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摘要：伴随着工业化城市化的快速发展，出现了一个特殊的群体--失地农民，他们区别于城市居民，又与依赖土地的农民不同。失地农民面临很多生存生活上的困境，城市化的发展是建立在损害失地农民的利益之上的，如何解决失地农民的难题，让他们更好的融入新的生活，是这篇文章试图想解决的。
关键词：失地农民；困境；思考
一、问题的提出
在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，因为他们失去了土地，不依赖于农业，在城市也享受不了城市居民的权益，成为一个边缘群体，因此他们有一个特殊的称谓--失地农民。
据报道，我国失地农民已超过4500万，并以每年约200万的速度递增，根据国务院批准实施的《1997年-2010年全国土地利用总体规划纲要》，至2010年中国共安排非农建设用占用耕地1850万亩，其中90%以上为征用农村集体土地。按照目前全国人均耕地水平测算，将新增约1200万被征地农民。可见失地农民的队伍越来越庞大。由于多种原因，很多失地农民就业难，得不到基本的社会保障，社会矛盾日益突出，失地农民问题越来越受到社会各界的关注。那些失地农民面临哪些困境？困境产生的原因是什么？应该如何破解这些问题？笔者试图给予回答。
二、失地农民面临的困境
失地农民的产生是城市化进程中不可避免的现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然会出现的一个群体。作为城市化发展进程中的特殊群体，失地农民面临着生存和发展的巨大挑战。
（一）就业问题--难就业
就业关系到失地农民生存问题，农民一般受教育低，也没有一技之长，多以出卖体力为生，进入市场经济的激烈竞争中很容易被淘汰，现在又没了土地作为依靠，一旦失业就意味着没有了收入来源，生活很难维持。伴随着征地的进行，每年都有大批的农民失去土地，如果不能合理安置这些失地农民，这很容易成为社会的不稳定因素，影响社会和谐，也不利于经济的发展。
（二）医疗问题--看病难
失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭靠征地补偿款来维持生计，过几年补偿款"吃"完了，生活也就没有保障了。当然基本的生活还可以维持，但是当疾病来袭时，由于没钱看病，只能拖着忍着，而国家实施的新农村医疗保险不能有效解决农民医疗上的需求，所以医疗是失地农民的一大难题。
（三）子女教育问题--费用高昂
失地农民所得到的补偿少，收入低，而教育所花的费用很高，农民都希望自己的子女过上比自己好的生活，所以都愿意支持子女读书，对于失地农民而言，这种希望更加强烈了。因为没了土地，只有靠知识来改变下一代的命运，可是教育费用之高与他们的低收入形成鲜明的对比。举例来说，一位大学生每年学费3500元、住宿费1000元、生活费5000元，各项花费总计9500元左右，而一个农民家庭的收入按品均来算也只有12000左右，大约占家庭总收入的78%，由此可见教育费用之高超过农民家庭的承载力，那么子女教育对于失地农民来说也是一项沉重的负担。
（四）社保问题--没有保障
农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有城市居民那样的社会保障，处于社会保障的真空地带。从全国社会保障费用支出的情况来看，占全国人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。可见城乡居民差异之大，改革之迫切。
三、造成失地农民困境的原因
造成失地农民生活困难的原因是复杂的，比如补偿方式，补偿标准不一，法律制度不健全，社会保障不完善，土地产权制度模糊等。对于这一点，学界观点不一，黄祖辉认为现行的征地制度具有缺乏效率和损害农民利益的特点，应该合理界定公共利益和征地范围。马驰等认为我国农地征用程序不完善主要表现在两方面：第一是我国土地管理部门中未设立专门裁决土地征用中出现的争议以及矫正土地征用双方的行为的监督机构，第二是未能将征用土地的补偿费用收支情况公开公布，接受监督。袁崇法指出最大的矛盾在于现行的土地征用补偿办法并不把土地当成财产看待。郭玉田等则认为不合理在于集体土地所有者代表不明确。鹿心社认为不合理在于集体土地产权主体的权能不明确。王海全认为征地制度与农地制度紧密联系，要想根本解决征地制度，就要先改革农地制度，他认为农地制度对城市用地，农村用地，经营性用地，公益性用地等存在混淆现象，所以要严格区分公益性用地、经营性用地，规范政府行为。
