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一、包头市农村最低生活保障制度的发展历程
（一）探索起步阶段
包头市于2004年作为自治区试点地区，开始摸索实施农村最低生活保障制度。经包头市政府研究，决定将达茂旗作为试点地区，开展此项工作，经过精心部署，细致工作，最终取得了试点成功。因此，包头市于2005年在全市范围内全面推广实施农村最低生活保障制度，并且出台了《包头市农村牧区最低生活保障工作实施意见》，指导各项工作的顺利进行。这次出台的《实施意见》也出现了新的内容，对农村最低生活保障制度提出了新的要求，分类施保这一新的政策出现在实施意见中。分类施保要求对于没有固定收入的、丧失劳动能力的、缺乏劳动力的单亲家庭以及年老体弱者，要分别采取不同的救助标准。
（二）深入开展阶段
自治区为贯彻“三个代表”重要思想，落实科学发展观，深入领会国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》文件精神，妥善解决农村困难群众的基本生活问题，决定在全区范围广泛推广农村最低生活保障制度。包头市结合在试点探索阶段积累的工作经验，进一步加大了对全市农村低收入困难人群的保障工作力度。2007-2013年六年间，在各级政府的不断努力下，包头市农村最低生活受保障人数不断增多，救助范围不断扩大，救助标准也在逐年提高。保障标准在2006年为每人每年432元，到2007年为每人每年700元。此后，保障标准不断提高，到2014年低保标准达到每人每年4756元。
（三）完善提高阶段
包头市不仅完成了自治区要求的不断扩大农村最低生活保障制度的覆盖范围和提高保障标准的工作，而且已经进入完善制度规定、加强低保管理、不断提高工作能力的工作阶段。
包头市于2012年进一步规范一个大厅联审联批机制，积极开展对申请对象家庭收入状况的调查工作，联合有关部门对低保申请家庭的房屋、车辆、工作情况等信息进行等级与核查，确保申请对象信息准确、公正认定。核实结束，确定保障对象后，要及时在乡镇政府和各村支部公开保障对象名单、保障金额等信息，接受村民的监督，把低保工作做到透明化、公开化。
在不断加强农村最低生活保障管理的同时，包头市还把单一的救助政策发展为多项救助。自2008年包头市为农村低保家庭提供冬季取暖补贴后，2012年再次提高冬季取暖补贴标准，达到每户每年400元。2014年1月，石拐区已经连续三年为全区的城乡低保对象全额资助参保参合，参保参合率达到100%。接着包头市又为城乡低保家庭发放电价补贴，按6个月计算，每户共补电价38.7元。2014年1月，土右旗为城乡低保对象发放临时性物价补贴，农村低保对象每人得到66元。
至此，包头市农村最低生活保障工作从单一的生活救助，发展到特殊救助、专项救助和优惠政策救助，目前基本实现了应保尽保，使更多的农村困难群众享受到社会经济发展带给他们的幸福成果。
二、包头市农村居民最低生活保障中存在的主要问题
近些年，包头市农村最低生活保障有了很大的发展，包头市各级政府及相关部门都在积极贯彻落实国家、自治区有关建立农村居民最低生活保障制度的相关政策，保障的覆盖范围在逐年扩大，得到补助的农民越来越多。但是，由于多方面的原因，低保制度的发展水平还比较低，仍然存在很多问题，主要表现在以下几方面：
（一）低保资金筹集渠道单一
2006年包头市政府出台的《包头市农村牧区居民最低生活保障制度实施意见》中有关资金来源的方式有三种：第一种来源于政府，第二种来源于社会捐助，第三种来源于其它可用于低保工作的资金。但在实际工作中，包头市的农村低保制度主要采取各级财政分担的方式。
国家财政多是政策上的支持，财政直接拨款比较少。而且随着社会救助范围的不断拓展，救助标准的不断提高，包头市各级地方财政的压力非常大，经常出现保障资金不能及时、足额地发放到农民手中的现象，一定程度上制约了农村低保的健康发展。
