论文部分内容阅读
在百度搜索里键入“新区”这个关键词,有超过3亿条结果。更何况还有看起来都像是“亲戚”的各种“区”：经济技术开发区、高新区、保税区、地方某新区……不同类型、不同范围、不同功能、不同大小、不同政策的“区”遍地开花，你可分得清楚？
龙承九子 子子不同
目前已经加入了“国家队”、带着“国家级”这个头衔的新区，总共有六个，包括上海浦东新区（1992年）、天津滨海新区（2006年）、重庆两江新区（2010年）、浙江舟山群岛新区（2011年）、甘肃兰州新区(2012年)和广东南沙新区（2012年）。当我们试图仔细研究从浦东新区成立这20年来新区发展所取得的一些具体效果时却发现，“其实，应该说目前还没有人去对新区的发展做一个具体的量化评估。”中国社会科学院工业经济研究所区域经济研究室主任陈耀对本刊记者说。
要从根本上认识新区的地位，首先还得从我国的区域开发与发展战略说起。从国家层面来说，分为若干个层次：位居顶层的是我国区域发展总体战略的四大板块，即鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地和中部崛起战略；在这四大板块之下又分若干个重点经济区域，包括武汉都市圈、长株潭都市圈、中原经济区等21个“十二五”规划的“圈”和“区”；在这个层次之下的，就是我们所讲的新区；其下还有范围更小的延边沿海开发开放地区，例如深圳前海新区、福建平潭综合实验区、云南瑞丽边境经济合作区等。
“它们的主题不同，政策重点不同，有的重点在于开发开放，有的重点在于综合配套改革。即使同是综合配套改革，又可分出城乡统筹、两型社会建设、城市转型等不同侧重。”陈耀分析说。
就目前的国家级新区来说，国家发改委西部发展司司长秦玉才对记者说：“我的理解，它们不是同一类。从定位看，上海浦东新区是两个中心：国际金融中心和国际航运中心；天津滨海新区的定位也是两个中心：北方国际航运中心和国际物流中心。所以，它们的定位都在世界层面上。而其他几个新区在城市的发展状况、经济基础这些方面跟这两个不能相比。”
八十年代看深圳 九十年代看浦东
新世纪看滨海
“国家建立新区的意图是在逐渐发生变化的，”陈耀说，“我们目前把新区放置在国家区域总体规划体系的层面上来认识它。从城市新区的设立来说，浦东新区在很大程度上是比对实行的经济特区的政策，以开发开放为主要目的。在它之后，有很多地方希望能够通过建立新区来加快开发开放的步伐，后来的新区就慢慢开始发生变化，成为带动一个区域或地区经济发展的增长极。”
作为环渤海地区经济增长极的滨海新区，作用非常明显。国家的开发开放由南向北，几十年来，由深圳到浦东再至滨海，可以说是不同时代的代表，“上世纪八十年代看深圳，九十年代看浦东，新世纪就看滨海新区”。
“十一五”期间，滨海新区经济发展始终保持22%以上的增长速度，背后是支柱产业驱动的结果。重化工、高科技项目、航空航天、电子信息、汽车制造等八大支柱产业已经成为滨海新区经济发展的支撑力量。天津在滨海新区的发展带动下，即便是在2008年金融危机最困难的时期，都是沿海地区发展的一枝独秀。近几年，天津的经济增速在全国来说也是处于领先地位，在环渤海地区表现非常亮眼。
2010年重庆两江新区成立后，我国的开放转向内陆腹地，“很大程度上是由于地方的积极性和主动性更高。”陈耀指出，以前新区的意义更大程度上是开发开放，沿海和沿边城市的条件相对更适合，内陆城市还是很少见。但目前随着国家实施向西开放的政策，内陆也要建设开放高地，因此重庆最终获批成立两江新区。
浙江舟山群岛新区的成立，是在国家“十二五”规划提出发展海洋经济的背景下，从发展海洋经济的需要出发，提出建立舟山新区，作为响应和示范。
“国家批准设立兰州新区主要是落实《西部大开发“十二五”规划》。”秦玉才指出了此次国家设立兰州新区的目的所在。本是舆论热点的陕西西咸新区原以为能获批在先，它的规划和建设相对来说也走在前头，但为了进一步落实西部大开发战略，国家层面的确对西部特别是西北地区给予了更大力度的政策支持。甘肃省委副书记、省长刘伟平表示，兰州新区将成为西部的重要增长极。
“排队”争新区
“《西部大开发“十二五”规划》明确了西部地区五个新区，兰州新区是其中一个，另外还有几个新区正在做准备工作。”被秦玉才点到的“正在做准备工作”的几个新区，指的就是除了已经获批的重庆两江新区、甘肃兰州新区外，也被列入西部重点城市新区建设的陕西西咸新区、四川天府新区、贵州贵安新区。目前这几个省级新区的总体规划方案已经完成，正在积极申请上升至国家战略层面。2011年记者到西咸新区采访时，它已经明确规划定位为“引领内陆型经济开发开放战略高地建设的国家级新区”。而其他地区也仍有不少在争夺国家级新区的落户。