笔者认为根本原因在于制度不完善。在土地征收的过程中，发生很多起农民起诉的事件，这也充分说明了农民对征地制度存在不满。现在的土地征用制度存在效率低、界限模糊、损害农民利益等缺陷。此外，土地征收具有强制性、行政性的特点，将土地征收视为一种行政行为，而不是民事行为，不尊重农民的意愿，损害农民的利益。
除了制度的不完善之外，还存在补偿标准与补偿方式上的不足，在征地中普遍存在补偿费用偏低的现象，不符合市场运行机制，这让农民的生活更加困难。在补偿过程中还存在不公开，不公平的现象，忽视农民的切身利益才会频出农民上访的事件。在补偿方式上政府大都采用货币补偿的方式，一次性解决问题，没有充分考虑失地农民的社保、就业、医疗等长远保障的情况，存在不妥之处。
政府在农民社保问题与就业问题上的做法也有欠缺，很多农民失去土地找不到合适的工作，社保也得不到解决，生活变得更加困难，尤其是长期居住在农村的老人。农民失去土地相当于失去了依靠，一旦失业将面临很大的风险，很可能成为社会的不稳定因素。目前许多失地农民没有社保，养老成了一大难题，在就业上也处于劣势，这些都是当地政府应该亟待解决的问题。
四、几点建议
（一）实行多样的征地补偿方式
目前我国主要实行的是一次性货币补偿的方式，补偿之后政府就没有责任了，虽然这种补偿方式存在许多优点，比如时间短，效率高等，但是对于农民来说不是最好的，失地农民文化水平低，很少农民拿这笔补偿费去投资，又没有技术所以创业也很少，大部分都是存在银行，在低息和通胀的经济环境下，是没有利益可得的。而几年过去补偿费花完了，生活便没了保障。
笔者认为，应该实行多种补偿方式，除了货币补偿，还有留地补偿和替代地补偿的方式。留地安置是指在征地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障在已批准被征收农用地转为建设用地的土地范围内留出一定比例的土地，由被征地农民集体按照规划用途和城市建设要求自行组织开发经营的安置方法 ( 搞配套、自行办工商业等)。这种方法使农民在失去土地之后有一定的收入来源，这显然比一次性补偿更加合理。替代地补偿是考虑到失去土地的农民有可能在领取土地补偿费后找不到合适的就业岗位而坐吃山空，在确定补偿的方式时，以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题当然，各地的实际情况不同，在进行赔偿时政府，赔偿单位和农民应进行三方协商，在尊重农民意愿的前提下合理赔偿。笔者主张实行混合式的赔偿方式，生活、就业、养老保险和集体资产收益的征地补偿模式。这种补偿方式不仅解决了失地农民的一系列问题，使农民完全无后顾之忧，更快的投入到生产中去，还从多方位对失地农民进行补偿和安置，为失地农民在失去土地后转为城镇居民身份提供了一条比较好的途径，使得失地农民可以尽快的融人城镇居民生活当中。在实际操作中，因各地情况不同，可以综合考虑开发商、政府、村集体和失地农民的情况，妥善安置失地农民。
(二) 按照市场机制合理补偿征地费用
农民失地的背后是利益分配问题，土地农转非的增值收益向城市、向工业、向开发商倾斜，农民得到的太少。中央已经提出要实行工业反哺农业、城市带动乡村的方针，但在土地问题上，现实正相反，如有些地方低价征用农民土地，再低价出让给企业，这是以农补工，不是以工补农。失地农民的补偿标准低，应根据市场经济的原则，合理补偿征地费用。
我国现行的《土地法》第四十七条第二款规定："征收土地的，按照被征收土地的原有用途给与补偿。征收耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补助费征收耕地的补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费， 按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数， 按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。"笔者认为按照原有用途补偿不合理，降低了补偿费用。应按照市场机制，根据土地本身的价值给予赔偿，由于土地所在的地理位置等因素的不同，土地本身的价值也不一样，而根据土地的原有用途进行赔偿不合理。例如阜阳经济开发区土地赔偿一亩16500，这低于土地本身的价值，损害了农民的利益。《土地法》第五十五条规定："新增建设用地的土地有偿使用(即农村土地转让后的再转让)费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。"这实质上是否认了农民对土地的权利，政府借着行政权力，低价从农民那征收土地，再高价卖给厂商或房地产商，这也破坏了失地农民的权益。此外，政府在征地过程中存在信息不公开的现象，违背了公正、公开、公平的原则，剥夺了农民的知情权、异议权等权利，建议政府披露征地过程中的信息。
