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摘要：中国共产党的代表大会制度是一项根本的党内民主制度。中国共产党已经召开了十七次全国代表大会，在不同历史阶段党的全国代表大会在发展党内民主、提高议事质量方面呈现出不同的特点。这从一个侧面展现了中国共产党党内民主的发展整体上已经走上规范化、制度化的轨道，其丰富的历史实践为我们留下了宝贵的经验。
关键词：中国共产党全国代表大会；党内民主；议事决策；基本经验
中图分类号：D23文献标识码：A文章编号：1008－410X（2008）01－0013－07
中国共产党的代表大会制度是一项根本的党内民主制度。党的全国代表大会是党的最高领导机关，健全和完善党的全国代表大会的民主制度对于发展党内民主具有统领和示范作用。中国共产党已召开了十七次党的全国代表大会，在发展党内民主、提高议事质量方面经历了一个逐步发展、曲折倒退、重新发展完善的过程，积累了丰富的经验，为研究整个党内民主的发展提供了一个视角。系统梳理党的全国代表大会在发展党内民主方面的实践演进，深入总结其基本经验，对进一步发展和完善党的全国代表大会的民主制度和机制，切实保障党代表的民主权利，凝聚全党的智慧和力量，促进党内重大决策的科学化、民主化，巩固党的长期执政地位，都具有重要意义。
一、中国共产党各时期全国代表大会发展党内民主的主要特点
（一）一大到六大——党内民主制度的初创
中国共产党以马克思列宁主义建党思想为指导，按照无产阶级政党的模式建立起来。党自建立时起，就在党内实行民主制度。党的一大到六大在发展党内民主方面呈现以下特点：
1．实行年会制。从一大到六大，基本上坚持每年召开一次党的全国代表大会，这就使党代表能比较及时地行使对党的重大问题的决策权。
2．尽可能地集思广益。二大开创了召开大会与分小组讨论相结合的议事形式，使代表有机会充分发表意见。从三大开始提前召开预备会，为大会的召开做准备。从四大开始中央在会前预先向广大基层党组织征求意见，并按地域分配参会党代表名额。由于革命形势恶化，五大和六大没能坚持四大的做法。
3．确立民主选举制度。党的一大采用无记名投票方式选举产生中央领导机构，体现了对党代表自由选举权的尊重和保护。二大制定的第一部党章明确规定：“中央执行委员会由全国代表大会选举五人组织之，并选举候补委员三人。”[1]三大通过的《中国共产党中央执行委员会组织法》明确规定，中央执行委员会由本党常年大会选出。以后，中央领导机构由党的全国代表大会选举产生这一基本制度一直没有改变。
4．受到共产国际的深刻影响。中国共产党是在共产国际代表的指导和帮助下成立的。二大通过的《中国共产党加入第三国际决议案》，使党成为共产国际的一个支部，在组织上丧失了独立性。三大、四大和五大都在共产国际代表或共产国际指示的指导下召开，六大更是直接接受了共产国际的指导。共产国际的介入对发展党内民主产生了负面影响，党代表的民主决策权实际上受到限制。
（二）七大——党内民主建设迈出重大步伐
七大是党的历史上首次自主举行的全国代表大会。大会不仅制定了正确的新民主主义革命纲领和路线，而且在发展党内民主、提高大会议事质量方面取得重大进展。
1．通过会前统一思想、增进团结，为大会成功召开创造了条件。在七大长达七年的准备过程中，进行了审干运动、整风运动等，从团结的愿望出发，对历史上党内的错误进行了系统深入的总结。七大还开创了对重大历史问题提前讨论的先例，六届七中全会通过了《关于党的若干历史问题的决议》，把历史问题解决于前，使七大能够全力以赴地面对未来做出正确决策。这种会前统一思想的做法成为此后党的全国代表大会的惯例。
2．建立党代表资格审查制度。从六大到七大，经过17年的发展，全国党员数量已由4万多人增加到121万人。为确保参加七大的代表的先进性和纯洁性，从1940年初开始，中央组成了代表资格审查委员会，对代表逐个进行资格审查，为七大充分发扬党内民主、提高议事决策质量提供了重要的组织保障。
3．中央领导机构的民主选举方式有重大改进，党内民主得到充分体现。七大在选举中央委员会时，不仅增加了候选人提名程序，并且在候选人提名程序中引入预选程序，在预选环节中引入自由提名环节。具体是先由各代表团小组提出初步名单，再由主席团以此为基础提出预选的候选名单，交各代表团充分讨论后进行无记名投票的预选；然后主席团以预选结果为基础提出正式候选名单，再投票选举。选举时允许代表另行提出名单以及自由改变名单。选举均采用无记名投票方式，并由大会主席团确定监票人，坚持选举票数公开的原则。
（三）八大——奠定执政后党内民主制度的基础
八大是党执政后召开的第一次全国代表大会，不仅确定了我国社会主义建设的纲领、路线和方针，还积极探索执政党的党内民主建设，奠定了执政条件下党内民主制度建设的基础。
1．大会召开前进行了广泛的党内民主协商和充分准备。八大召开前，中央政治局先后召集研究八大事宜的各种会议、会见、约谈等130余次，就党代表的名额及选举办法、会议议程、中心议题等问题做出决定。八大主要文件的起草都以大规模调查研究和通过各种渠道倾听各方面意见为基础，高度体现了民主协商精神。
2．党代表完全通过民主选举产生，代表参与民主议事的机制得到进一步发展。出席八大的代表由全国31个选举单位通过民主选举产生。会上，代表可以自愿报名发言，共有68名代表在大会上发言，另有45人以书面形式发言，在会上或会后散发[2]（P14)。发言者既有党和国家领导人，也有来自各基层的普通工农党员代表，具有广泛的代表性，成为八大的突出特色。
3．中央领导机构的民主选举得到进一步完善，有效地保证了代表自由地表达意志。八大提出了“自下而上，由上而下”的选举方针，具体为：中央委员会的选举，先由各代表团提出名单，然后由政治局会同各代表团团长、副团长会商制定一个预选名单，下发各代表团进行预选，再由政治局根据预选结果确定一个正式候选人名单向大会提交。大会通过无记名投票方式，由全体参会代表先选举正式委员，后选举候补委员。中央政治局及其常委会的选举也经过预选等程序，最后以无记名投票方式选举产生。
4．正式规定党的代表大会实行常任制。八大采纳了毛泽东的意见，在新修改的党章中明确规定实行党代表大会常任制，每年召开一次大会，每届代表任期五年，这在我们党的历史上是第一次[3]。遗憾的是，由于种种原因，这一制度没有坚持下去。
