的,在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的,在办案过程中发现行政执法行为严重违反相关法律法规,损害当事人利益,影响行政执法公信力需要予以纠正的,通过执法办案发现现行立法严重滞后,或相关法律法规明显存在疏漏需要建议加强和完善立法和其他需要提出检察建议的情况,可以向涉及土地管理的部门或其他单位提出检察建议。
检察建议书发出后,检察机关应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳和落实情况,协助有关单位限期整改。被建议单位对检察建议无正当理由不予采纳的,检察机关可以向其上级主管部门反映情况,督促其落实检察建议。
(四)完善检察机关预防犯罪机制。
积极推进预防犯罪工作体系建设,加强预防犯罪工作业务交流。在涉及农用地转用审查审批、土地和采矿权招拍挂出让结果、土地收购储备、征地拆迁、和土地整理等重大工程中实现检察机关提前介入,检察机关全程跟踪。发现倾向性、苗头性的问题及时制止。要把查办犯罪案件和预防犯罪相结合,建立侦防一体的工作机制。同时也要加强党建和思想政治工作,建立完善的监督机制,健全和规范法制制度。
检察机关要加强法制教育,提高涉农干部与农民的农用地保护意识。法制教育虽然不是检察机关的职责,但法制教育作为预防犯罪的一种方式,检察机关也有义务利用检察工作的便利条件进行法制宣传教育。法制教育不必拘泥于某种形式,只要取得较好的效果即可。可以结合办案进行普法宣传,通过典型的案例分析和反面教材警示,现身说法,以案释法,用生动、形象、直观的形式对广大农民和涉农干部进行普法教育,也可以通过出庭公诉组织土地管理部门的干部和农民旁听等形式开展法制教育。通过宣传教育,提高农民群众的法律意识,增强农民群众的农用地保护意识和警示涉农干部要依法履行职责。达到较好的预防犯罪的目的。
(五)做好检察环节涉及农用地信访工作。
信访工作是检察机关依法履行法律职责,努力构建和谐社会的重要工作。在当前新形势下,要以科学发展观为指导,立足检察职能,有效稳妥地处理涉检信访事件,做好检察环节涉及农用地信访工作,是我们检察机关必须积极探索和解决的问题。随着城镇化的不断扩大,原本的农用地被大量用于城镇建设,在农用地征收、拆迁等工作中发生的纠纷也越来越多,信访工作面临巨大压力。检察机关在接待涉及检察环节的农用地信访案件中,属于检察机关办理事项要认真办理,重大案件和事项的办理结果,要向当事人反馈。对群体性事件要妥善处理,及时上报,做到案结事了。对不属于检察机关管辖的,要及时转交相关部门处理。全面分析检察环节涉及农用地信访工作存在的问题,从而进一步具体问题具体分析寻找一些对策和措施,这样才能做好涉农信访工作,及时有效地解决群众合理合法的要求。
参考文献:
[1]《坚决立足检察职能稳妥处理涉检信访——浅谈如何以科学发展观指导涉检信访工作》王曦民 郑志远
[2]《光明日报》2000年06月26日
[3]《河南日报》2008年11月20日
[4]《法制日报》2010年02月26日
(作者通讯地址:瓦房店市人民检察院,辽宁瓦房店市116300)
一、我国目前土地的状况
(一)农用地的概念和范围
根据我国法律规定,国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。
(二)我国土地资源的基本情况
由于我国人多地少后备资源不足,我国土地资源的特点可以概括为 “一多三少”,即总量多,人均耕地少,高质量的耕地少,可开发后备资源少。我国现有国土面积九百六十万平方公里,土地面积仅占國土面积的百分之十三,占世界土地面积的百分之七点二。十一届全国人大三次会议期间农业部副部长危朝安表示,截止到2009年低全国耕地面积为18.26亿亩,直逼18亿亩红线,人均耕地面积相当于世界人均耕地的百分之三十七。我国东南部部分人口密集地区,人均耕地早已不能满足吃饭的需要。全国已有六百六十六个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地零点八亩的警戒线,其中四百六十三个县人均耕地已不足零点五亩。在我国有限的耕地中,缺乏水源保证、干旱退化、水土流失、污染严重的耕地占了相当大的比例。经过多年开垦,我国耕地后备资源已严重不足。据调查,我国现有土地后备资源二亿亩,其中可开垦成耕地的只有一点二亿亩。考虑到生态保护的要求,耕地后备资源开发受到严格限制,今后通过后备资源开发补充耕地已十分有限。 据全国土地利用变更调查结果显示,仅“十五”期间,全国耕地面积就净减少九千二百四十万亩,耕地资源的缺少已经严重威胁到粮食安全。
