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行政处罚法设定了一事不再罚的执法原则。但在具体执法过程中，难免出现具有管辖权的不同行政执法机关对同一案件作出行政处罚的案例。某工商机关与新闻出版机关同时对某单位同一销售非法出版物行为作出行政处罚。引起当事单位的强烈不满，通过各种途径向上级行政机关提起行政复议，并向人民法院提起行政诉讼。根据《行政处罚法》一事不再罚的规定，此案到底应由谁作出行政处罚呢?
一、案情回放
工商局收到了某单位销售盗版《导游图》的举报信，要求工商部门查处。工商局立即指派办案人员立案调查。经查明，当事人刘某未经省地图出版社同意，而冒用省地图出版社的名义，擅自在某印刷厂非法印制了26万张《导游图》销售给某单位。至案发时某单位已销售盗版《导游图》23万张，所销货款23万元。该局在查清基本事实的基础上依法扣留了某单位尚未销完的《导游图》30456张，并申请当地人民法院冻结某单位销售款项。人民法院即时作出行政裁定：冻结被执行人某单位开户行帐号存款陆拾万元。
然而就在工商局即将调查终结作出行政处罚之时，某新闻出版局却抢先对某单位作出“没收违法所得6万元，并处罚款12万元”的即时处罚。被处罚单位未将处罚结果提交工商局。
在新闻出版局作出处罚后，工商局对某单位作出了没收查扣在案的非法出版物《导游图》，没收非法所得，处非法出版物总定价两倍罚款的行政处罚决定。
二、“一事两罚”成本案焦点
对工商局的行政处罚。某单位不断地向上级“申诉”和“请示”。他们的理由是：某新闻出版局已经进行了行政处罚，工商局又对其进行行政处罚，违反了“一事不再罚”的行政处罚原则。
对某单位的“请示”，省委领导非常重视并作出重要批示。县、市、省三级工商局高度重视，根据省委领导指示，组成专门班子进行调查，并以省工商局的名义向省委领导写出了专题情况汇报，省工商局认为：某单位销售盗版《导游图》之违法事实客观存在。但有关执法部门在处理此事件中，未能遵循法定程序，并导致该问题不能公正处理。
对某单位销售盗版《导游图》事件的执法管辖权的问题，是由于某新闻出版局未能依法行政及某单位未能从妥善解决问题出发而导致《导游图》事件的重复管辖、重复处罚问题的出现。
某工商局对此事件的立案调查、采取行政强制措施等先于新闻出版局。而某单位两次向省工商行政管理局书面反映《关于导游图的情况汇报》中，只字未提新闻出版局立案调查、处罚的情况。在某工商局对《导游图》事件进行了大量的内查外调工作情况下，某新闻出版局作出行政处罚决定是欠妥的。对《导游图》事件重复处罚，其责任是由于某新闻出版局不依法行政，重复管辖所致。
某单位销售盗版《导游图》的事实是发生在市场流通领域，是购进、销售了他人印制的盗版出版物。某单位并非从事盗版《导游图》的出版、印刷或者复制、发行活动。这些活动是某单位以外的当事人所为。因此，对某单位销售盗版《导游图》行为的管辖，工商行政管理机关是依据法律所赋予的职权依法行政的行为。
而且销售盗版《导游图》的定性问题。某单位所从事的是购进、销售盗版《导游图》的行为，而并非从事《导游图》出版、印刷或者复制、发行。因此，某新闻出版局依据《出版管理条例》和《地图编制出版管理条例》定性处罚是欠妥的。
对某单位销售盗版《导游图》的行政处罚，从客观、公正的角度分析来看，两部门作出的行政处罚都存在一定的缺陷。
某新闻出版局行政处罚决定书存在的主要问题：一是事实不清。处罚决定书认定某单位销售盗版《导游图》的数量及违法所得与实际情况不符；二是处罚不当。处罚决定书的第一项给予当事人“没收未销售部分盗版《导游图》”的决定，没有具体可执行的数量；第二项“没收非法所得并处罚款”的金额，既与事实不相符，又不符合法规之规定：三是处罚决定书限定某单位申请行政复议期限为“15天”，违反了《行政复议法》第9条规定的60日申请复议期限，处罚决定文书对罚款、收缴分离的执行不清。
某工商局行政处罚决定存在案件事实不清。对某单位销售盗版《导游图》之数量，违法所得与实际情况有误。
为此省局提出了以下处理意见：
建议由省新闻出版局依法撤销某新闻出版局处罚决定。责成市工商局依法撤销作出具体行政行为的下级某工商局的处罚决定。