（四）九大到十一大——党内民主建设经历严重曲折
九大和十大都是在“无产阶级专政下继续革命”的“左”倾错误理论指导下召开的，党的代表大会制度和党内民主受到严重冲击和扭曲。
九大的筹备工作实际上是在中央文革小组的主持下进行的，十大则以中央工作会议取代本应召开的九届三中全会，以省市区党委扩大会议取代党的代表大会，这种不正常的组织状态使大会的筹备工作、组织工作和会议内容都被少数人操控。九大和十大做出的事关党和国家命运的重大决策，也不经过党中央集体讨论决定，而由毛泽东个人核定，或由他指定某些人决定[2]（P124)。
九大和十大通过的两部党章都取消了关于党员的权利和义务的规定，改变了中央领导机关只能由选举产生的根本制度，将各级领导机关的产生简单地规定为“由民主协商、选举产生”，并取消了无记名投票的规定。九大还把林彪作为毛泽东的接班人直接写入党章的总纲，这些举措严重危害了党内民主。
十一大虽然宣告“文化大革命”结束，重申建设社会主义现代化强国的任务，但仍然肯定“文化大革命”的错误理论、路线和政策。会上，有相当数量的代表对华国锋所作政治报告中的错误和他工作中的问题提出批评意见，但都未被接受，华国锋仍然继续维护个人崇拜、延续个人专断的作风，党内民主和正常的组织生活都没能恢复起来。
（五）十二大到十七大——党内民主走上规范化制度化轨道
新时期召开的党的十二大到十七大，在推进中国特色社会主义事业伟大征程中做出了一系列重大的正确决策，党的代表大会制度在发展党内民主、提高议事质量方面走上一条沿着制度化的轨道不断发展完善的道路。
1．大会的组织程序和议事程序趋于制度化。十二大以来的历次党的全国代表大会，基本上都是由先期的中央全会和中央政治局会议确定大会代表名额和分配原则、产生办法，审议上届中央委员会的报告和新党章或党章修改草案，并将文件提交下一届党的全国代表大会审议；由大会预备会确定大会的主要议题和议程，选出大会主席团和秘书长，并由大会主席团选出主席团常务委员会，审议通过代表资格审查委员会所作的审查报告以及大会日程安排。十二大党章明确规定了党的全国代表大会听取和审查中央委员会的报告、修改党章、选举中央委员会等五项职权，以后的历次党章修改都基本沿用这一个规定，使党的全国代表大会在会议期间的议事和选举逐步规范化。
2．党代表选举和审查程序更加完善。一是预先确定代表选举方案，包括代表的人数、结构比例、条件、选举单位等。二是各选举单位按照自下而上、上下结合、反复酝酿、逐级遴选的原则推荐（选举）确定候选人名单。三是由各选举单位召开党的代表大会或代表会议，从确定的候选人中差额选举出席全国代表大会的代表。这次十七大代表选举，中央明确提出，选举单位召开党代表大会或党代表会议进行正式选举时，代表候选人一般应多于应选名额的15%，差额比例比十六大时又增加了5个百分点，反映了党内民主的进步。四是代表资格先由全国代表大会筹备机构预审，再由预备会议上成立的代表资格审查委员会进行正式资格审查，审查合格代表资格方有效。
3．中央领导机构的民主选举日趋完善。十二大党章恢复了有关中央领导机构经民主选举产生的规定，重新确立了候选人预选机制。同时，根据新老交替的要求，确定干部队伍要逐步实现革命化、年轻化、知识化、专业化。十三大在中央领导机构的选举中首次引入差额选举制度，中央委员、中央纪委委员候选人差额不少于预提候选人数的5%，候补中央委员候选人差额不少于预提候选人的12%。此后，历次党代会的选举工作都沿用十三大的基本程序和原则，并在一些具体环节上进一步体现了民主性。党的十七大中央委员的预选差额比例超过8%，比十六大又提高了两个多百分点，从一个侧面表明了党内民主的发展。
二、中国共产党全国代表大会议事机制的发展演变
民主议事是党的全国代表大会一项重要职能，也是其中心内容。中国共产党全国代表大会能否充分发扬党内民主，保证代表对各项议案进行充分的讨论和审议，直接影响到党的纲领、路线、方针政策的正确性。一般来说，审议议案的程序主要包括议案草案的起草、对议案草案的充分讨论和修改、议案表决三个环节。从党的历次全国代表大会的发展历程看，在发展党内民主、提高议事质量、完善议事机制方面，总体上呈逐步上升之势，期间也经历了反复和曲折。
（一）议案草案的产生
议案草案是党的全国代表大会商议党内重大问题的基本材料，其形成应建立在广泛征求和吸取广大党员意见和建议的基础上。在党的一大和二大上，由于客观条件的限制，议案草案的产生相对比较简单，由中央指派某人或某几个人草拟，事先并未征求其他代表的意见。三大通过的《中央执行委员会组织法》对此有了明确规定：开全党大会至少提前两个月通知召集，附寄议事日程草案，并请地方于通知一个月内交齐议案。中央执行委员会的报告须开会一个月之前寄地方。党的四大筹备期间，中央曾致函所属组织，要求各区各地方委员会、各独立组对于三大以来的各种政策发表意见，并将小组会议的讨论结果报告中央，个人有特别意见也要求写成意见书，由党的委员会或组长汇寄中央局。这是党在幼年时期在党的全国代表大会主要议案形成过程中充分发扬民主、集中全党智慧的体现。
到党的七大，中央对各种议案草案的起草工作高度重视，明确规定了起草各大报告的成员及召集人。党的六届七中全会历时十一个月，其主要任务之一就是研究起草七大的各种文件。
八大召开前，中央专门成立了由刘少奇等7人组成的政治报告起草委员会，由邓小平等9人组成的党章修改草案起草委员会，由周恩来组织国家计委人员组成的第二个五年计划建议和建议报告起草委员会，分别负责三大文件的准备工作。八大政治报告的起草修改历时1年4个月，现今保存的各种修改稿就有80多份，党章草案现存档的各种修改本也有50多份[2]（P6)。各项文件的起草过程始终体现着民主协商、充分发扬党内民主、集中全党集体智慧的精神。
然而，其后的九大、十大、十一大各项议案草案的产生却没有继承八大形成的良好机制，党的全国代表大会的议案成了个别领导人意志的体现[4]。
新时期以来，我们党恢复了在党内广泛征求意见的基础上形成党的全国代表大会主要议案草案的良好机制，并且逐步扩大征求意见范围。十二大首次在大会召开之前就将政治报告草案发给党代表征求意见，这一举措大大提高了党的全国代表大会的议事效率。十二大对党章的修改工作提前两年多开始，从上到下、从党内到党外，广泛征求意见，经过反复讨论和修改形成。十三大、十四大、十五大、十六大、十七大的重要文件起草都延续了这一机制，都是在充分发扬民主，广泛征求和听取各方面的意见，集思广益，反复修改后形成的，从而使大会报告等重要文件成为全党集体智慧的结晶。