（三）解决就业至关重要
就业关系到失地农民的生存生活问题，只有解决了失地农民的就业问题，失地农民的生活才能有保障。针对农民知识水平低、缺乏技术能力，市场竞争意识淡薄等特点，政府可以组织失地农民的再就业培训，让农民了解市场，形成竞争意识，拥有一技之长，既能解决失地农民的生活问题，又能促进当地经济的发展，这也是授之以鱼不如授之以渔。此外，政府应该加大宣传力度，鼓励失地农民再就业，及时的提供就业信息，就业岗位，或者引导失地农民加入第三产业等。适时的解决失地农民的就业问题，也就解决了征地形成的一大难题。
（四）提供社会保障解决后顾之忧
这是一项迫切需要解决的事项，有些学者认为不应该将失地农民纳入城镇居民的社会保障体系中，应循序渐进的改善失地农民的社会保障问题。笔者也认为解决失地农民的社保问题需要循序渐进，这不仅需要政府的帮助，开发商以及失地农民自身也需要出一份力，在三方合力的基础上解决失地农民的社会保障问题比较实际，而且也相对提高了社会保障的水平，有益于保障失地农民的权益。此外社会保障是一种收入再分配方式，它通过转移支付的调节社会成员之间的收入分配，促进社会公平与稳定。制度先行，解决了失地农民的社会保障问题，才能使农民无后顾之忧，一心一意的为生活努力。
五、结语
失地农民是值得全社会关注的问题，他们为城市化做出了贡献，牺牲了自身的利益，更应该得到全社会的帮助。文章提出的失地农民的问题如就业、社保、补偿问题都是亟待解决的，各地的政府也在不断地实践，创新出一套更有利于失地农民的政策方案。希望政府部门能妥善安置失地农民，保障他们的切身利益。
参考文献：
[1]谢中，江华.工业化进程中失地农民安置问题探讨[J].南方农村，2009, (5)
[2]章贵军，翁海丹. 城市化进程中失地农民社会保障问题探讨[J]. 经济师，2009，(12)
[3]赵继新，丁娟娟，裴新岗. 失地农民补偿模式评价及机制研究[J]. 商业研究，2009, (12)
[4]朱贺，浅论中国"失地农民"问题. 中国科技博览[J]. 2009, (33)
[5]李淑梅. 失地农民社会保障制度研究，中国经济出版社，2007, (6)
作者简介：王瑞瑞（1986-），女，安徽阜阳人，安徽大学经济学院2009级硕士研究生，研究方向：产业经济学；赵丽娟（1987-），女，安徽桐城人，安徽大学经济学院2009级硕士研究生，研究方向：产业经济学。
关键词：失地农民；困境；思考
一、问题的提出
在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，因为他们失去了土地，不依赖于农业，在城市也享受不了城市居民的权益，成为一个边缘群体，因此他们有一个特殊的称谓--失地农民。
据报道，我国失地农民已超过4500万，并以每年约200万的速度递增，根据国务院批准实施的《1997年-2010年全国土地利用总体规划纲要》，至2010年中国共安排非农建设用占用耕地1850万亩，其中90%以上为征用农村集体土地。按照目前全国人均耕地水平测算，将新增约1200万被征地农民。可见失地农民的队伍越来越庞大。由于多种原因，很多失地农民就业难，得不到基本的社会保障，社会矛盾日益突出，失地农民问题越来越受到社会各界的关注。那些失地农民面临哪些困境？困境产生的原因是什么？应该如何破解这些问题？笔者试图给予回答。
二、失地农民面临的困境
失地农民的产生是城市化进程中不可避免的现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然会出现的一个群体。作为城市化发展进程中的特殊群体，失地农民面临着生存和发展的巨大挑战。
（一）就业问题--难就业
就业关系到失地农民生存问题，农民一般受教育低，也没有一技之长，多以出卖体力为生，进入市场经济的激烈竞争中很容易被淘汰，现在又没了土地作为依靠，一旦失业就意味着没有了收入来源，生活很难维持。伴随着征地的进行，每年都有大批的农民失去土地，如果不能合理安置这些失地农民，这很容易成为社会的不稳定因素，影响社会和谐，也不利于经济的发展。
（二）医疗问题--看病难
失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭靠征地补偿款来维持生计，过几年补偿款"吃"完了，生活也就没有保障了。当然基本的生活还可以维持，但是当疾病来袭时，由于没钱看病，只能拖着忍着，而国家实施的新农村医疗保险不能有效解决农民医疗上的需求，所以医疗是失地农民的一大难题。