本着谁先立案、谁查处的执法原则和依法管辖的规定，建议由某工商局依法重新作出具体行政行为。在重新作出具体行政行为时充分考虑某单位的实际情况。
省委领导同意省工商局的处理意见，要求由工商行政管理部门依法处理此案。
三、行政复议仍未走出一事不再罚的误区
某单位对某新闻出版局和某工商局所作出的行政处罚均不服而申请行政复议。
当事人在向省新闻出版局申请行政复议时认为：申请人未销售完的部分盗版《导游图》已被工商行政管理机关查扣，被申请人再行没收已成为不可能。申请人销售《导游图》手续齐备，后来加印导游图也经某市新闻出版局批准，被申请人作出行政处罚适用法律不当，对申请人“并处罚款壹拾贰万元整”的处罚决定明显不当。
经省新闻出版局复议查明，申请人在未办理合法手续的情况下印制、销售《导游图》，属违法行为。被申请人在查处申请人印刷、销售《导游图》的过程中，认定事实清楚。提取证据充分，适用法律正确，处罚程序适当。但是，被申请人在作出较大数额的行政处罚之前，未按照《中华人民共和国行政复议法》第42条的规定举行听证程序，且罚款的执行方式不当。不符合法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第28条的规定，决定撤销被申请人所作出的行政处罚决定，责令被申请人在收到本《行政复议决定书》15日内依据法定程序重新作出行政处罚决定。
当事人在向某市工商局申请行政复议时认为：被申请人某工商局对本案无管辖权，被申请人认定的事实与客观真象不符。申请人销售导游图无主观故意；被申请人非法所得的计算不公正，适用法条错误；违背“一事不再罚”的原则。
经复议机关复议查明：至案发时止，申请人已经销售了从刘某手中购进的，未经国家批准的出版单位印制的《导游图》232853份，获销货款232853元。复议认为：对申请人作出行政处罚是依法履行职责，被申请人作出的行政处罚决定证据确凿，适应法律依据正确，但被申请人在计算非法所得方面欠准确。依照《中华人民共和国行政复议法》第28条第一款(三)项之规定，决定撤销被申请人作出的行政处罚决定；责令被申请人在收到复议决定书之日起15、日内重新作出具体行政行为。
这就是说以上两个行政复议机 关都要求下级行政管理机关重新作出行政处罚，仍然未走出一事不再罚的误区。
四、两部门重新作出行政处罚。工商机关再次遭遇一事两罚尴尬
某新闻出版局根据上级行政复议决定重新作出行政处罚决定书，决定给予当事人没收违法所得6万元的行政处罚。
某工商局根据上级行政复议决定书亦重新作出行政处罚决定。没收查扣在案的非法出版物《导游图》3万张：没收非法所得16万元。
当事人对工商局重新作出的行政处罚仍不服，再次申请行政复议，上级复议机关依法作出了维持某工商局对某单位的行政处罚决定。某单位收到工商行政管理机关复议决定书后，以新闻出版部门已经进行行政处罚为由，依据《行政处罚法》确定的一事不得再罚原则，向人民法院提出行政诉讼，请求撤销工商行政管理机关的行政处罚。按照谁先立案谁查处的原则和省委领导指示，本案由工商行政管理机关管辖完全正确，但某新闻出版局很难自我纠错，当事人又认可对其作出的行政处罚，并以错误的行政处罚抗辩工商行政管理局正确的行政处罚，鉴于某新闻出版局作出的行政处罚确实存在抢先处罚问题，当事人向人民法院提起行政诉讼，人民法院又无法追加新闻出版部门为第三人进行审查，依法行政的工商行政管理机关因一事再罚而成为尴尬的被告，其依法作出的行政处罚面临被人民法院撤销的被动局面。
五、清除法律障碍，市工商局请求市政府依法裁决