（二）大会对议案的讨论和修改
在大会期间对各项议案进行讨论和修改是党的全国代表大会议事机制的核心部分，是参会代表充分行使民主权利，大会充分发扬党内民主、集中全党智慧的一个重要环节。
早期党的全国代表大会的议案草案由于没有条件在会前进行广泛征求意见和集体讨论，因而在会上党代表对各种重要问题的看法往往有较大分岐，导致在大会上常有激烈的争论。例如，三大代表们围绕与国民党建立统一战线的策略和形式等问题，曾有过两天的激烈争论；六大代表们用了8天的时间对政治报告进行了热烈的讨论，提出了各种修改意见。这种激烈讨论和争论对大会形成的决议是有意义的，一定程度上弥补了会前准备不足的缺陷。
七大是民主革命时期党的全国代表大会充分发扬党内民主的典范。七大共召开全体会议二十二次，代表团及各代表团小组召开会议多次。每个代表都有充分发言权，可以各抒己见、畅所欲言。大会广泛听取、积极采纳代表的意见，有时哪怕是一句话、几个字的修改意见，都要印发与会代表深入讨论，充分发扬民主的结果是使七大制定了争取革命胜利的正确路线和方针。
建国后，党作为执政党面临与民主革命时期截然不同的形势和任务，这使八大路线、方针和政策的制定具有不同以往的重要意义。在八大召开期间，除中央的正式报告外，先后有113名代表在大会上发言或提交书面发言。这些发言并不都是赞歌，而是有建议、有意见、有直接的批评，甚至有意见相左的辩论。大会发言数量之多、内容之丰富，体现出党内空前的民主氛围。代表们充分行使议事决策权，这为八大制定正确的路线、方针和政策奠定了基础。
八大以后，由于党的指导思想上的“左”倾错误和主要领导人的个人专断作风日益发展，党内不同意见不再有展现的空间。九大从始至终为个人崇拜的狂热气氛笼罩，不允许有任何稍微不同的声音，各种议案草案从产生到通过都完全背离了八大确立的民主议事机制。十大的组织工作被“四人帮”把持，他们利用职权扼杀民主，使代表们不可能敞开思想发表意见。十一大召开期间，由于领导人的主观意志仍然凌驾于党的全国代表大会之上，许多代表对政治报告中的错误观点提出的批评意见和修改意见未能被采纳和接受。
充分发扬党内民主，依靠全党的智慧和按照全党意志决定党的重大问题，是十一届三中全会以后党内政治生活的一个重大变化。十二大以来，历次党的全国代表大会的各项议案在草拟时就充分征求中央和地方各方面以及党代表的意见，这使会上讨论和修改时比较尖锐对立的争论大大减少了，但无损于大会讨论的民主性，代表们在各项议案的讨论中对其关注的问题基本能畅所欲言，各项重要议案的最终定稿也在充分吸取大会讨论意见的基础上进行了进一步的修改和完善。例如，在大会讨论十六大报告中，代表提出的在加强和改进党的建设部分应写上正确开展批评与自我批评的内容、应增加完善科技服务体系的内容以及应增加健全农产品质量安全体系的内容等建议性意见，都被吸收到报告的最后定稿中。十七大报告根据会议期间代表们在讨论过程中提出的意见，又做出了十五处修改和完善。
（三）议案的表决
议案的表决是民主决策的标志性程序。充分讨论固然是极其重要的，但最充分的讨论也不能代替表决。是否按照民主程序决定重大问题，其基本标志在于是否按照少数服从多数的原则实行公开的表决。少数服从多数是民主集中制的基本原则，也是党的议事机制表决程序的基本原则，有利于统一党的思想和行动。从党的全国代表大会的发展历程看，二大通过的党章明确规定：本党一切会议决议均取决多数，少数绝对服从多数。其后通过的党章一直采用这一根本原则，历次党的全国代表大会议案的表决也严格遵循这一根本原则，即使在党内民主遭到严重破坏的九大和十大，都没有违背这一原则，这充分说明党对少数服从多数这一基本民主制度的深刻理解与审慎态度。表决的方式通常包括无记名表决、记名表决、举手表决三种。举手表决方式是一种最直接、最简单的表决方式，能够公开、充分表现党代表对各种议案的鲜明态度和意见。从党的历次代表大会的情况看，对各种议案的表决都是采用举手表决方式。
三、中国共产党全国代表大会发展党内民主的基本经验
应当承认，目前党的全国代表大会制度有不健全不完善的地方，其优越性还未得到充分发挥。党的十六大提出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”[5]（P52)十七大报告继续提出了完善党的代表大会制度，通过实行党的代表大会代表任期制等举措发展党内民主的任务。党的历次全国代表大会在发展党内民主、提高议事质量方面的探索和实践，为我们提供了可资借鉴的经验。
（一）定期召开党的全国代表大会是健全党内民主生活的基本前提
邓小平在党的八大上指出：“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召集和充分发挥作用。”[6]定期召开党的全国代表大会可以说是党内民主生活健康发展的基本前提，否则党内民主在起点上就打了折扣。
建党初期，我们党实行的是党的代表大会年会制。从实际情况看，从一大到六大，除了个别延期外（四大延期半年，五大延期一年多），基本做到了一年召开一次党的全国代表大会。六大到七大，由于革命战争和党内路线斗争、思想斗争等因素的影响，间隔长达17年。七大之后，历经解放战争的战略决战、开国之初的百废待兴以及党内与高饶集团的斗争，七大与八大相隔11年。这之后的八大与九大间隔13年，而九大与十大、十大与十一大都是间隔4年提前召开的。进入新时期以后，党的全国代表大会才开始走上定期召开的制度化轨道，从十二大到十七大，都是按党章规定按时召开的。
纵观新时期以前党的全国代表大会的历史可以看到，在建党初期的秘密状态下和战争环境中，党仍然能够坚持按期召开党的全国代表大会，而在党逐步壮大和走向成熟的时候，尤其是执政以后的和平建设环境中，反倒不能按期召开了。究其原因，最根本的是党内民主制度不健全，民主生活不规范，党的全国代表大会的召开没有健全有效的制度保证。不按照党章的规定定期召开党的全国代表大会，会削弱其权威，破坏党内民主制度，甚至损害党的事业，这在党的历史上有过深刻教训。
当然，党章明确规定，党的全国代表大会在特殊情况下可以提前或延期举行，因而没有按期召开代表大会也是党章所允许的。党章的这一规定是从实际出发的，对于党的建设和党的事业发展是有利的，但问题在于什么是特殊情况。在党执政后，除非国内发生大的动乱或者爆发大规模战争，党的全国代表大会都应该按期召开。