（三）子女教育问题--费用高昂
失地农民所得到的补偿少，收入低，而教育所花的费用很高，农民都希望自己的子女过上比自己好的生活，所以都愿意支持子女读书，对于失地农民而言，这种希望更加强烈了。因为没了土地，只有靠知识来改变下一代的命运，可是教育费用之高与他们的低收入形成鲜明的对比。举例来说，一位大学生每年学费3500元、住宿费1000元、生活费5000元，各项花费总计9500元左右，而一个农民家庭的收入按品均来算也只有12000左右，大约占家庭总收入的78%，由此可见教育费用之高超过农民家庭的承载力，那么子女教育对于失地农民来说也是一项沉重的负担。
（四）社保问题--没有保障
农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有城市居民那样的社会保障，处于社会保障的真空地带。从全国社会保障费用支出的情况来看，占全国人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。可见城乡居民差异之大，改革之迫切。
三、造成失地农民困境的原因
造成失地农民生活困难的原因是复杂的，比如补偿方式，补偿标准不一，法律制度不健全，社会保障不完善，土地产权制度模糊等。对于这一点，学界观点不一，黄祖辉认为现行的征地制度具有缺乏效率和损害农民利益的特点，应该合理界定公共利益和征地范围。马驰等认为我国农地征用程序不完善主要表现在两方面：第一是我国土地管理部门中未设立专门裁决土地征用中出现的争议以及矫正土地征用双方的行为的监督机构，第二是未能将征用土地的补偿费用收支情况公开公布，接受监督。袁崇法指出最大的矛盾在于现行的土地征用补偿办法并不把土地当成财产看待。郭玉田等则认为不合理在于集体土地所有者代表不明确。鹿心社认为不合理在于集体土地产权主体的权能不明确。王海全认为征地制度与农地制度紧密联系，要想根本解决征地制度，就要先改革农地制度，他认为农地制度对城市用地，农村用地，经营性用地，公益性用地等存在混淆现象，所以要严格区分公益性用地、经营性用地，规范政府行为。
笔者认为根本原因在于制度不完善。在土地征收的过程中，发生很多起农民起诉的事件，这也充分说明了农民对征地制度存在不满。现在的土地征用制度存在效率低、界限模糊、损害农民利益等缺陷。此外，土地征收具有强制性、行政性的特点，将土地征收视为一种行政行为，而不是民事行为，不尊重农民的意愿，损害农民的利益。
除了制度的不完善之外，还存在补偿标准与补偿方式上的不足，在征地中普遍存在补偿费用偏低的现象，不符合市场运行机制，这让农民的生活更加困难。在补偿过程中还存在不公开，不公平的现象，忽视农民的切身利益才会频出农民上访的事件。在补偿方式上政府大都采用货币补偿的方式，一次性解决问题，没有充分考虑失地农民的社保、就业、医疗等长远保障的情况，存在不妥之处。
政府在农民社保问题与就业问题上的做法也有欠缺，很多农民失去土地找不到合适的工作，社保也得不到解决，生活变得更加困难，尤其是长期居住在农村的老人。农民失去土地相当于失去了依靠，一旦失业将面临很大的风险，很可能成为社会的不稳定因素。目前许多失地农民没有社保，养老成了一大难题，在就业上也处于劣势，这些都是当地政府应该亟待解决的问题。
四、几点建议
（一）实行多样的征地补偿方式
目前我国主要实行的是一次性货币补偿的方式，补偿之后政府就没有责任了，虽然这种补偿方式存在许多优点，比如时间短，效率高等，但是对于农民来说不是最好的，失地农民文化水平低，很少农民拿这笔补偿费去投资，又没有技术所以创业也很少，大部分都是存在银行，在低息和通胀的经济环境下，是没有利益可得的。而几年过去补偿费花完了，生活便没了保障。
笔者认为，应该实行多种补偿方式，除了货币补偿，还有留地补偿和替代地补偿的方式。留地安置是指在征地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障在已批准被征收农用地转为建设用地的土地范围内留出一定比例的土地，由被征地农民集体按照规划用途和城市建设要求自行组织开发经营的安置方法 ( 搞配套、自行办工商业等)。这种方法使农民在失去土地之后有一定的收入来源，这显然比一次性补偿更加合理。替代地补偿是考虑到失去土地的农民有可能在领取土地补偿费后找不到合适的就业岗位而坐吃山空，在确定补偿的方式时，以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题当然，各地的实际情况不同，在进行赔偿时政府，赔偿单位和农民应进行三方协商，在尊重农民意愿的前提下合理赔偿。笔者主张实行混合式的赔偿方式，生活、就业、养老保险和集体资产收益的征地补偿模式。这种补偿方式不仅解决了失地农民的一系列问题，使农民完全无后顾之忧，更快的投入到生产中去，还从多方位对失地农民进行补偿和安置，为失地农民在失去土地后转为城镇居民身份提供了一条比较好的途径，使得失地农民可以尽快的融人城镇居民生活当中。在实际操作中，因各地情况不同，可以综合考虑开发商、政府、村集体和失地农民的情况，妥善安置失地农民。