（二）低保对象收入界定不规范
低保对象的收入是确定低保对象是否符合救济条件的关键。现阶段包头市低保对象的界定仍以农户的收入为准，而农村居民的收入在界定上又存在一定的困难，主要表现为以下三方面的难题：
1.农民的个人收入难以准确计算
农民的主要收入来源是粮食等农作物，在转化为货币的过程中受多方面因素的影响存在很大的随意性。一些困难农户因种植农业无法保证基本的生活，便外出务工，这些务工人员的打工收入和一些临时性收入很难把握。
2.计算方法缺乏科学性
农村最低生活保障制度对低保对象的收入情况缺乏科学的计算方法，造成收入核定的随意性较大。农民在申请低保时，有一部分农民弄虚作假，隐瞒财产，虚报谎报收入情况，不利于低保对象的确认，也影响了低保政策的预期效果。
3.收入存在不稳定性
一方面，农民的收入取决于农作物收成的好坏和出售价格的波动，一旦遇上自然灾害或者价格骤降的情况，将会对农户的收入有较大影响。另一方面，外出务工人员的数量不断变化，工作不稳定，收入变化也较大，这些因素都增加了农民收入的不稳定性。
（三）低保审核不够严格
包头市的农村低保制度主要由嘎查、村民委员会承担农村低保的申请、调查、核实等工作，由苏木、乡（镇）政府调查核实并审批，这造成农村牧区的低保工作在村、镇一级的工作量较大。因此，会造成以下一些情况出现：
1.应保未保
部分基层工作人员重视程度不够，因此造成了在申请、审查、确定、执行的过程中出现较大随意性，甚至出现违规事件。例如个别工作人员把低保名额当成是一种“人情往来”送给那些生活已经很富裕的家庭，这就出现了人情保、关系保等现象，使得真正需要这份保障的贫困居民却无法得到生活的救助。
2.应退未退 享有农村最低生活保障的人群中有些人是因为暂时的生活困难导致贫困的，但因家庭中有成年劳动力并且具有劳动能力，在通过积极努力工作后，促使自己的家庭经济情况得到好转，达到了正常的生活水平。但是本着“这是白来的钱”的心理，不愿意退出低保，依旧享受着低保政策的保障。这不仅自私地占有了真正贫困人员的名额，还为政府增加了不小的财政负担。
三、对农村最低生活保障制度的建议
（一）多渠道筹集农村低保资金，广泛寻求社会支持
筹集资金是开展农村低保制度建设的核心问题。随着包头市农村贫困居民保障范围的逐年扩大，保障金数量也在逐年提升，这给包头市的财政造成了不小的负担。因此我们必须另辟途径来共同保障农村低保资金的来源，保障金筹集可以从两方面着手：其一，政府财政支持。保障社会成员的基本生活是政府的责任和义务，因此，保障金应纳入政府计划，由中央财政和地方财政共同拨入资金，并且在财政中专门立项，不可挤占或挪用。其二，寻求社会捐助。向社会广泛宣传农村最低生活保障制度，向非政府组织、企业以及个人等寻求捐助。
（二）规范界定农村最低生活保障制度的保障对象
合理合法地界定农村最低生活保障对象应以最低生活保障制度为依据，对低于最低生活保障线的农村家庭都应实施保障救助。因此农村最低生活保障对象的确立应做到以下几点：
1.核实低保对象收入。工作人员应对申请对象的家庭情况进行实地调查，通过邻里走访等形式了解申请对象家庭的日常生活状况。还要建立一套科学的、行之有效的计量方法，准确地核定申请农村最低生活保障居民的实际收入来源情况，细化到务工收入、农产品收入以及其他收入等。
2.结合贫困形成原因。确定保障对象时，还需要考虑贫困家庭形成的原因。要重点对那些因丧失劳动能力、没有固定收入、年老体弱、残疾等原因而造成收入达不到当地最低生活保障线的救助对象实施救助。其他具有劳动能力的对象还可通过自身主观努力自力更生，摆脱贫困。
（三）努力构建农村最低生活保障的社会监督机制
我国农村最低生活保障的专项资金和确立的保障对象，应该受到社会各阶层群众的广泛监督。