从西部新区定位来看，西咸新区打造区域性中心城市核心区；天府新区建设西部地区重要的科技创新中心；贵安新区定位为区域性商贸物流中心和科技创新中心。依托兰州新区，整个西部将构成兰州新区、重庆两江新区和西安关中经济区的“西三角”，随着西部其余几个新区的加入，将形成我国东中西相平衡的区域发展格局。
与国外的新区相比，“我国的新区带有国家赋予它的战略意义和特殊功能。经过国家认可，批准其规划和建设规模，给予政策支持，有利于带动经济发展，促进区域经济的协调发展。”陈耀指出。
与为数众多的高新区、经济开发区等相比，“过去的功能区拥有财力优势，但不掌握土地等要素。行政区拥有土地资源，但缺乏财力支持，还会造成土地、资金、人才、技术等生产要素流动不畅。”南开大学滨海开发研究院常务副院长周立群说，“新区统籌能力的提高为加速发展奠定了体制和机制基础。”
“新区的设立首先要按照法律程序修订土地利用总体规划和城市建设总体规划，要符合全国主体功能区规划要求，并且承担国家发展改革重大任务，在区域上要起到引领重点区域发展的作用。”秦玉才说。 新区是个试验田
“新区是一个试验田，它可以在政策上先行先试。”陈耀说。从深圳特区承袭而来的“先行先试”精神，在新区的规划和建设上逐步发扬光大。
上世纪90年代，浦东新区作为综合配套改革试点和上海“两个中心”建设的核心功能区，是我国深化改革和扩大开放的试验场，特别是在金融、贸易方面，进行了证券和外汇交易、外资银行经营人民币业务、组建中外合資外贸公司、对外开放商业零售等一系列试验。这里诞生了我国第一家证券交易所、我国第一个保税区、我国第一个出口加工区……目前，浦东新区也仍然在争取更多“先行先试”的国家改革试点，以创建国际航运发展综合试验区、现代国际贸易示范区、国家自主创新示范区和探索实施服务业税制改革试点等。
2007年11月，由中国和新加坡两国共同签署协议，在天津滨海新区规划建设中新天津生态城，则是它“先行先试”的着力点，在建立生态城市的指标体系和构筑以绿色产业为核心的高端产业体系等重要方面都进行了大胆探索。
重庆两江新区作为我国统筹城乡综合配套改革试验的先行区，对于推进西部乃至全国城乡统筹发展具有“探路”和“示范”意义。
刘伟平则强调，兰州新区的新政措施主要包括两个“先行先试”：一是在行政管理体制、涉外经济体制、社会管理体制方面，包括技术创新和服务体系建设、发展民营经济等方面“先行先试”；二是在未利用土地方面，支持新区在土地整理和开发利用方面“先行先试”。
对于还没有上升至国家战略层面、普遍存在的众多新区（甚至包括国家级新区在内）发展问题也一直遭受质疑，某些新区的圈地过热、投资过热、盲目上项目、对环境的破坏等行为屡受批评。“目前的新区应该说在效果上要好于过去的各种‘区’，城市新区在城市边缘设立，规划都比较超前，在产业的选择上比较追求高端，成为带动区域经济结构转型升级和社会管理进步的新区，是一个城市发展的新拓展。”陈耀对此表示，“新区对环境的影响也是存在的，但是现代新区在规划上还是充分考虑了环境因素。例如西咸新区、天府新区都是按照园林式城市规划，引进西方先进的环保理念。产业上大都突出高新技术产业、新型产业、结构高端。新区代表的是对一个新区域的尝试和引领，水平和层次都比较高，对生态的保护力度也会更大。”
我国区域发展总体战略
1.推进新一轮西部大开发
坚持以线串点、以点带面，推进重庆、成都、西安区域战略合作，推动呼包鄂榆、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中－天水、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展，培育新的经济增长极。
2.全面振兴东北地区等老工业基地
重点推进辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区等区域发展。
3.大力促进中部地区崛起
重点推进太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群等区域发展。
4.积极支持东部地区率先发展
推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展，建设海南国际旅游岛。
5.加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度。
进一步加大扶持力度，加强基础设施建设，强化生态保护和修复，提高公共服务水平。继续实施扶持革命老区发展的政策措施，贯彻落实扶持民族地区发展的政策，深入推进兴边富民行动，实行地区互助政策，开展多种形式对口支援。
6.实施主体功能区战略。