根据《行政处罚法》一事不再罚的规定，对某单位销售非法出版物《导游图》的行为，两个行政执法部门是不能对其同一行为作出重复行政处罚的，这样势必损害企业的合法权益，损害行政执法形象。那么此案到底应由谁作出行政处罚呢?某市工商局经过充分讨论认为：本案工商行政管理机关的处罚是依法管辖的，本案的核心是通过何种途径解决作出本案行政处罚两个行政主体的是非问题，不解决这个问题，工商行政管理机关依法行政反而可能面临败诉，但工商行政管理机关又无途径通过司法救济来解决两部门的对错问题。通过反复讨论，依据《中华人民共和国宪法》第108条“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”和《中华人民共和国地方人民政府组织法》第59条第一款第(三)项关于“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”和行政处罚法的相关规定”，对出现的上述问题，人民政府可以撤销政府所属部门和下一级人民政府作出的错误决定。为此，市工商局一方面与人民法院沟通，请求将行政诉讼案件暂缓开庭审理，另一方面抓紧向新闻出版机关的上级市人民政府写出了《关于处理某单位销售非法出版物一案的请示》，工商局的理由如下：
新闻出版局在工商局已经先立案、先调查、先采取强制措施，并且在人民法院已经介入的情况下，抢先作出即时处罚。明显地违反了《行政处罚法》关于对法人和其他组织处以一千元以下罚款或者警告的，才适用即时处罚的规定，又违反了《行政处罚法》“一事不再罚”原则的精神实质。“一事不再罚”首先应是“一事不再理”，有管辖权的执法机关已经立案的案件，其他执法机关不应重复立案；其次是“一事不再查”，有管辖权的执法机关已经调查的案件，其他执法机关不应再重复调查；最后才是对同一违法行为的不得再次给予罚款的处罚。显然，新闻出版局的行为违反了“一事不再罚”的原则，扰乱了正常的行政执法秩序，是一种无效行政行为，不利于市场经济秩序的整顿和规范，严重的损害了行政相对人的合法权益。
市人民政府指定政府法制办在对此案调查研究后，肯定工商部门依法依规依程序查办案件，作出了撤销市新闻出版局所作出的具体行政行为，维持了工商局的行政处罚，使此案有了一个比较完满的结果。当事人主动撤销了向人民法院提起的行政诉讼，自动履行了工商行政管理机关对其作出的行政处罚。使一个比较棘手的问题得到了比较圆满的解决。
本案说明，对案件都有管辖权的行政执法机关，一定要遵循基本的执法规则：谁先立案谁查处。如果我们在执法过程中，不问其他部门是否已立案查处，任意抢先处罚，势必影响执法秩序，损害当事人的合法权益，损害执法部门自身的形象。这样的问题在行政执法实践中也还是屡见不鲜的。但情况却异常复杂。笔者认为，执法机关在处理类似案件时应多沟通、多联系、多协商，多通气，而不能不讲秩序原则乱查一气，那样势必造成不好的社会影响和后果。
一、案情回放
工商局收到了某单位销售盗版《导游图》的举报信，要求工商部门查处。工商局立即指派办案人员立案调查。经查明，当事人刘某未经省地图出版社同意，而冒用省地图出版社的名义，擅自在某印刷厂非法印制了26万张《导游图》销售给某单位。至案发时某单位已销售盗版《导游图》23万张，所销货款23万元。该局在查清基本事实的基础上依法扣留了某单位尚未销完的《导游图》30456张，并申请当地人民法院冻结某单位销售款项。人民法院即时作出行政裁定：冻结被执行人某单位开户行帐号存款陆拾万元。
然而就在工商局即将调查终结作出行政处罚之时，某新闻出版局却抢先对某单位作出“没收违法所得6万元，并处罚款12万元”的即时处罚。被处罚单位未将处罚结果提交工商局。
在新闻出版局作出处罚后，工商局对某单位作出了没收查扣在案的非法出版物《导游图》，没收非法所得，处非法出版物总定价两倍罚款的行政处罚决定。
二、“一事两罚”成本案焦点
对工商局的行政处罚。某单位不断地向上级“申诉”和“请示”。他们的理由是：某新闻出版局已经进行了行政处罚，工商局又对其进行行政处罚，违反了“一事不再罚”的行政处罚原则。
对某单位的“请示”，省委领导非常重视并作出重要批示。县、市、省三级工商局高度重视，根据省委领导指示，组成专门班子进行调查，并以省工商局的名义向省委领导写出了专题情况汇报，省工商局认为：某单位销售盗版《导游图》之违法事实客观存在。但有关执法部门在处理此事件中，未能遵循法定程序，并导致该问题不能公正处理。
对某单位销售盗版《导游图》事件的执法管辖权的问题，是由于某新闻出版局未能依法行政及某单位未能从妥善解决问题出发而导致《导游图》事件的重复管辖、重复处罚问题的出现。
