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2014年，中央提出经济新常态，深化体制改革、优化产业机构、推进升级要素成了经济增长新动力。PPP模式在促进政府转职能、充分发挥市场资源配置、提高公共产品及服务质量、分散和规避风险等方面，有着巨大的优势和经验。同时，我国也面临着转型压力、法律不健全、机制不完善等诸多问题。危机危机，危中有机，机遇和困难并存。我们在对PPP模式特点的把控、法律的完善、职能的转变等多方面倒逼改革，才能推动PPP模式健康稳定发展，成为中国经济持续增长的新引擎。
新常态 PPP模式
政府和社会资本关系 风险把控
引言
2014年5月，习近平总书记在河南考察时指出，我国处于重要战略机遇期，从我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略平常心[1]。 旧常态无法维持，高投资高增速一去不复返，中国经济发展进入了新常态。伴随着社会投资结构形式和投资方式发生转变，机遇和压力随之而来。而基础设施缺口依然巨大，同时人口红利正逐步消失，政府面临巨大的资金压力。在新常态背景下，国务院颁布《关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）[2]，以提高产业效率、优化结构调整为目标，减少政府在基础设施建设中的投入，努力实现投资主体多元化，建立市场竞争机制，提高基础设施项目绩效，降低社会成本服务价格，提升公共服务质量，以政府与社会资本的合作为工作重点，为各级地方政府在新常态下优化投资指明方向，也为民间资本进入基础设施领域畅通了渠道。
PPP 融资模式的理论
（1）PPP模式内涵
PPP融资模式泛指政府与社会资本签订长期协议，授权私营代替政府建设、运营或管理公共基础设施已达到向公众提供公共服务，PPP模式分为广义和狭义方面的含义划分：狭义层面上的PPP是指公共部门同私人部门合作，为提供一些公共的产品、服务而构建合作关系，广义方面的PPP可以被理解为一系列项目融资模式的综合，其中包含 BOT、TOT等多种模式。在狭义层面上，PPP更注重合作过程中建立风险分担管理机制，制定项目的衡量值原则。在广义层面上，PPP可以被直接称为公私合伙制。各国或者国际组织对于PPP模式分类大体上可以划分成为外包、特许经营和私有化三大类型。
目前普遍认为，PPP 优势在于政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，在授予特许经营权的基础上，以利益共享和风险共担为特征，明确双方目标和职责，建立合作有效机制，畅通工作渠道，理顺各方关系，通过建立市场竞争和激励约束机制，发挥各方优势，提高公共产品质量和服务供给效率
（2）PPP模式运作过程
项目的投资必然是利润和风险共存，项目的利润与风险有关的包括市场部门、政府及机构、私人投资者、项目承包公司、银行或贷款机构以及项目管理部门，各方关系如图1：
（1）国内外现状分析
公私部门合作伙伴关系最早出现在20世纪80年代的英国并得到推广，目前PPP 模式在国外应用较为成熟。PPP 模式在英国的应用领域包括：一是公共交通体系二是污水与供水处理系统三是电力方面四是社会基础建设。随着PPP模式在英国出现并取得成绩，世界其他国家开始关注这种新兴模式。不同国家，其研究侧重点也不尽相同。英国关注的是私人主动融资；澳大利亚关注风险分担机制和融资模式；美国的核心问题在于公私合作制中政府和私营机构在顶层政策层面上的合作。PPP模式在国外推广运用相对成熟，利于我国借鉴并推广运行。