1.加强对低保资金的监管
如果这些低保资金得不到正确规范的运用，农村贫困居民的生活将不能得到有效的保障，也会滋生腐败现象，因此，低保资金需要完善的管理制度以及监督制度。既要让低保资金得到有效的管理，也要能够接受社会的监督，需要建立专门的监督机构，不定时抽查资金的运用情况，把资金分配的根源管理好，让保障金发挥最大的作用。
2.监督低保对象的确定
采取群众评议和调查摸底相结合的形式，核定最低生活保障对象，最大程度地了解保障对象的真实情况。而且各级的评审结果都必须在乡村两级及时公示，给其他村民提出异议留有时间，并接受广大人民群众的监督。
（四）对低保对象进行人文关怀
长期以来，为保证低保工作的公平、公正、公开，拟纳入低保的贫困对象都会经过公示这一过程，接受群众的监督。一方面，这使得应该获得低保资金的对象得到应有的保障，另一方面也使这些贫困人员的个人情况暴露在大家的视线内，这在无形中给这些贫困人员增加了不少心理负担，被歧视感、自卑感、失落感等，都是低保对象经常出现的消极心理状态。
要想改变大多数低保对象的不健康心理状态，就需做到真正从低保对象的心理出发，关心他们的内心世界，尤其是那些怨天尤人、自暴自弃的人。在农村，基层干部要对这类群众进行心理开导与劝慰并在日常生活中提供帮助，以利于他们重新建立信心，树立积极的人生目标，从而为经济好转奠定良好的心理基础。因此，解决农村贫困问题，在经济上提供帮助是必不可少的，但是心里的关怀也同样重要，只有解决好贫困对象的心理问题，化解他们心中的不满情绪，才能更好地保持社会稳定。
四、结语
农村最低生活保障制度是为了保障已经陷入贫困窘境的农村居民的基本生存权利。现在各级政府在不断完善农村低保制度的同时正在积极探索一条让贫困农民能够摆脱对救助的依赖、自立自强的新路，使政府从不断向农村“输血”转变为让其可以自力更生地产生“造血”的功能，这将更加有利于我国社会主义新农村的建设以及小康社会生活的实现。
（作者单位：包头师范学院）
责任编辑：代建明
（一）探索起步阶段
包头市于2004年作为自治区试点地区，开始摸索实施农村最低生活保障制度。经包头市政府研究，决定将达茂旗作为试点地区，开展此项工作，经过精心部署，细致工作，最终取得了试点成功。因此，包头市于2005年在全市范围内全面推广实施农村最低生活保障制度，并且出台了《包头市农村牧区最低生活保障工作实施意见》，指导各项工作的顺利进行。这次出台的《实施意见》也出现了新的内容，对农村最低生活保障制度提出了新的要求，分类施保这一新的政策出现在实施意见中。分类施保要求对于没有固定收入的、丧失劳动能力的、缺乏劳动力的单亲家庭以及年老体弱者，要分别采取不同的救助标准。
（二）深入开展阶段
自治区为贯彻“三个代表”重要思想，落实科学发展观，深入领会国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》文件精神，妥善解决农村困难群众的基本生活问题，决定在全区范围广泛推广农村最低生活保障制度。包头市结合在试点探索阶段积累的工作经验，进一步加大了对全市农村低收入困难人群的保障工作力度。2007-2013年六年间，在各级政府的不断努力下，包头市农村最低生活受保障人数不断增多，救助范围不断扩大，救助标准也在逐年提高。保障标准在2006年为每人每年432元，到2007年为每人每年700元。此后，保障标准不断提高，到2014年低保标准达到每人每年4756元。
（三）完善提高阶段
包头市不仅完成了自治区要求的不断扩大农村最低生活保障制度的覆盖范围和提高保障标准的工作，而且已经进入完善制度规定、加强低保管理、不断提高工作能力的工作阶段。