某工商局对此事件的立案调查、采取行政强制措施等先于新闻出版局。而某单位两次向省工商行政管理局书面反映《关于导游图的情况汇报》中，只字未提新闻出版局立案调查、处罚的情况。在某工商局对《导游图》事件进行了大量的内查外调工作情况下，某新闻出版局作出行政处罚决定是欠妥的。对《导游图》事件重复处罚，其责任是由于某新闻出版局不依法行政，重复管辖所致。
某单位销售盗版《导游图》的事实是发生在市场流通领域，是购进、销售了他人印制的盗版出版物。某单位并非从事盗版《导游图》的出版、印刷或者复制、发行活动。这些活动是某单位以外的当事人所为。因此，对某单位销售盗版《导游图》行为的管辖，工商行政管理机关是依据法律所赋予的职权依法行政的行为。
而且销售盗版《导游图》的定性问题。某单位所从事的是购进、销售盗版《导游图》的行为，而并非从事《导游图》出版、印刷或者复制、发行。因此，某新闻出版局依据《出版管理条例》和《地图编制出版管理条例》定性处罚是欠妥的。
对某单位销售盗版《导游图》的行政处罚，从客观、公正的角度分析来看，两部门作出的行政处罚都存在一定的缺陷。
某新闻出版局行政处罚决定书存在的主要问题：一是事实不清。处罚决定书认定某单位销售盗版《导游图》的数量及违法所得与实际情况不符；二是处罚不当。处罚决定书的第一项给予当事人“没收未销售部分盗版《导游图》”的决定，没有具体可执行的数量；第二项“没收非法所得并处罚款”的金额，既与事实不相符，又不符合法规之规定：三是处罚决定书限定某单位申请行政复议期限为“15天”，违反了《行政复议法》第9条规定的60日申请复议期限，处罚决定文书对罚款、收缴分离的执行不清。
某工商局行政处罚决定存在案件事实不清。对某单位销售盗版《导游图》之数量，违法所得与实际情况有误。
为此省局提出了以下处理意见：
建议由省新闻出版局依法撤销某新闻出版局处罚决定。责成市工商局依法撤销作出具体行政行为的下级某工商局的处罚决定。
本着谁先立案、谁查处的执法原则和依法管辖的规定，建议由某工商局依法重新作出具体行政行为。在重新作出具体行政行为时充分考虑某单位的实际情况。
省委领导同意省工商局的处理意见，要求由工商行政管理部门依法处理此案。
三、行政复议仍未走出一事不再罚的误区
某单位对某新闻出版局和某工商局所作出的行政处罚均不服而申请行政复议。
当事人在向省新闻出版局申请行政复议时认为：申请人未销售完的部分盗版《导游图》已被工商行政管理机关查扣，被申请人再行没收已成为不可能。申请人销售《导游图》手续齐备，后来加印导游图也经某市新闻出版局批准，被申请人作出行政处罚适用法律不当，对申请人“并处罚款壹拾贰万元整”的处罚决定明显不当。
经省新闻出版局复议查明，申请人在未办理合法手续的情况下印制、销售《导游图》，属违法行为。被申请人在查处申请人印刷、销售《导游图》的过程中，认定事实清楚。提取证据充分，适用法律正确，处罚程序适当。但是，被申请人在作出较大数额的行政处罚之前，未按照《中华人民共和国行政复议法》第42条的规定举行听证程序，且罚款的执行方式不当。不符合法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第28条的规定，决定撤销被申请人所作出的行政处罚决定，责令被申请人在收到本《行政复议决定书》15日内依据法定程序重新作出行政处罚决定。
当事人在向某市工商局申请行政复议时认为：被申请人某工商局对本案无管辖权，被申请人认定的事实与客观真象不符。申请人销售导游图无主观故意；被申请人非法所得的计算不公正，适用法条错误；违背“一事不再罚”的原则。
经复议机关复议查明：至案发时止，申请人已经销售了从刘某手中购进的，未经国家批准的出版单位印制的《导游图》232853份，获销货款232853元。复议认为：对申请人作出行政处罚是依法履行职责，被申请人作出的行政处罚决定证据确凿，适应法律依据正确，但被申请人在计算非法所得方面欠准确。依照《中华人民共和国行政复议法》第28条第一款(三)项之规定，决定撤销被申请人作出的行政处罚决定；责令被申请人在收到复议决定书之日起15、日内重新作出具体行政行为。
这就是说以上两个行政复议机 关都要求下级行政管理机关重新作出行政处罚，仍然未走出一事不再罚的误区。