我国基础设施建设PPP融资模式在探索中不断发展，从第一个PPP项目（1984年深圳沙角B电厂BOT项目）诞生到现在虽然只有30个年头，但是发展迅速，采用PPP模式建造和运营基础设施项目的市场正不断扩大。逐步从最初试点推广到固定回报阶段，再到近十年来全面发放阶段。例如，2002年深圳市把公共设施这一过去完全由政府部门开发建设转变成公共投资建设项目，把我国国有企业也转换到公共性投资方式，利用招标的形式出售国有型企业一部分股份。2008年，万众瞩目的国家体育场鸟巢同样以转让股份的形式出售给私人，投资、管理、设计，公私一同参与完成，建设由两家公司进行建设管理，中信集团占比42%，特许经营期30年，后移交给北京市政府。
（2）应用中存在的问题
第一，对PPP模式在新常态下的意义认识不到位。一是某些政府思维未转换，仍习惯运用旧常态经济工作方式，改革开放30年，政府资金充裕，权威高，阻力小，现在政府优势明显减弱，亟需转变工作思路和机制，打造利于创新、多样性的体制及政策环境。二是需认真把握机会，有的地方政府只是把PPP模式作为金库，不考虑自身财力及项目实际情况，盲目跟风投资建設，加重了政府债务。因此，立规矩、画底线、把握形势、深入研究，才能保证PPP 模式的健康稳定的发展。
第二，相关法律法规保障不健全。目前出台的政策和规定，法律地位较低，效应一般。其处于探索阶段，所以具体问题限制不严，操作差。目前普遍共识，在法律层面对，PPP项目的融资的支撑不够。所以应该从立法和政策理念上，平等政府和企业主体，明确权责。
第三，价格机制不完善。有效保证社会资本收益及回收是实施PPP融资模式难点。政府部门需给项目特许建设和经营方面权利，并充分有效保障投资者一定的回报。PPP模式推广中，存在一个矛盾，就是私营部门期望获得更多利润，公众希望得到优质廉价的公共产品或服务，政府缺乏成本合理计算，又制定价格后长期不调整，在满足公众期望和吸引社会资本方面顾此失彼。
推动PPP模式公私资本合作改善方式
（1）提高大局意识，深入研究新常态下PPP模式的规律
首要要有大局观念和全局意识，深入领会学习中央关于PPP模式推进的理念方针政策。这是在基础设施投融资领域的机遇，做到敢用、愿用、善用，并保持长期健康运行。其次，要深入学习其内在规律，提升了国家治理能力，充分利用社会存量资本，同时提高公共资源效率，加快转变政府职能，设立现代财政制度，引导地方政府和社会资本良性互动。最后，认清形势，转换理念，在大环境中央一再推动简政放权、深化市场化改革的背景下，追求合作、平等、包容。
（2）完善相关法规
PPP中社会资本相比政府资本处于弱势，须通过合同拟定、签约环节、签约实施等多关键步骤的明确权益分配，维护自身利益。若缺少法律保护，效率将无法保证，损害多方利益。目前，我国就特许经营的相关法律法规进行研究，按照多种法律的规定进行交叉调整，在中央层面明确适用的法律法规，其次地方政府出台相应的落实细则和办法，在中央与地方、区域之间、政府与社会资本之间，形成良性互动，建立联动机制，保障各方利益，积极推动PPP模式的健康发展。
（3）建立调价机制，形成多方联动
PPP 融资模式参与人包括三类，第一政府机构、第二私营企业，第三公众；从各方利益角度出发，虽然各方目标并不完全一致，但形成利益共同体后，做好项目便是最终目的。可以尝试建立调价机制，既保障社会资本的投出回报比，又尽可能满足公众对成果体验的需求，同时给政府平台，进行项目监督和管理，避免社会资本过于暴利，侵害公众利益。
（4）转变政府职能，审慎严格，谨防风险
政府需转变职能，下放权力，在项目的规划、监督、政策制定等方面进行宏观调控，从大包大揽向PPP模式转变，不仅是技术革新，更是体制的变革、职能的转变。因此，首先政府要转变观念，要发挥主体功效，树立平等合作意识，从运动员加裁判员逐步向监督者角色转变。第二，PPP合作大多都是公益性项目，不以追求利润为目标，平衡各方权益，达到项目长期稳定的投资回报比例。最后，扎实做好政策安排和制度设计，健全风险防控管理机制，不断总结完善，为每一步的推进积累经验。
[1]吴敬琏等.《小趋势2015 读懂新常态》