（二）民主选举党代表是完善党的全国代表大会制度、发展党内民主的重要条件
党的全国代表大会作为党的最高权力机构，在党内是否具有最高权威性，能否得到广大党员的认同，很大程度上取决于参会的党代表是否由广大党员民主选举产生。党代表代表全体党员审议决定党内重大事务，是党的全国代表大会的议事决策主体，代表参政议政的素质如何，直接影响党代会的议事质量和民主决策。
建党初期，由于政治环境和客观条件的限制，党代表产生方式除有个别地区实行选举外，其他多为地区党组织推举或中央指定。随着党的事业发展，党员和党组织的数量不断增多，党代表的产生方式也逐渐由指派推荐向民主选举转变。七大明确提出党代表的产生除因某些环境因素不能进行民主选举的地区外，必须尽可能做到用民主方法选举代表。从总体看，民主革命时期党的全国代表大会代表的产生在实践中没能形成比较完备的民主选举形式，这在当时的客观环境下，是能够被广大党员所理解和接受的。
在党执政后的和平建设环境中，除“文革”时期的曲折外，党的八大以及十二大至十七大，参加党的全国代表大会的代表都是经过自下而上的推荐和民主选举产生的。十二大还首次在党章中对差额选举党代表进行了规定，但是在实践中，在推荐和选举的具体环节上，还是经历了一个逐步完善的过程。到十七大代表选举，中央明确要求候选人的推荐提名从基层开始，全部基层党组织和党员都要参加，党代表的选举差额比例达到了15%，并且在推荐提名阶段也普遍做到了差额推荐，这从一个侧面表明党内民主的进步。
（三）保证党代表畅所欲言是提高党的全国代表大会民主程度和议事质量的关键环节
召开党的全国代表大会的主要目的之一，就是研究审议决定党的大政方针以及重大问题。党的历次全国代表大会的实践表明，凡是能够形成民主的氛围，保证代表们畅所欲言、充分行使代表权利的大会，一般都能够制定出正确的路线方针，做出正确的决策；而缺乏民主氛围，压制代表民主权利，破坏党内民主制度的大会，则往往会做出错误的决策。从一大到六大，党虽然处在幼年时期，但在每次大会上，代表们对重大议题都可以各抒己见，不同意见可以充分表达，从而使多数大会都通过了基本正确的决议案。党的七大、八大，能够在两次不同的重大历史转折关头制定出正确的路线、方针和政策，与这两次大会在发扬党内民主方面的重大进步是分不开的。在党的十七大上，党代表畅所欲言，这从一个侧面印证了党内民主的发展。
一般情况下，党的全国代表大会上出现热烈的讨论甚至激烈的争论，对于统一全党思想和制定正确的大政方针是有利的，而各种议案毫无争议的“一致通过”，未必就是好事。九大上林彪所作的政治报告以及大会通过的党章，至今未听说大会上有多少不同意见的争论，这种表面上的一致只不过是“万马齐喑究可哀”而已，并不能真正消除实质上的思想分歧。由此可见，充分发扬民主，保证党代表畅所欲言地讨论问题，充分行使民主权利，是提高党的全国代表大会议事质量和决策质量的关键。在好人主义盛行、批评和自我批评相对不足的今天，要发展党内民主，完善党代表大会制度，必须充分保障党代表能够畅所欲言，形成不同意见平等讨论的氛围和环境，鼓励和保护大家讲真话、讲实话。
（四）民主选举中央领导机构是党的全国代表大会充分发扬民主的重要标志
选举党的中央领导机构是党的全国代表大会的一项重要职能。能否充分发扬民主，不断完善党内民主选举制度，使选举充分体现党代表的意志，选出全党拥护的中央领导集体，是能否开好党的全国代表大会至关重要的方面。因为只有通过充分民主的选举，选出全党拥护的中央领导集体，才能为党制定和实施正确的路线、方针和政策打下坚实的组织基础。
民主选举不等于党内民主，但没有民主选举，就不可能有党内民主。我们今天经常谈论七大、八大在党的历史上起到了非同寻常的作用，一个很重要的原因，就是七大、八大的选举非常民主，产生了被全党和全国人民所拥戴的党中央领导集体。九大、十大的错误及其对社会主义建设事业的负面影响，则与党内民主制度遭到严重破坏，从而给党内阴谋家以可乘之机有很大关系。改革开放以来，我国之所以能取得中国特色社会主义建设的巨大成就，关键在于党制定并始终坚持了正确的路线、方针和政策，而之所以能够制定并坚定不移地贯彻执行党的正确路线、方针和政策，关键在于党的全国代表大会每次都选举产生了坚强有力的中央领导集体。正反两方面的经验表明，发展党内民主，完善党的代表大会制度，决不能忽视党的代表大会的民主选举制度。在我国这样一个缺乏民主法制传统的国度，党的全国代表大会的民主选举承担着以党内民主带动人民民主，推进社会主义政治文明建设的重大使命，所以必须把健全民主选举制度作为完善党的全国代表大会制度和发展党内民主的核心内容，大胆创新，积极推进。
（五）推行党代表大会常任制是进一步完善党的代表大会制度、发展党内民主的正确取向
定期召开党的全国代表大会是发挥党代会作用的前提条件。十二大以来，在这方面，我们党已经实现了规范化和制度化。但是，由于始终没能恢复八大后曾实行的党代会常任制，目前的党代表大会制度仍然存在两个突出的缺点：一是党代会开会次数过少，议事决策事项过于宏观，作为党的最高领导机关的作用体现得不够充分；二是党代表在一次大会开过后就不再行使任何职权、发挥任何作用，既是代表资源的巨大浪费，也使广大党员的民主权利在一定程度上被虚置。这显然不利于发展党内民主，与时代发展的潮流不相适应。
20世纪80年代，随着改革开放的发展和党内民主的进步，中央有关部门重新对实行党的代表大会常任制进行研究。党的十三大后，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等省的十多个市县区进行了党的代表大会常任制的试点，积累了经验，取得了良好的效果。十六大明确提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”[5]（P52)近年来，各地积极贯彻实践，探索出很多成功的做法和经验。党的十七大进一步提出：“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”[7]（P51)这表明，党已经决定在全国范围内进一步扩大党代表大会常任制的试点，以便更多地积累成功实践的经验，在条件成熟后全面推行。积极探索并尽快全面推行党代表大会常任制，是新的历史条件下完善党的代表大会制度，推动党内民主发展的正确方向。