四、两部门重新作出行政处罚。工商机关再次遭遇一事两罚尴尬
某新闻出版局根据上级行政复议决定重新作出行政处罚决定书，决定给予当事人没收违法所得6万元的行政处罚。
某工商局根据上级行政复议决定书亦重新作出行政处罚决定。没收查扣在案的非法出版物《导游图》3万张：没收非法所得16万元。
当事人对工商局重新作出的行政处罚仍不服，再次申请行政复议，上级复议机关依法作出了维持某工商局对某单位的行政处罚决定。某单位收到工商行政管理机关复议决定书后，以新闻出版部门已经进行行政处罚为由，依据《行政处罚法》确定的一事不得再罚原则，向人民法院提出行政诉讼，请求撤销工商行政管理机关的行政处罚。按照谁先立案谁查处的原则和省委领导指示，本案由工商行政管理机关管辖完全正确，但某新闻出版局很难自我纠错，当事人又认可对其作出的行政处罚，并以错误的行政处罚抗辩工商行政管理局正确的行政处罚，鉴于某新闻出版局作出的行政处罚确实存在抢先处罚问题，当事人向人民法院提起行政诉讼，人民法院又无法追加新闻出版部门为第三人进行审查，依法行政的工商行政管理机关因一事再罚而成为尴尬的被告，其依法作出的行政处罚面临被人民法院撤销的被动局面。
五、清除法律障碍，市工商局请求市政府依法裁决
根据《行政处罚法》一事不再罚的规定，对某单位销售非法出版物《导游图》的行为，两个行政执法部门是不能对其同一行为作出重复行政处罚的，这样势必损害企业的合法权益，损害行政执法形象。那么此案到底应由谁作出行政处罚呢?某市工商局经过充分讨论认为：本案工商行政管理机关的处罚是依法管辖的，本案的核心是通过何种途径解决作出本案行政处罚两个行政主体的是非问题，不解决这个问题，工商行政管理机关依法行政反而可能面临败诉，但工商行政管理机关又无途径通过司法救济来解决两部门的对错问题。通过反复讨论，依据《中华人民共和国宪法》第108条“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”和《中华人民共和国地方人民政府组织法》第59条第一款第(三)项关于“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”和行政处罚法的相关规定”，对出现的上述问题，人民政府可以撤销政府所属部门和下一级人民政府作出的错误决定。为此，市工商局一方面与人民法院沟通，请求将行政诉讼案件暂缓开庭审理，另一方面抓紧向新闻出版机关的上级市人民政府写出了《关于处理某单位销售非法出版物一案的请示》，工商局的理由如下：
新闻出版局在工商局已经先立案、先调查、先采取强制措施，并且在人民法院已经介入的情况下，抢先作出即时处罚。明显地违反了《行政处罚法》关于对法人和其他组织处以一千元以下罚款或者警告的，才适用即时处罚的规定，又违反了《行政处罚法》“一事不再罚”原则的精神实质。“一事不再罚”首先应是“一事不再理”，有管辖权的执法机关已经立案的案件，其他执法机关不应重复立案；其次是“一事不再查”，有管辖权的执法机关已经调查的案件，其他执法机关不应再重复调查；最后才是对同一违法行为的不得再次给予罚款的处罚。显然，新闻出版局的行为违反了“一事不再罚”的原则，扰乱了正常的行政执法秩序，是一种无效行政行为，不利于市场经济秩序的整顿和规范，严重的损害了行政相对人的合法权益。
市人民政府指定政府法制办在对此案调查研究后，肯定工商部门依法依规依程序查办案件，作出了撤销市新闻出版局所作出的具体行政行为，维持了工商局的行政处罚，使此案有了一个比较完满的结果。当事人主动撤销了向人民法院提起的行政诉讼，自动履行了工商行政管理机关对其作出的行政处罚。使一个比较棘手的问题得到了比较圆满的解决。
本案说明，对案件都有管辖权的行政执法机关，一定要遵循基本的执法规则：谁先立案谁查处。如果我们在执法过程中，不问其他部门是否已立案查处，任意抢先处罚，势必影响执法秩序，损害当事人的合法权益，损害执法部门自身的形象。这样的问题在行政执法实践中也还是屡见不鲜的。但情况却异常复杂。笔者认为，执法机关在处理类似案件时应多沟通、多联系、多协商，多通气，而不能不讲秩序原则乱查一气，那样势必造成不好的社会影响和后果。