[2]国务院.《关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）
[3]陈少阳.PPP融资模式在基础设施建设中的应用研究[D].对外经济贸易大学，2015
[4]余逢伯 新常态下PPP模式的机遇、挑战与对策 《金融论坛》2015（8）
新常态 PPP模式
政府和社会资本关系 风险把控
引言
2014年5月，习近平总书记在河南考察时指出，我国处于重要战略机遇期，从我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略平常心[1]。 旧常态无法维持，高投资高增速一去不复返，中国经济发展进入了新常态。伴随着社会投资结构形式和投资方式发生转变，机遇和压力随之而来。而基础设施缺口依然巨大，同时人口红利正逐步消失，政府面临巨大的资金压力。在新常态背景下，国务院颁布《关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）[2]，以提高产业效率、优化结构调整为目标，减少政府在基础设施建设中的投入，努力实现投资主体多元化，建立市场竞争机制，提高基础设施项目绩效，降低社会成本服务价格，提升公共服务质量，以政府与社会资本的合作为工作重点，为各级地方政府在新常态下优化投资指明方向，也为民间资本进入基础设施领域畅通了渠道。
PPP 融资模式的理论
（1）PPP模式内涵
PPP融资模式泛指政府与社会资本签订长期协议，授权私营代替政府建设、运营或管理公共基础设施已达到向公众提供公共服务，PPP模式分为广义和狭义方面的含义划分：狭义层面上的PPP是指公共部门同私人部门合作，为提供一些公共的产品、服务而构建合作关系，广义方面的PPP可以被理解为一系列项目融资模式的综合，其中包含 BOT、TOT等多种模式。在狭义层面上，PPP更注重合作过程中建立风险分担管理机制，制定项目的衡量值原则。在广义层面上，PPP可以被直接称为公私合伙制。各国或者国际组织对于PPP模式分类大体上可以划分成为外包、特许经营和私有化三大类型。
目前普遍认为，PPP 优势在于政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，在授予特许经营权的基础上，以利益共享和风险共担为特征，明确双方目标和职责，建立合作有效机制，畅通工作渠道，理顺各方关系，通过建立市场竞争和激励约束机制，发挥各方优势，提高公共产品质量和服务供给效率
（2）PPP模式运作过程
项目的投资必然是利润和风险共存，项目的利润与风险有关的包括市场部门、政府及机构、私人投资者、项目承包公司、银行或贷款机构以及项目管理部门，各方关系如图1：
（1）国内外现状分析
公私部门合作伙伴关系最早出现在20世纪80年代的英国并得到推广，目前PPP 模式在国外应用较为成熟。PPP 模式在英国的应用领域包括：一是公共交通体系二是污水与供水处理系统三是电力方面四是社会基础建设。随着PPP模式在英国出现并取得成绩，世界其他国家开始关注这种新兴模式。不同国家，其研究侧重点也不尽相同。英国关注的是私人主动融资；澳大利亚关注风险分担机制和融资模式；美国的核心问题在于公私合作制中政府和私营机构在顶层政策层面上的合作。PPP模式在国外推广运用相对成熟，利于我国借鉴并推广运行。
我国基础设施建设PPP融资模式在探索中不断发展，从第一个PPP项目（1984年深圳沙角B电厂BOT项目）诞生到现在虽然只有30个年头，但是发展迅速，采用PPP模式建造和运营基础设施项目的市场正不断扩大。逐步从最初试点推广到固定回报阶段，再到近十年来全面发放阶段。例如，2002年深圳市把公共设施这一过去完全由政府部门开发建设转变成公共投资建设项目，把我国国有企业也转换到公共性投资方式，利用招标的形式出售国有型企业一部分股份。2008年，万众瞩目的国家体育场鸟巢同样以转让股份的形式出售给私人，投资、管理、设计，公私一同参与完成，建设由两家公司进行建设管理，中信集团占比42%，特许经营期30年，后移交给北京市政府。