(二) 按照市场机制合理补偿征地费用
农民失地的背后是利益分配问题，土地农转非的增值收益向城市、向工业、向开发商倾斜，农民得到的太少。中央已经提出要实行工业反哺农业、城市带动乡村的方针，但在土地问题上，现实正相反，如有些地方低价征用农民土地，再低价出让给企业，这是以农补工，不是以工补农。失地农民的补偿标准低，应根据市场经济的原则，合理补偿征地费用。
我国现行的《土地法》第四十七条第二款规定："征收土地的，按照被征收土地的原有用途给与补偿。征收耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补助费征收耕地的补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费， 按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数， 按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。"笔者认为按照原有用途补偿不合理，降低了补偿费用。应按照市场机制，根据土地本身的价值给予赔偿，由于土地所在的地理位置等因素的不同，土地本身的价值也不一样，而根据土地的原有用途进行赔偿不合理。例如阜阳经济开发区土地赔偿一亩16500，这低于土地本身的价值，损害了农民的利益。《土地法》第五十五条规定："新增建设用地的土地有偿使用(即农村土地转让后的再转让)费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。"这实质上是否认了农民对土地的权利，政府借着行政权力，低价从农民那征收土地，再高价卖给厂商或房地产商，这也破坏了失地农民的权益。此外，政府在征地过程中存在信息不公开的现象，违背了公正、公开、公平的原则，剥夺了农民的知情权、异议权等权利，建议政府披露征地过程中的信息。
（三）解决就业至关重要
就业关系到失地农民的生存生活问题，只有解决了失地农民的就业问题，失地农民的生活才能有保障。针对农民知识水平低、缺乏技术能力，市场竞争意识淡薄等特点，政府可以组织失地农民的再就业培训，让农民了解市场，形成竞争意识，拥有一技之长，既能解决失地农民的生活问题，又能促进当地经济的发展，这也是授之以鱼不如授之以渔。此外，政府应该加大宣传力度，鼓励失地农民再就业，及时的提供就业信息，就业岗位，或者引导失地农民加入第三产业等。适时的解决失地农民的就业问题，也就解决了征地形成的一大难题。
（四）提供社会保障解决后顾之忧
这是一项迫切需要解决的事项，有些学者认为不应该将失地农民纳入城镇居民的社会保障体系中，应循序渐进的改善失地农民的社会保障问题。笔者也认为解决失地农民的社保问题需要循序渐进，这不仅需要政府的帮助，开发商以及失地农民自身也需要出一份力，在三方合力的基础上解决失地农民的社会保障问题比较实际，而且也相对提高了社会保障的水平，有益于保障失地农民的权益。此外社会保障是一种收入再分配方式，它通过转移支付的调节社会成员之间的收入分配，促进社会公平与稳定。制度先行，解决了失地农民的社会保障问题，才能使农民无后顾之忧，一心一意的为生活努力。
五、结语
失地农民是值得全社会关注的问题，他们为城市化做出了贡献，牺牲了自身的利益，更应该得到全社会的帮助。文章提出的失地农民的问题如就业、社保、补偿问题都是亟待解决的，各地的政府也在不断地实践，创新出一套更有利于失地农民的政策方案。希望政府部门能妥善安置失地农民，保障他们的切身利益。
参考文献：
[1]谢中，江华.工业化进程中失地农民安置问题探讨[J].南方农村，2009, (5)
[2]章贵军，翁海丹. 城市化进程中失地农民社会保障问题探讨[J]. 经济师，2009，(12)
[3]赵继新，丁娟娟，裴新岗. 失地农民补偿模式评价及机制研究[J]. 商业研究，2009, (12)
[4]朱贺，浅论中国"失地农民"问题. 中国科技博览[J]. 2009, (33)
[5]李淑梅. 失地农民社会保障制度研究，中国经济出版社，2007, (6)
作者简介：王瑞瑞（1986-），女，安徽阜阳人，安徽大学经济学院2009级硕士研究生，研究方向：产业经济学；赵丽娟（1987-），女，安徽桐城人，安徽大学经济学院2009级硕士研究生，研究方向：产业经济学。