二、刑法中涉及土地保护的规定
十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用农用地的行为。鉴于土地资源的重要性,我国刑法规定,对于严重违法土地管理法规,大量破坏农用地的行为,构成刑事责任的,要承担相应的刑事责任。
刑法第二百二十八条规定非法转让、倒卖土地使用权罪,非法转让、倒卖土地使用权罪是指以牟利为目的,违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的行为,该罪侵害的客体是国家对土地使用权合法转让的管理制度。表现为违反土地管理法规,实施了非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的行为。其中非法转让土地使用权,是指除买卖以外的未按国家法律规定程序或权限办理征用或者划拨手续而转让土地使用权的行为。倒卖土地使用权,是指收取价款或以其他形式掩盖其土地买卖的实质而将土地卖给他人行为。
我国刑法第三百四十二条规定非法占用农用地罪,非法占用农用地罪是指违反土地管理法规,非法占有耕地、林地等农用地,改变被占有土地用途数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。该罪侵害的客体是国家对农用地的管理制度,犯罪对象是耕地、林地等农用地。
刑法第四百一十条规定国家机关工作人员在行使职权中徇私舞弊,违反土地管理法规,滥用职权,非法批准征用、占用土地,或者非法低价出让国有土地使用权,情节严重的行为,构成非法批准征用、占用土地罪;非法低价出让国有土地使用权罪。第四百零七条规定林业主管部门的工作人员违反森林法的规定,超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者违反规定滥发林木采伐许可证,情节严重,致使森林遭受严重破坏的行为。构成违法发放林木采代许可证罪。这两项罪名虽然保护的直接对象针不是土地,但也是针对在土地管理过程中产生的违法行为,从而间接的保护土地资源。
除上述规定外刑法也规定了其他罪行,如重大环境污染事故罪等,从不同方面全面的保护土地资源。
三、检察机关在保护农用地中的作用
(一)严厉打击各类涉及侵犯农用地的犯罪行为
我国实行严格的土地用途管制制度,对于农用地的使用、流转有着严格的规定。由于农用地的稀缺性,农用地作为重要的生产资料越来越成为非法牟利的对象。近几年来,土地管理、森林公安等部门查处了大量的农用地违法犯罪案件,检察机关自侦部门也查处了一些涉及农用地渎职案件。对涉及农用地违法犯罪案件的查处有力地保障了农用地的涉农用途。刑罚作为惩罚犯罪的手段的同时也说明了犯罪行为已经严重破坏了农用地或已造成严重损失,有些危害后果具有不可挽回性。打击农用地违法犯罪案件,严肃查办国家工作人员非法批准占用农村土地等职务犯罪,是检察机关参与保护农用地的重要手段。
(二)加强审判监督
加强对涉及农用地的民事、行政案件审判、诉讼活动的监督,特别是对农民以转包、出租、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权过程中发生的民事经济纠纷案件和涉及征地补偿等行政案件,要依法加强审判监督。坚决纠正侵犯农民土地承包经营权、破坏农用地的案件,保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督,要强化监督意识,加大监督力度,完善监督机制,加强司法协助,要做到诉讼监督的法律效果、政治效果和社会效果相统一。