（2）应用中存在的问题
第一，对PPP模式在新常态下的意义认识不到位。一是某些政府思维未转换，仍习惯运用旧常态经济工作方式，改革开放30年，政府资金充裕，权威高，阻力小，现在政府优势明显减弱，亟需转变工作思路和机制，打造利于创新、多样性的体制及政策环境。二是需认真把握机会，有的地方政府只是把PPP模式作为金库，不考虑自身财力及项目实际情况，盲目跟风投资建設，加重了政府债务。因此，立规矩、画底线、把握形势、深入研究，才能保证PPP 模式的健康稳定的发展。
第二，相关法律法规保障不健全。目前出台的政策和规定，法律地位较低，效应一般。其处于探索阶段，所以具体问题限制不严，操作差。目前普遍共识，在法律层面对，PPP项目的融资的支撑不够。所以应该从立法和政策理念上，平等政府和企业主体，明确权责。
第三，价格机制不完善。有效保证社会资本收益及回收是实施PPP融资模式难点。政府部门需给项目特许建设和经营方面权利，并充分有效保障投资者一定的回报。PPP模式推广中，存在一个矛盾，就是私营部门期望获得更多利润，公众希望得到优质廉价的公共产品或服务，政府缺乏成本合理计算，又制定价格后长期不调整，在满足公众期望和吸引社会资本方面顾此失彼。
推动PPP模式公私资本合作改善方式
（1）提高大局意识，深入研究新常态下PPP模式的规律
首要要有大局观念和全局意识，深入领会学习中央关于PPP模式推进的理念方针政策。这是在基础设施投融资领域的机遇，做到敢用、愿用、善用，并保持长期健康运行。其次，要深入学习其内在规律，提升了国家治理能力，充分利用社会存量资本，同时提高公共资源效率，加快转变政府职能，设立现代财政制度，引导地方政府和社会资本良性互动。最后，认清形势，转换理念，在大环境中央一再推动简政放权、深化市场化改革的背景下，追求合作、平等、包容。
（2）完善相关法规
PPP中社会资本相比政府资本处于弱势，须通过合同拟定、签约环节、签约实施等多关键步骤的明确权益分配，维护自身利益。若缺少法律保护，效率将无法保证，损害多方利益。目前，我国就特许经营的相关法律法规进行研究，按照多种法律的规定进行交叉调整，在中央层面明确适用的法律法规，其次地方政府出台相应的落实细则和办法，在中央与地方、区域之间、政府与社会资本之间，形成良性互动，建立联动机制，保障各方利益，积极推动PPP模式的健康发展。
（3）建立调价机制，形成多方联动
PPP 融资模式参与人包括三类，第一政府机构、第二私营企业，第三公众；从各方利益角度出发，虽然各方目标并不完全一致，但形成利益共同体后，做好项目便是最终目的。可以尝试建立调价机制，既保障社会资本的投出回报比，又尽可能满足公众对成果体验的需求，同时给政府平台，进行项目监督和管理，避免社会资本过于暴利，侵害公众利益。
（4）转变政府职能，审慎严格，谨防风险
政府需转变职能，下放权力，在项目的规划、监督、政策制定等方面进行宏观调控，从大包大揽向PPP模式转变，不仅是技术革新，更是体制的变革、职能的转变。因此，首先政府要转变观念，要发挥主体功效，树立平等合作意识，从运动员加裁判员逐步向监督者角色转变。第二，PPP合作大多都是公益性项目，不以追求利润为目标，平衡各方权益，达到项目长期稳定的投资回报比例。最后，扎实做好政策安排和制度设计，健全风险防控管理机制，不断总结完善，为每一步的推进积累经验。
[1]吴敬琏等.《小趋势2015 读懂新常态》
[2]国务院.《关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）
[3]陈少阳.PPP融资模式在基础设施建设中的应用研究[D].对外经济贸易大学，2015
[4]余逢伯 新常态下PPP模式的机遇、挑战与对策 《金融论坛》2015（8）