参考文献：
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责任编辑：何敬文
关键词：中国共产党全国代表大会；党内民主；议事决策；基本经验
中图分类号：D23文献标识码：A文章编号：1008－410X（2008）01－0013－07
中国共产党的代表大会制度是一项根本的党内民主制度。党的全国代表大会是党的最高领导机关，健全和完善党的全国代表大会的民主制度对于发展党内民主具有统领和示范作用。中国共产党已召开了十七次党的全国代表大会，在发展党内民主、提高议事质量方面经历了一个逐步发展、曲折倒退、重新发展完善的过程，积累了丰富的经验，为研究整个党内民主的发展提供了一个视角。系统梳理党的全国代表大会在发展党内民主方面的实践演进，深入总结其基本经验，对进一步发展和完善党的全国代表大会的民主制度和机制，切实保障党代表的民主权利，凝聚全党的智慧和力量，促进党内重大决策的科学化、民主化，巩固党的长期执政地位，都具有重要意义。
一、中国共产党各时期全国代表大会发展党内民主的主要特点
（一）一大到六大——党内民主制度的初创
中国共产党以马克思列宁主义建党思想为指导，按照无产阶级政党的模式建立起来。党自建立时起，就在党内实行民主制度。党的一大到六大在发展党内民主方面呈现以下特点：
1．实行年会制。从一大到六大，基本上坚持每年召开一次党的全国代表大会，这就使党代表能比较及时地行使对党的重大问题的决策权。
2．尽可能地集思广益。二大开创了召开大会与分小组讨论相结合的议事形式，使代表有机会充分发表意见。从三大开始提前召开预备会，为大会的召开做准备。从四大开始中央在会前预先向广大基层党组织征求意见，并按地域分配参会党代表名额。由于革命形势恶化，五大和六大没能坚持四大的做法。
3．确立民主选举制度。党的一大采用无记名投票方式选举产生中央领导机构，体现了对党代表自由选举权的尊重和保护。二大制定的第一部党章明确规定：“中央执行委员会由全国代表大会选举五人组织之，并选举候补委员三人。”[1]三大通过的《中国共产党中央执行委员会组织法》明确规定，中央执行委员会由本党常年大会选出。以后，中央领导机构由党的全国代表大会选举产生这一基本制度一直没有改变。
4．受到共产国际的深刻影响。中国共产党是在共产国际代表的指导和帮助下成立的。二大通过的《中国共产党加入第三国际决议案》，使党成为共产国际的一个支部，在组织上丧失了独立性。三大、四大和五大都在共产国际代表或共产国际指示的指导下召开，六大更是直接接受了共产国际的指导。共产国际的介入对发展党内民主产生了负面影响，党代表的民主决策权实际上受到限制。
（二）七大——党内民主建设迈出重大步伐
七大是党的历史上首次自主举行的全国代表大会。大会不仅制定了正确的新民主主义革命纲领和路线，而且在发展党内民主、提高大会议事质量方面取得重大进展。
1．通过会前统一思想、增进团结，为大会成功召开创造了条件。在七大长达七年的准备过程中，进行了审干运动、整风运动等，从团结的愿望出发，对历史上党内的错误进行了系统深入的总结。七大还开创了对重大历史问题提前讨论的先例，六届七中全会通过了《关于党的若干历史问题的决议》，把历史问题解决于前，使七大能够全力以赴地面对未来做出正确决策。这种会前统一思想的做法成为此后党的全国代表大会的惯例。
2．建立党代表资格审查制度。从六大到七大，经过17年的发展，全国党员数量已由4万多人增加到121万人。为确保参加七大的代表的先进性和纯洁性，从1940年初开始，中央组成了代表资格审查委员会，对代表逐个进行资格审查，为七大充分发扬党内民主、提高议事决策质量提供了重要的组织保障。
3．中央领导机构的民主选举方式有重大改进，党内民主得到充分体现。七大在选举中央委员会时，不仅增加了候选人提名程序，并且在候选人提名程序中引入预选程序，在预选环节中引入自由提名环节。具体是先由各代表团小组提出初步名单，再由主席团以此为基础提出预选的候选名单，交各代表团充分讨论后进行无记名投票的预选；然后主席团以预选结果为基础提出正式候选名单，再投票选举。选举时允许代表另行提出名单以及自由改变名单。选举均采用无记名投票方式，并由大会主席团确定监票人，坚持选举票数公开的原则。
（三）八大——奠定执政后党内民主制度的基础
八大是党执政后召开的第一次全国代表大会，不仅确定了我国社会主义建设的纲领、路线和方针，还积极探索执政党的党内民主建设，奠定了执政条件下党内民主制度建设的基础。
1．大会召开前进行了广泛的党内民主协商和充分准备。八大召开前，中央政治局先后召集研究八大事宜的各种会议、会见、约谈等130余次，就党代表的名额及选举办法、会议议程、中心议题等问题做出决定。八大主要文件的起草都以大规模调查研究和通过各种渠道倾听各方面意见为基础，高度体现了民主协商精神。
2．党代表完全通过民主选举产生，代表参与民主议事的机制得到进一步发展。出席八大的代表由全国31个选举单位通过民主选举产生。会上，代表可以自愿报名发言，共有68名代表在大会上发言，另有45人以书面形式发言，在会上或会后散发[2]（P14)。发言者既有党和国家领导人，也有来自各基层的普通工农党员代表，具有广泛的代表性，成为八大的突出特色。
3．中央领导机构的民主选举得到进一步完善，有效地保证了代表自由地表达意志。八大提出了“自下而上，由上而下”的选举方针，具体为：中央委员会的选举，先由各代表团提出名单，然后由政治局会同各代表团团长、副团长会商制定一个预选名单，下发各代表团进行预选，再由政治局根据预选结果确定一个正式候选人名单向大会提交。大会通过无记名投票方式，由全体参会代表先选举正式委员，后选举候补委员。中央政治局及其常委会的选举也经过预选等程序，最后以无记名投票方式选举产生。
4．正式规定党的代表大会实行常任制。八大采纳了毛泽东的意见，在新修改的党章中明确规定实行党代表大会常任制，每年召开一次大会，每届代表任期五年，这在我们党的历史上是第一次[3]。遗憾的是，由于种种原因，这一制度没有坚持下去。
（四）九大到十一大——党内民主建设经历严重曲折
九大和十大都是在“无产阶级专政下继续革命”的“左”倾错误理论指导下召开的，党的代表大会制度和党内民主受到严重冲击和扭曲。