(三)创新工作方法,加强检察建议的使用
检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段,是检察机关参与社会管理、服务大局的重要方式。检察机关在履行法律监督职能过程中,应当积极运用检察建议,督促有关机关和单位正确实施法律,纠正不当执法行为,加强内部制约、监督,完善社会管理,及时化解社会矛盾纠纷,以维护国家法制统一,预防和减少违法犯罪,促进经济发展与社会和谐稳定。在检察工作中发现有土地保护制度不健全、管理不落实、土地管理部门需要加强或改进管理工作的,涉及农用地纠纷问题突出,矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件,需要加强调解疏导工作的,农用地遭受侵害而管理部门不行使或者怠于行使监管职责,需要督促其履行职责的,在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的,在办案过程中发现行政执法行为严重违反相关法律法规,损害当事人利益,影响行政执法公信力需要予以纠正的,通过执法办案发现现行立法严重滞后,或相关法律法规明显存在疏漏需要建议加强和完善立法和其他需要提出检察建议的情况,可以向涉及土地管理的部门或其他单位提出检察建议。
检察建议书发出后,检察机关应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳和落实情况,协助有关单位限期整改。被建议单位对检察建议无正当理由不予采纳的,检察机关可以向其上级主管部门反映情况,督促其落实检察建议。
(四)完善检察机关预防犯罪机制。
积极推进预防犯罪工作体系建设,加强预防犯罪工作业务交流。在涉及农用地转用审查审批、土地和采矿权招拍挂出让结果、土地收购储备、征地拆迁、和土地整理等重大工程中实现检察机关提前介入,检察机关全程跟踪。发现倾向性、苗头性的问题及时制止。要把查办犯罪案件和预防犯罪相结合,建立侦防一体的工作机制。同时也要加强党建和思想政治工作,建立完善的监督机制,健全和规范法制制度。
检察机关要加强法制教育,提高涉农干部与农民的农用地保护意识。法制教育虽然不是检察机关的职责,但法制教育作为预防犯罪的一种方式,检察机关也有义务利用检察工作的便利条件进行法制宣传教育。法制教育不必拘泥于某种形式,只要取得较好的效果即可。可以结合办案进行普法宣传,通过典型的案例分析和反面教材警示,现身说法,以案释法,用生动、形象、直观的形式对广大农民和涉农干部进行普法教育,也可以通过出庭公诉组织土地管理部门的干部和农民旁听等形式开展法制教育。通过宣传教育,提高农民群众的法律意识,增强农民群众的农用地保护意识和警示涉农干部要依法履行职责。达到较好的预防犯罪的目的。
(五)做好检察环节涉及农用地信访工作。
信访工作是检察机关依法履行法律职责,努力构建和谐社会的重要工作。在当前新形势下,要以科学发展观为指导,立足检察职能,有效稳妥地处理涉检信访事件,做好检察环节涉及农用地信访工作,是我们检察机关必须积极探索和解决的问题。随着城镇化的不断扩大,原本的农用地被大量用于城镇建设,在农用地征收、拆迁等工作中发生的纠纷也越来越多,信访工作面临巨大压力。检察机关在接待涉及检察环节的农用地信访案件中,属于检察机关办理事项要认真办理,重大案件和事项的办理结果,要向当事人反馈。对群体性事件要妥善处理,及时上报,做到案结事了。对不属于检察机关管辖的,要及时转交相关部门处理。全面分析检察环节涉及农用地信访工作存在的问题,从而进一步具体问题具体分析寻找一些对策和措施,这样才能做好涉农信访工作,及时有效地解决群众合理合法的要求。
参考文献:
[1]《坚决立足检察职能稳妥处理涉检信访——浅谈如何以科学发展观指导涉检信访工作》王曦民 郑志远
[2]《光明日报》2000年06月26日
[3]《河南日报》2008年11月20日
[4]《法制日报》2010年02月26日
(作者通讯地址:瓦房店市人民检察院,辽宁瓦房店市116300)