每年十月過後、十一月來臨之際，許多澳門市民都會翹首以盼一件即將發生的大事：特區政府頒佈下一財政年度的施政報告。而施政報告一旦發佈，便有議論鵲起，眾說紛紜。詮釋者有之，讚頌者有之，批評者亦有之。施政報告事關本地的“區計民生”，引起廣泛的社會關注是正常現象。近十年來，筆者也“入鄉隨俗”，加入了施政報告評論大軍的隊伍。然而，今年卻想換一個思路，不是在施政報告頒佈之後就事論事，而是在施政報告公佈之前先發議論，表述一下澳門市民對於政府施政報告的期望。
　　正因為不針對特定的施政報告文本，不聯繫具體的施政計劃與內容，所以可以比較超脫，說一些看似不著邊際卻可能具有參考價值的話語。今番議論的主題便是：怎樣才能編制出高水平、高質量的施政報告。筆者以為，首先要解決兩大關鍵問題：一是施政報告的性質與定位；二是編制者的立場與素質。
　　法律程序與政府職責的體現
　　儘管人們對於施政報告這一名詞並不陌生，但不少人將施政報告理解為政府的年度工作總結與來年工作計劃的綜合，這種看法是片面甚至膚淺的。實際上，施政報告是特定政府（目前主要是中華人民共和國的香港、澳門兩個特別行政區）向該地立法機構宣讀的年度工作報告，是特定法律程序與政府職責的體現。
　　《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）第四章第六十五條規定：“澳門特別行政區政府必須遵守法律……定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢”。在第七十一條規定的澳門特別行政區立法會職權中，也明確列出了“聽取行政長官的施政報告並進行辯論”的內容。由此可見，提交施政報告首先是特區政府必須遵守的法律程序。
　　施政報告誕生與發展的歷史印證了它的法律地位。就“施政報告”這一概念而言，香港、澳門兩個特別行政區繼承了回歸之前的傳統，沿用了港英、澳葡總督一年一度向立法局宣讀“總督報告（Address by the Governor）”的慣例。而其源頭都來自英國女王對國會所做的“女王報告（Queen’s Address）”。這些報告都具有接受立法機構評議、辯論甚至在一定程度上接受審議的職責，所以不可或缺，必須依法進行。
　　與此同時，宣讀施政報告也是政府應盡的職責。政府通過一年一度的施政報告，不僅總結過往的工作，而且提出未來的打算。在過去的一年中，完成了哪些任務，取得了哪些成績；在未來的一年中，有什麽打算和計劃；一年來的工作取得了哪些經驗，有什麽不足和教訓，等等。施政報告不僅是政府對立法機構的彙報，而且向社會公佈，是對廣大市民作出的交代。
　　由此可見，施政報告雖由特別行政區行政長官宣讀，卻是一種必要的政府行為，是政府對民眾負責、接受群眾監督的有效形式。在這一點上，特別行政區的施政報告同內地各級政府的政府工作報告有類似的功能。在祖國大陸，無論是國務院總理對最高權力機構全國人民代表大會及其常委會所做的政府工作報告，還是各地政府首長向當地人民代表大會所做的政府工作報告，都體現政府的職責，也都是政府對民眾負責的重要表現，不僅要接受立法權力機構的審議，而且要令人民群眾知情、議論、參與，直至滿意。
　　從這個意義上說，施政報告一定要力求跳出繁瑣主義哲學的束縛，擺脫事務主義的窠臼，從大處著眼，由微觀入手。要在闡述執政理念、施政方針、政策導向和實施戰略等宏觀問題的基礎上，細述具體的工作計劃和戰術安排。捨此便配不上“施政”的崇高境界，對不住法律程序與政府職責的神聖使命。縱觀澳門特別行政區歷年的施政報告，不少澳門市民一方面肯定其主要成績，另一方面又感到缺乏高屋建瓴的氣勢，缺少深謀遠慮和遠見卓識。報告中多處停留在就事論事，甚至有點繁瑣雜亂。從施政報告頒佈後的情況來看，無論是立法會對施政報告的辯論、對政府工作的質詢，還是對政府財政預算的審核、對預算執行情況報告的審議，都顯得相對薄弱，暴露了法律程序上的不足和政府職責的欠缺。這些都是影響施政報告發揮其應有作用的制約因素。
　　施政目的與施政水平的反映