九大的筹备工作实际上是在中央文革小组的主持下进行的，十大则以中央工作会议取代本应召开的九届三中全会，以省市区党委扩大会议取代党的代表大会，这种不正常的组织状态使大会的筹备工作、组织工作和会议内容都被少数人操控。九大和十大做出的事关党和国家命运的重大决策，也不经过党中央集体讨论决定，而由毛泽东个人核定，或由他指定某些人决定[2]（P124)。
九大和十大通过的两部党章都取消了关于党员的权利和义务的规定，改变了中央领导机关只能由选举产生的根本制度，将各级领导机关的产生简单地规定为“由民主协商、选举产生”，并取消了无记名投票的规定。九大还把林彪作为毛泽东的接班人直接写入党章的总纲，这些举措严重危害了党内民主。
十一大虽然宣告“文化大革命”结束，重申建设社会主义现代化强国的任务，但仍然肯定“文化大革命”的错误理论、路线和政策。会上，有相当数量的代表对华国锋所作政治报告中的错误和他工作中的问题提出批评意见，但都未被接受，华国锋仍然继续维护个人崇拜、延续个人专断的作风，党内民主和正常的组织生活都没能恢复起来。
（五）十二大到十七大——党内民主走上规范化制度化轨道
新时期召开的党的十二大到十七大，在推进中国特色社会主义事业伟大征程中做出了一系列重大的正确决策，党的代表大会制度在发展党内民主、提高议事质量方面走上一条沿着制度化的轨道不断发展完善的道路。
1．大会的组织程序和议事程序趋于制度化。十二大以来的历次党的全国代表大会，基本上都是由先期的中央全会和中央政治局会议确定大会代表名额和分配原则、产生办法，审议上届中央委员会的报告和新党章或党章修改草案，并将文件提交下一届党的全国代表大会审议；由大会预备会确定大会的主要议题和议程，选出大会主席团和秘书长，并由大会主席团选出主席团常务委员会，审议通过代表资格审查委员会所作的审查报告以及大会日程安排。十二大党章明确规定了党的全国代表大会听取和审查中央委员会的报告、修改党章、选举中央委员会等五项职权，以后的历次党章修改都基本沿用这一个规定，使党的全国代表大会在会议期间的议事和选举逐步规范化。
2．党代表选举和审查程序更加完善。一是预先确定代表选举方案，包括代表的人数、结构比例、条件、选举单位等。二是各选举单位按照自下而上、上下结合、反复酝酿、逐级遴选的原则推荐（选举）确定候选人名单。三是由各选举单位召开党的代表大会或代表会议，从确定的候选人中差额选举出席全国代表大会的代表。这次十七大代表选举，中央明确提出，选举单位召开党代表大会或党代表会议进行正式选举时，代表候选人一般应多于应选名额的15%，差额比例比十六大时又增加了5个百分点，反映了党内民主的进步。四是代表资格先由全国代表大会筹备机构预审，再由预备会议上成立的代表资格审查委员会进行正式资格审查，审查合格代表资格方有效。
3．中央领导机构的民主选举日趋完善。十二大党章恢复了有关中央领导机构经民主选举产生的规定，重新确立了候选人预选机制。同时，根据新老交替的要求，确定干部队伍要逐步实现革命化、年轻化、知识化、专业化。十三大在中央领导机构的选举中首次引入差额选举制度，中央委员、中央纪委委员候选人差额不少于预提候选人数的5%，候补中央委员候选人差额不少于预提候选人的12%。此后，历次党代会的选举工作都沿用十三大的基本程序和原则，并在一些具体环节上进一步体现了民主性。党的十七大中央委员的预选差额比例超过8%，比十六大又提高了两个多百分点，从一个侧面表明了党内民主的发展。
二、中国共产党全国代表大会议事机制的发展演变
民主议事是党的全国代表大会一项重要职能，也是其中心内容。中国共产党全国代表大会能否充分发扬党内民主，保证代表对各项议案进行充分的讨论和审议，直接影响到党的纲领、路线、方针政策的正确性。一般来说，审议议案的程序主要包括议案草案的起草、对议案草案的充分讨论和修改、议案表决三个环节。从党的历次全国代表大会的发展历程看，在发展党内民主、提高议事质量、完善议事机制方面，总体上呈逐步上升之势，期间也经历了反复和曲折。
（一）议案草案的产生
议案草案是党的全国代表大会商议党内重大问题的基本材料，其形成应建立在广泛征求和吸取广大党员意见和建议的基础上。在党的一大和二大上，由于客观条件的限制，议案草案的产生相对比较简单，由中央指派某人或某几个人草拟，事先并未征求其他代表的意见。三大通过的《中央执行委员会组织法》对此有了明确规定：开全党大会至少提前两个月通知召集，附寄议事日程草案，并请地方于通知一个月内交齐议案。中央执行委员会的报告须开会一个月之前寄地方。党的四大筹备期间，中央曾致函所属组织，要求各区各地方委员会、各独立组对于三大以来的各种政策发表意见，并将小组会议的讨论结果报告中央，个人有特别意见也要求写成意见书，由党的委员会或组长汇寄中央局。这是党在幼年时期在党的全国代表大会主要议案形成过程中充分发扬民主、集中全党智慧的体现。
到党的七大，中央对各种议案草案的起草工作高度重视，明确规定了起草各大报告的成员及召集人。党的六届七中全会历时十一个月，其主要任务之一就是研究起草七大的各种文件。
八大召开前，中央专门成立了由刘少奇等7人组成的政治报告起草委员会，由邓小平等9人组成的党章修改草案起草委员会，由周恩来组织国家计委人员组成的第二个五年计划建议和建议报告起草委员会，分别负责三大文件的准备工作。八大政治报告的起草修改历时1年4个月，现今保存的各种修改稿就有80多份，党章草案现存档的各种修改本也有50多份[2]（P6)。各项文件的起草过程始终体现着民主协商、充分发扬党内民主、集中全党集体智慧的精神。
然而，其后的九大、十大、十一大各项议案草案的产生却没有继承八大形成的良好机制，党的全国代表大会的议案成了个别领导人意志的体现[4]。
新时期以来，我们党恢复了在党内广泛征求意见的基础上形成党的全国代表大会主要议案草案的良好机制，并且逐步扩大征求意见范围。十二大首次在大会召开之前就将政治报告草案发给党代表征求意见，这一举措大大提高了党的全国代表大会的议事效率。十二大对党章的修改工作提前两年多开始，从上到下、从党内到党外，广泛征求意见，经过反复讨论和修改形成。十三大、十四大、十五大、十六大、十七大的重要文件起草都延续了这一机制，都是在充分发扬民主，广泛征求和听取各方面的意见，集思广益，反复修改后形成的，从而使大会报告等重要文件成为全党集体智慧的结晶。
（二）大会对议案的讨论和修改