包头市于2012年进一步规范一个大厅联审联批机制，积极开展对申请对象家庭收入状况的调查工作，联合有关部门对低保申请家庭的房屋、车辆、工作情况等信息进行等级与核查，确保申请对象信息准确、公正认定。核实结束，确定保障对象后，要及时在乡镇政府和各村支部公开保障对象名单、保障金额等信息，接受村民的监督，把低保工作做到透明化、公开化。
在不断加强农村最低生活保障管理的同时，包头市还把单一的救助政策发展为多项救助。自2008年包头市为农村低保家庭提供冬季取暖补贴后，2012年再次提高冬季取暖补贴标准，达到每户每年400元。2014年1月，石拐区已经连续三年为全区的城乡低保对象全额资助参保参合，参保参合率达到100%。接着包头市又为城乡低保家庭发放电价补贴，按6个月计算，每户共补电价38.7元。2014年1月，土右旗为城乡低保对象发放临时性物价补贴，农村低保对象每人得到66元。
至此，包头市农村最低生活保障工作从单一的生活救助，发展到特殊救助、专项救助和优惠政策救助，目前基本实现了应保尽保，使更多的农村困难群众享受到社会经济发展带给他们的幸福成果。
二、包头市农村居民最低生活保障中存在的主要问题
近些年，包头市农村最低生活保障有了很大的发展，包头市各级政府及相关部门都在积极贯彻落实国家、自治区有关建立农村居民最低生活保障制度的相关政策，保障的覆盖范围在逐年扩大，得到补助的农民越来越多。但是，由于多方面的原因，低保制度的发展水平还比较低，仍然存在很多问题，主要表现在以下几方面：
（一）低保资金筹集渠道单一
2006年包头市政府出台的《包头市农村牧区居民最低生活保障制度实施意见》中有关资金来源的方式有三种：第一种来源于政府，第二种来源于社会捐助，第三种来源于其它可用于低保工作的资金。但在实际工作中，包头市的农村低保制度主要采取各级财政分担的方式。
国家财政多是政策上的支持，财政直接拨款比较少。而且随着社会救助范围的不断拓展，救助标准的不断提高，包头市各级地方财政的压力非常大，经常出现保障资金不能及时、足额地发放到农民手中的现象，一定程度上制约了农村低保的健康发展。
（二）低保对象收入界定不规范
低保对象的收入是确定低保对象是否符合救济条件的关键。现阶段包头市低保对象的界定仍以农户的收入为准，而农村居民的收入在界定上又存在一定的困难，主要表现为以下三方面的难题：
1.农民的个人收入难以准确计算
农民的主要收入来源是粮食等农作物，在转化为货币的过程中受多方面因素的影响存在很大的随意性。一些困难农户因种植农业无法保证基本的生活，便外出务工，这些务工人员的打工收入和一些临时性收入很难把握。
2.计算方法缺乏科学性
农村最低生活保障制度对低保对象的收入情况缺乏科学的计算方法，造成收入核定的随意性较大。农民在申请低保时，有一部分农民弄虚作假，隐瞒财产，虚报谎报收入情况，不利于低保对象的确认，也影响了低保政策的预期效果。
3.收入存在不稳定性
一方面，农民的收入取决于农作物收成的好坏和出售价格的波动，一旦遇上自然灾害或者价格骤降的情况，将会对农户的收入有较大影响。另一方面，外出务工人员的数量不断变化，工作不稳定，收入变化也较大，这些因素都增加了农民收入的不稳定性。
（三）低保审核不够严格
包头市的农村低保制度主要由嘎查、村民委员会承担农村低保的申请、调查、核实等工作，由苏木、乡（镇）政府调查核实并审批，这造成农村牧区的低保工作在村、镇一级的工作量较大。因此，会造成以下一些情况出现：
1.应保未保
部分基层工作人员重视程度不够，因此造成了在申请、审查、确定、执行的过程中出现较大随意性，甚至出现违规事件。例如个别工作人员把低保名额当成是一种“人情往来”送给那些生活已经很富裕的家庭，这就出现了人情保、关系保等现象，使得真正需要这份保障的贫困居民却无法得到生活的救助。
2.应退未退 享有农村最低生活保障的人群中有些人是因为暂时的生活困难导致贫困的，但因家庭中有成年劳动力并且具有劳动能力，在通过积极努力工作后，促使自己的家庭经济情况得到好转，达到了正常的生活水平。但是本着“这是白来的钱”的心理，不愿意退出低保，依旧享受着低保政策的保障。这不仅自私地占有了真正贫困人员的名额，还为政府增加了不小的财政负担。