按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、 协调、可持续的国土空间开发格局。
——《“十二五”规划纲要》规划
龙承九子 子子不同
目前已经加入了“国家队”、带着“国家级”这个头衔的新区，总共有六个，包括上海浦东新区（1992年）、天津滨海新区（2006年）、重庆两江新区（2010年）、浙江舟山群岛新区（2011年）、甘肃兰州新区(2012年)和广东南沙新区（2012年）。当我们试图仔细研究从浦东新区成立这20年来新区发展所取得的一些具体效果时却发现，“其实，应该说目前还没有人去对新区的发展做一个具体的量化评估。”中国社会科学院工业经济研究所区域经济研究室主任陈耀对本刊记者说。
要从根本上认识新区的地位，首先还得从我国的区域开发与发展战略说起。从国家层面来说，分为若干个层次：位居顶层的是我国区域发展总体战略的四大板块，即鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地和中部崛起战略；在这四大板块之下又分若干个重点经济区域，包括武汉都市圈、长株潭都市圈、中原经济区等21个“十二五”规划的“圈”和“区”；在这个层次之下的，就是我们所讲的新区；其下还有范围更小的延边沿海开发开放地区，例如深圳前海新区、福建平潭综合实验区、云南瑞丽边境经济合作区等。
“它们的主题不同，政策重点不同，有的重点在于开发开放，有的重点在于综合配套改革。即使同是综合配套改革，又可分出城乡统筹、两型社会建设、城市转型等不同侧重。”陈耀分析说。
就目前的国家级新区来说，国家发改委西部发展司司长秦玉才对记者说：“我的理解，它们不是同一类。从定位看，上海浦东新区是两个中心：国际金融中心和国际航运中心；天津滨海新区的定位也是两个中心：北方国际航运中心和国际物流中心。所以，它们的定位都在世界层面上。而其他几个新区在城市的发展状况、经济基础这些方面跟这两个不能相比。”
八十年代看深圳 九十年代看浦东
新世纪看滨海
“国家建立新区的意图是在逐渐发生变化的，”陈耀说，“我们目前把新区放置在国家区域总体规划体系的层面上来认识它。从城市新区的设立来说，浦东新区在很大程度上是比对实行的经济特区的政策，以开发开放为主要目的。在它之后，有很多地方希望能够通过建立新区来加快开发开放的步伐，后来的新区就慢慢开始发生变化，成为带动一个区域或地区经济发展的增长极。”
作为环渤海地区经济增长极的滨海新区，作用非常明显。国家的开发开放由南向北，几十年来，由深圳到浦东再至滨海，可以说是不同时代的代表，“上世纪八十年代看深圳，九十年代看浦东，新世纪就看滨海新区”。
“十一五”期间，滨海新区经济发展始终保持22%以上的增长速度，背后是支柱产业驱动的结果。重化工、高科技项目、航空航天、电子信息、汽车制造等八大支柱产业已经成为滨海新区经济发展的支撑力量。天津在滨海新区的发展带动下，即便是在2008年金融危机最困难的时期，都是沿海地区发展的一枝独秀。近几年，天津的经济增速在全国来说也是处于领先地位，在环渤海地区表现非常亮眼。
2010年重庆两江新区成立后，我国的开放转向内陆腹地，“很大程度上是由于地方的积极性和主动性更高。”陈耀指出，以前新区的意义更大程度上是开发开放，沿海和沿边城市的条件相对更适合，内陆城市还是很少见。但目前随着国家实施向西开放的政策，内陆也要建设开放高地，因此重庆最终获批成立两江新区。
浙江舟山群岛新区的成立，是在国家“十二五”规划提出发展海洋经济的背景下，从发展海洋经济的需要出发，提出建立舟山新区，作为响应和示范。
“国家批准设立兰州新区主要是落实《西部大开发“十二五”规划》。”秦玉才指出了此次国家设立兰州新区的目的所在。本是舆论热点的陕西西咸新区原以为能获批在先，它的规划和建设相对来说也走在前头，但为了进一步落实西部大开发战略，国家层面的确对西部特别是西北地区给予了更大力度的政策支持。甘肃省委副书记、省长刘伟平表示，兰州新区将成为西部的重要增长极。
“排队”争新区
“《西部大开发“十二五”规划》明确了西部地区五个新区，兰州新区是其中一个，另外还有几个新区正在做准备工作。”被秦玉才点到的“正在做准备工作”的几个新区，指的就是除了已经获批的重庆两江新区、甘肃兰州新区外，也被列入西部重点城市新区建设的陕西西咸新区、四川天府新区、贵州贵安新区。目前这几个省级新区的总体规划方案已经完成，正在积极申请上升至国家战略层面。2011年记者到西咸新区采访时，它已经明确规划定位为“引领内陆型经济开发开放战略高地建设的国家级新区”。而其他地区也仍有不少在争夺国家级新区的落户。
从西部新区定位来看，西咸新区打造区域性中心城市核心区；天府新区建设西部地区重要的科技创新中心；贵安新区定位为区域性商贸物流中心和科技创新中心。依托兰州新区，整个西部将构成兰州新区、重庆两江新区和西安关中经济区的“西三角”，随着西部其余几个新区的加入，将形成我国东中西相平衡的区域发展格局。