在大会期间对各项议案进行讨论和修改是党的全国代表大会议事机制的核心部分，是参会代表充分行使民主权利，大会充分发扬党内民主、集中全党智慧的一个重要环节。
早期党的全国代表大会的议案草案由于没有条件在会前进行广泛征求意见和集体讨论，因而在会上党代表对各种重要问题的看法往往有较大分岐，导致在大会上常有激烈的争论。例如，三大代表们围绕与国民党建立统一战线的策略和形式等问题，曾有过两天的激烈争论；六大代表们用了8天的时间对政治报告进行了热烈的讨论，提出了各种修改意见。这种激烈讨论和争论对大会形成的决议是有意义的，一定程度上弥补了会前准备不足的缺陷。
七大是民主革命时期党的全国代表大会充分发扬党内民主的典范。七大共召开全体会议二十二次，代表团及各代表团小组召开会议多次。每个代表都有充分发言权，可以各抒己见、畅所欲言。大会广泛听取、积极采纳代表的意见，有时哪怕是一句话、几个字的修改意见，都要印发与会代表深入讨论，充分发扬民主的结果是使七大制定了争取革命胜利的正确路线和方针。
建国后，党作为执政党面临与民主革命时期截然不同的形势和任务，这使八大路线、方针和政策的制定具有不同以往的重要意义。在八大召开期间，除中央的正式报告外，先后有113名代表在大会上发言或提交书面发言。这些发言并不都是赞歌，而是有建议、有意见、有直接的批评，甚至有意见相左的辩论。大会发言数量之多、内容之丰富，体现出党内空前的民主氛围。代表们充分行使议事决策权，这为八大制定正确的路线、方针和政策奠定了基础。
八大以后，由于党的指导思想上的“左”倾错误和主要领导人的个人专断作风日益发展，党内不同意见不再有展现的空间。九大从始至终为个人崇拜的狂热气氛笼罩，不允许有任何稍微不同的声音，各种议案草案从产生到通过都完全背离了八大确立的民主议事机制。十大的组织工作被“四人帮”把持，他们利用职权扼杀民主，使代表们不可能敞开思想发表意见。十一大召开期间，由于领导人的主观意志仍然凌驾于党的全国代表大会之上，许多代表对政治报告中的错误观点提出的批评意见和修改意见未能被采纳和接受。
充分发扬党内民主，依靠全党的智慧和按照全党意志决定党的重大问题，是十一届三中全会以后党内政治生活的一个重大变化。十二大以来，历次党的全国代表大会的各项议案在草拟时就充分征求中央和地方各方面以及党代表的意见，这使会上讨论和修改时比较尖锐对立的争论大大减少了，但无损于大会讨论的民主性，代表们在各项议案的讨论中对其关注的问题基本能畅所欲言，各项重要议案的最终定稿也在充分吸取大会讨论意见的基础上进行了进一步的修改和完善。例如，在大会讨论十六大报告中，代表提出的在加强和改进党的建设部分应写上正确开展批评与自我批评的内容、应增加完善科技服务体系的内容以及应增加健全农产品质量安全体系的内容等建议性意见，都被吸收到报告的最后定稿中。十七大报告根据会议期间代表们在讨论过程中提出的意见，又做出了十五处修改和完善。
（三）议案的表决
议案的表决是民主决策的标志性程序。充分讨论固然是极其重要的，但最充分的讨论也不能代替表决。是否按照民主程序决定重大问题，其基本标志在于是否按照少数服从多数的原则实行公开的表决。少数服从多数是民主集中制的基本原则，也是党的议事机制表决程序的基本原则，有利于统一党的思想和行动。从党的全国代表大会的发展历程看，二大通过的党章明确规定：本党一切会议决议均取决多数，少数绝对服从多数。其后通过的党章一直采用这一根本原则，历次党的全国代表大会议案的表决也严格遵循这一根本原则，即使在党内民主遭到严重破坏的九大和十大，都没有违背这一原则，这充分说明党对少数服从多数这一基本民主制度的深刻理解与审慎态度。表决的方式通常包括无记名表决、记名表决、举手表决三种。举手表决方式是一种最直接、最简单的表决方式，能够公开、充分表现党代表对各种议案的鲜明态度和意见。从党的历次代表大会的情况看，对各种议案的表决都是采用举手表决方式。
三、中国共产党全国代表大会发展党内民主的基本经验
应当承认，目前党的全国代表大会制度有不健全不完善的地方，其优越性还未得到充分发挥。党的十六大提出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”[5]（P52)十七大报告继续提出了完善党的代表大会制度，通过实行党的代表大会代表任期制等举措发展党内民主的任务。党的历次全国代表大会在发展党内民主、提高议事质量方面的探索和实践，为我们提供了可资借鉴的经验。
（一）定期召开党的全国代表大会是健全党内民主生活的基本前提
邓小平在党的八大上指出：“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召集和充分发挥作用。”[6]定期召开党的全国代表大会可以说是党内民主生活健康发展的基本前提，否则党内民主在起点上就打了折扣。
建党初期，我们党实行的是党的代表大会年会制。从实际情况看，从一大到六大，除了个别延期外（四大延期半年，五大延期一年多），基本做到了一年召开一次党的全国代表大会。六大到七大，由于革命战争和党内路线斗争、思想斗争等因素的影响，间隔长达17年。七大之后，历经解放战争的战略决战、开国之初的百废待兴以及党内与高饶集团的斗争，七大与八大相隔11年。这之后的八大与九大间隔13年，而九大与十大、十大与十一大都是间隔4年提前召开的。进入新时期以后，党的全国代表大会才开始走上定期召开的制度化轨道，从十二大到十七大，都是按党章规定按时召开的。
纵观新时期以前党的全国代表大会的历史可以看到，在建党初期的秘密状态下和战争环境中，党仍然能够坚持按期召开党的全国代表大会，而在党逐步壮大和走向成熟的时候，尤其是执政以后的和平建设环境中，反倒不能按期召开了。究其原因，最根本的是党内民主制度不健全，民主生活不规范，党的全国代表大会的召开没有健全有效的制度保证。不按照党章的规定定期召开党的全国代表大会，会削弱其权威，破坏党内民主制度，甚至损害党的事业，这在党的历史上有过深刻教训。
当然，党章明确规定，党的全国代表大会在特殊情况下可以提前或延期举行，因而没有按期召开代表大会也是党章所允许的。党章的这一规定是从实际出发的，对于党的建设和党的事业发展是有利的，但问题在于什么是特殊情况。在党执政后，除非国内发生大的动乱或者爆发大规模战争，党的全国代表大会都应该按期召开。
（二）民主选举党代表是完善党的全国代表大会制度、发展党内民主的重要条件