三、对农村最低生活保障制度的建议
（一）多渠道筹集农村低保资金，广泛寻求社会支持
筹集资金是开展农村低保制度建设的核心问题。随着包头市农村贫困居民保障范围的逐年扩大，保障金数量也在逐年提升，这给包头市的财政造成了不小的负担。因此我们必须另辟途径来共同保障农村低保资金的来源，保障金筹集可以从两方面着手：其一，政府财政支持。保障社会成员的基本生活是政府的责任和义务，因此，保障金应纳入政府计划，由中央财政和地方财政共同拨入资金，并且在财政中专门立项，不可挤占或挪用。其二，寻求社会捐助。向社会广泛宣传农村最低生活保障制度，向非政府组织、企业以及个人等寻求捐助。
（二）规范界定农村最低生活保障制度的保障对象
合理合法地界定农村最低生活保障对象应以最低生活保障制度为依据，对低于最低生活保障线的农村家庭都应实施保障救助。因此农村最低生活保障对象的确立应做到以下几点：
1.核实低保对象收入。工作人员应对申请对象的家庭情况进行实地调查，通过邻里走访等形式了解申请对象家庭的日常生活状况。还要建立一套科学的、行之有效的计量方法，准确地核定申请农村最低生活保障居民的实际收入来源情况，细化到务工收入、农产品收入以及其他收入等。
2.结合贫困形成原因。确定保障对象时，还需要考虑贫困家庭形成的原因。要重点对那些因丧失劳动能力、没有固定收入、年老体弱、残疾等原因而造成收入达不到当地最低生活保障线的救助对象实施救助。其他具有劳动能力的对象还可通过自身主观努力自力更生，摆脱贫困。
（三）努力构建农村最低生活保障的社会监督机制
我国农村最低生活保障的专项资金和确立的保障对象，应该受到社会各阶层群众的广泛监督。
1.加强对低保资金的监管
如果这些低保资金得不到正确规范的运用，农村贫困居民的生活将不能得到有效的保障，也会滋生腐败现象，因此，低保资金需要完善的管理制度以及监督制度。既要让低保资金得到有效的管理，也要能够接受社会的监督，需要建立专门的监督机构，不定时抽查资金的运用情况，把资金分配的根源管理好，让保障金发挥最大的作用。
2.监督低保对象的确定
采取群众评议和调查摸底相结合的形式，核定最低生活保障对象，最大程度地了解保障对象的真实情况。而且各级的评审结果都必须在乡村两级及时公示，给其他村民提出异议留有时间，并接受广大人民群众的监督。
（四）对低保对象进行人文关怀
长期以来，为保证低保工作的公平、公正、公开，拟纳入低保的贫困对象都会经过公示这一过程，接受群众的监督。一方面，这使得应该获得低保资金的对象得到应有的保障，另一方面也使这些贫困人员的个人情况暴露在大家的视线内，这在无形中给这些贫困人员增加了不少心理负担，被歧视感、自卑感、失落感等，都是低保对象经常出现的消极心理状态。
要想改变大多数低保对象的不健康心理状态，就需做到真正从低保对象的心理出发，关心他们的内心世界，尤其是那些怨天尤人、自暴自弃的人。在农村，基层干部要对这类群众进行心理开导与劝慰并在日常生活中提供帮助，以利于他们重新建立信心，树立积极的人生目标，从而为经济好转奠定良好的心理基础。因此，解决农村贫困问题，在经济上提供帮助是必不可少的，但是心里的关怀也同样重要，只有解决好贫困对象的心理问题，化解他们心中的不满情绪，才能更好地保持社会稳定。
四、结语
农村最低生活保障制度是为了保障已经陷入贫困窘境的农村居民的基本生存权利。现在各级政府在不断完善农村低保制度的同时正在积极探索一条让贫困农民能够摆脱对救助的依赖、自立自强的新路，使政府从不断向农村“输血”转变为让其可以自力更生地产生“造血”的功能，这将更加有利于我国社会主义新农村的建设以及小康社会生活的实现。
（作者单位：包头师范学院）
责任编辑：代建明