　　從施政報告的主體與形成過程來看，這一報告是執政者的施政目的和施政水平的綜合反映。我們常說“文如其人”，表明文章往往是作者綜合水平的真實體現；而施政報告正是特定政府撰寫的文章，自然也能反映其執政的真實水平。
　　施政報告的水平首先取決於施政目的。特區政府作為施政的主體，自然也是施政報告的主體。爲了確立正確的施政目的，有必要深入討論政府與民眾的關係。行政學與政治學的原理告訴我們，“政府”是指在一定區域範圍內制定和執行法律管理的政治體系，是國家公共權力的執行機關，堪稱公共行政權力的象徵、承載體和實際行為體。廣義的政府包括立法、行政、司法和軍事機關，狹義的政府通常僅指行政機關。
　　就施政報告而言，它是狹義政府即行政機關的行為。施政報告無疑應當代表政府的立場與觀點，但是，絕不能僅僅局限於政府的立場與觀點。在封建社會，政府是統治階級實施統治的工具，所以只代表和維護統治階級的利益。因而政府也被稱為“官府”或“衙門”，老百姓“敬”而遠之，甚至畏而避之。到了民主社會，政府施政就不僅是爲了維護統治階級的利益，還要代表民眾的利益。在我國大陸，政府的宗旨是“為人民服務”；政府的基本原則是“對人民負責”。在這裡，“政府”與“人民（民眾）”是對立統一的辯證關係。參照這一思想，特區政府編制施政報告並且以此作為依據認真施政，就不能只代表政府公務員這個階層的利益，而是要代表廣大民眾的根本利益。須知政府只是在代表民眾施政。能不能設身處地地為民眾著想，能不能不站在民眾的對立面上來思考問題、制定政策，將是檢驗政府施政目的是否正確的試金石。
　　施政為民（而不是為己），施政為公（而不是為私），說起來容易，真正做起來就難得多。考察澳門政府歷年的施政報告，其中確有許多為民眾著想的政策與措施，也規劃了不少為老百姓辦的實事與好事。但是，老百姓期盼政府更加務實地為廣大民眾辦事，而不是追求形式、照顧關係或考慮少數人利益。例如，關於“穗澳合作”和“南沙開發”，關於明確規定“調升公務員（而不涉及其他職業）薪俸”的單位價值，老百姓對此有什麽感受？執政者或許不甚瞭解，或許是在故意迴避的。
　　施政報告也是政府施政水平的綜合反映。換言之，特首提交了什麼樣的施政報告，就決定了他領導下的政府部門將展現出什麼樣的施政水平。近年來，歷屆澳門特區政府的施政報告中多處提到“科學施政”這一關鍵問題，可是，從施政報告的視野、邏輯性、文風和創新意識等方面來看，很多人對於政府能否科學施政不敢肯定，至少是缺乏信心的。且不說已經揭露出的以及尚被隱藏的貪腐案件對政府形象與效能的摧殘，且不說積重難返的家族勢力、封建意識、裙帶關係和小團體主義對政府施政產生的腐蝕作用，就說在眾多政府部門潛移默化的煩瑣哲學和文牘主義傾向、安於現狀固步自封的心態、機械僵化的思維模式、死板落後的陳規陋習，就足以瓦解積極進取的奮鬥精神，拖住施政水平的後腿。總之，是施政者的綜合素質決定了施政報告的水平，進而決定政府施政的綜合水平。因果關係，一目了然。
　　作為中華人民共和國目前僅有的兩個特別行政區之一，澳門在地理區位、社會制度、政策方針、經濟實力和歷史文化等眾多方面頗具特色也很有優勢。回歸祖國十多年來，在中央政府的大力扶持、特區政府的正確領導和全區民眾的共同努力下，澳門的經濟建設和社會進步都取得了顯著的成就。2011年澳門的人均地區生產總值已經達到66，786美元，在全世界國家（地區）排行榜上躍居第6位，不僅遠遠超過中國大陸，而且遙遙領先於香港、台灣。鑒於此，澳門政府理應樹立雄心壯志，敢想敢幹，努力做出一番無愧於民眾，無愧於祖國，無愧於時代的大事業。要想將這一宏偉計劃付諸實施，不妨從提交高質量、高水平的施政報告做起。
　　可以預料，即將出臺的澳門特別行政區2013財政年度的施政報告，仍將繼續貫徹執行“一國兩制”、“澳人治澳”的方針，在推進政制發展、關注民生與社會和諧、促進經濟適度多元化、加強世界旅遊休閒中心建設，以及反腐倡廉、科學施政等方面詳盡部署，統籌兼顧。然而，會不會、能不能突出個性、銳意創新，在立足澳門、背倚祖國的前提下，放眼大千世界，追隨時代潮流呢，發出叱吒風雲、震撼全球的強大聲音呢？我們拭目以待，洗耳恭聽。