党的全国代表大会作为党的最高权力机构，在党内是否具有最高权威性，能否得到广大党员的认同，很大程度上取决于参会的党代表是否由广大党员民主选举产生。党代表代表全体党员审议决定党内重大事务，是党的全国代表大会的议事决策主体，代表参政议政的素质如何，直接影响党代会的议事质量和民主决策。
建党初期，由于政治环境和客观条件的限制，党代表产生方式除有个别地区实行选举外，其他多为地区党组织推举或中央指定。随着党的事业发展，党员和党组织的数量不断增多，党代表的产生方式也逐渐由指派推荐向民主选举转变。七大明确提出党代表的产生除因某些环境因素不能进行民主选举的地区外，必须尽可能做到用民主方法选举代表。从总体看，民主革命时期党的全国代表大会代表的产生在实践中没能形成比较完备的民主选举形式，这在当时的客观环境下，是能够被广大党员所理解和接受的。
在党执政后的和平建设环境中，除“文革”时期的曲折外，党的八大以及十二大至十七大，参加党的全国代表大会的代表都是经过自下而上的推荐和民主选举产生的。十二大还首次在党章中对差额选举党代表进行了规定，但是在实践中，在推荐和选举的具体环节上，还是经历了一个逐步完善的过程。到十七大代表选举，中央明确要求候选人的推荐提名从基层开始，全部基层党组织和党员都要参加，党代表的选举差额比例达到了15%，并且在推荐提名阶段也普遍做到了差额推荐，这从一个侧面表明党内民主的进步。
（三）保证党代表畅所欲言是提高党的全国代表大会民主程度和议事质量的关键环节
召开党的全国代表大会的主要目的之一，就是研究审议决定党的大政方针以及重大问题。党的历次全国代表大会的实践表明，凡是能够形成民主的氛围，保证代表们畅所欲言、充分行使代表权利的大会，一般都能够制定出正确的路线方针，做出正确的决策；而缺乏民主氛围，压制代表民主权利，破坏党内民主制度的大会，则往往会做出错误的决策。从一大到六大，党虽然处在幼年时期，但在每次大会上，代表们对重大议题都可以各抒己见，不同意见可以充分表达，从而使多数大会都通过了基本正确的决议案。党的七大、八大，能够在两次不同的重大历史转折关头制定出正确的路线、方针和政策，与这两次大会在发扬党内民主方面的重大进步是分不开的。在党的十七大上，党代表畅所欲言，这从一个侧面印证了党内民主的发展。
一般情况下，党的全国代表大会上出现热烈的讨论甚至激烈的争论，对于统一全党思想和制定正确的大政方针是有利的，而各种议案毫无争议的“一致通过”，未必就是好事。九大上林彪所作的政治报告以及大会通过的党章，至今未听说大会上有多少不同意见的争论，这种表面上的一致只不过是“万马齐喑究可哀”而已，并不能真正消除实质上的思想分歧。由此可见，充分发扬民主，保证党代表畅所欲言地讨论问题，充分行使民主权利，是提高党的全国代表大会议事质量和决策质量的关键。在好人主义盛行、批评和自我批评相对不足的今天，要发展党内民主，完善党代表大会制度，必须充分保障党代表能够畅所欲言，形成不同意见平等讨论的氛围和环境，鼓励和保护大家讲真话、讲实话。
（四）民主选举中央领导机构是党的全国代表大会充分发扬民主的重要标志
选举党的中央领导机构是党的全国代表大会的一项重要职能。能否充分发扬民主，不断完善党内民主选举制度，使选举充分体现党代表的意志，选出全党拥护的中央领导集体，是能否开好党的全国代表大会至关重要的方面。因为只有通过充分民主的选举，选出全党拥护的中央领导集体，才能为党制定和实施正确的路线、方针和政策打下坚实的组织基础。
民主选举不等于党内民主，但没有民主选举，就不可能有党内民主。我们今天经常谈论七大、八大在党的历史上起到了非同寻常的作用，一个很重要的原因，就是七大、八大的选举非常民主，产生了被全党和全国人民所拥戴的党中央领导集体。九大、十大的错误及其对社会主义建设事业的负面影响，则与党内民主制度遭到严重破坏，从而给党内阴谋家以可乘之机有很大关系。改革开放以来，我国之所以能取得中国特色社会主义建设的巨大成就，关键在于党制定并始终坚持了正确的路线、方针和政策，而之所以能够制定并坚定不移地贯彻执行党的正确路线、方针和政策，关键在于党的全国代表大会每次都选举产生了坚强有力的中央领导集体。正反两方面的经验表明，发展党内民主，完善党的代表大会制度，决不能忽视党的代表大会的民主选举制度。在我国这样一个缺乏民主法制传统的国度，党的全国代表大会的民主选举承担着以党内民主带动人民民主，推进社会主义政治文明建设的重大使命，所以必须把健全民主选举制度作为完善党的全国代表大会制度和发展党内民主的核心内容，大胆创新，积极推进。
（五）推行党代表大会常任制是进一步完善党的代表大会制度、发展党内民主的正确取向
定期召开党的全国代表大会是发挥党代会作用的前提条件。十二大以来，在这方面，我们党已经实现了规范化和制度化。但是，由于始终没能恢复八大后曾实行的党代会常任制，目前的党代表大会制度仍然存在两个突出的缺点：一是党代会开会次数过少，议事决策事项过于宏观，作为党的最高领导机关的作用体现得不够充分；二是党代表在一次大会开过后就不再行使任何职权、发挥任何作用，既是代表资源的巨大浪费，也使广大党员的民主权利在一定程度上被虚置。这显然不利于发展党内民主，与时代发展的潮流不相适应。
20世纪80年代，随着改革开放的发展和党内民主的进步，中央有关部门重新对实行党的代表大会常任制进行研究。党的十三大后，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等省的十多个市县区进行了党的代表大会常任制的试点，积累了经验，取得了良好的效果。十六大明确提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”[5]（P52)近年来，各地积极贯彻实践，探索出很多成功的做法和经验。党的十七大进一步提出：“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”[7]（P51)这表明，党已经决定在全国范围内进一步扩大党代表大会常任制的试点，以便更多地积累成功实践的经验，在条件成熟后全面推行。积极探索并尽快全面推行党代表大会常任制，是新的历史条件下完善党的代表大会制度，推动党内民主发展的正确方向。
参考文献：
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责任编辑：何敬文