与国外的新区相比，“我国的新区带有国家赋予它的战略意义和特殊功能。经过国家认可，批准其规划和建设规模，给予政策支持，有利于带动经济发展，促进区域经济的协调发展。”陈耀指出。
与为数众多的高新区、经济开发区等相比，“过去的功能区拥有财力优势，但不掌握土地等要素。行政区拥有土地资源，但缺乏财力支持，还会造成土地、资金、人才、技术等生产要素流动不畅。”南开大学滨海开发研究院常务副院长周立群说，“新区统籌能力的提高为加速发展奠定了体制和机制基础。”
“新区的设立首先要按照法律程序修订土地利用总体规划和城市建设总体规划，要符合全国主体功能区规划要求，并且承担国家发展改革重大任务，在区域上要起到引领重点区域发展的作用。”秦玉才说。 新区是个试验田
“新区是一个试验田，它可以在政策上先行先试。”陈耀说。从深圳特区承袭而来的“先行先试”精神，在新区的规划和建设上逐步发扬光大。
上世纪90年代，浦东新区作为综合配套改革试点和上海“两个中心”建设的核心功能区，是我国深化改革和扩大开放的试验场，特别是在金融、贸易方面，进行了证券和外汇交易、外资银行经营人民币业务、组建中外合資外贸公司、对外开放商业零售等一系列试验。这里诞生了我国第一家证券交易所、我国第一个保税区、我国第一个出口加工区……目前，浦东新区也仍然在争取更多“先行先试”的国家改革试点，以创建国际航运发展综合试验区、现代国际贸易示范区、国家自主创新示范区和探索实施服务业税制改革试点等。
2007年11月，由中国和新加坡两国共同签署协议，在天津滨海新区规划建设中新天津生态城，则是它“先行先试”的着力点，在建立生态城市的指标体系和构筑以绿色产业为核心的高端产业体系等重要方面都进行了大胆探索。
重庆两江新区作为我国统筹城乡综合配套改革试验的先行区，对于推进西部乃至全国城乡统筹发展具有“探路”和“示范”意义。
刘伟平则强调，兰州新区的新政措施主要包括两个“先行先试”：一是在行政管理体制、涉外经济体制、社会管理体制方面，包括技术创新和服务体系建设、发展民营经济等方面“先行先试”；二是在未利用土地方面，支持新区在土地整理和开发利用方面“先行先试”。
对于还没有上升至国家战略层面、普遍存在的众多新区（甚至包括国家级新区在内）发展问题也一直遭受质疑，某些新区的圈地过热、投资过热、盲目上项目、对环境的破坏等行为屡受批评。“目前的新区应该说在效果上要好于过去的各种‘区’，城市新区在城市边缘设立，规划都比较超前，在产业的选择上比较追求高端，成为带动区域经济结构转型升级和社会管理进步的新区，是一个城市发展的新拓展。”陈耀对此表示，“新区对环境的影响也是存在的，但是现代新区在规划上还是充分考虑了环境因素。例如西咸新区、天府新区都是按照园林式城市规划，引进西方先进的环保理念。产业上大都突出高新技术产业、新型产业、结构高端。新区代表的是对一个新区域的尝试和引领，水平和层次都比较高，对生态的保护力度也会更大。”
我国区域发展总体战略
1.推进新一轮西部大开发
坚持以线串点、以点带面，推进重庆、成都、西安区域战略合作，推动呼包鄂榆、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中－天水、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展，培育新的经济增长极。
2.全面振兴东北地区等老工业基地
重点推进辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区等区域发展。
3.大力促进中部地区崛起
重点推进太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群等区域发展。
4.积极支持东部地区率先发展
推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展，建设海南国际旅游岛。
5.加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度。
进一步加大扶持力度，加强基础设施建设，强化生态保护和修复，提高公共服务水平。继续实施扶持革命老区发展的政策措施，贯彻落实扶持民族地区发展的政策，深入推进兴边富民行动，实行地区互助政策，开展多种形式对口支援。
6.实施主体功能区战略。
按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、 协调、可持续的国土空间开发格局。
——《“十二五”规划纲要》规划