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【摘 要】 随着高等教育事业的蓬勃发展，近年来我国高校的专项经费规模呈现大幅增长的趋势，而财政管理体制的深入改革提高了对高校专项经费管理的要求。文章以广东省“创新强校工程”专项经费为例，总结广东省在进行高校专项经费管理改革方面出现的诸如缺乏有效的竞争性分配机制、完善的绩效评价体系、对专项经费的内部审计以及现有的管理制度不符合学科建设规律等问题。为了进一步提高高校专项经费管理水平，促进我国高校专项经费管理改革，应从以下两方面进行改进：宏观方面，应优化政府管理体制，使之符合高校学科建设的要求；微观方面，高校应从前馈、同期、反馈三个阶段对项目的实施加强控制，使项目的建设更好地服务于高校的总体发展目标。
【关键词】 专项经费； 资金管理； 改革
【中图分类号】 F812.2 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）11-0120-03
引 言
随着财政部门对高等教育的投入日益增加，对财政专项经费的管理成为提高财政专项经费使用效益的关键。现阶段国内高校专项经费的统筹和支配权掌握在政府部门手里，在财政管理体制改革不断深化的进程中，教育界呼吁政府“简政放权”。高校财政专项经费改革的重点在于下放政府部门的权力，政府部门的角色由原先的资金统筹者转换为资金使用绩效的评价者。在赋予高校前所未有的自主权的情况下，高校如何承接好下放的权力，做好专项经费的财务管理工作，发挥资金绩效效应，确保财政专项经费的规范运行和有效使用，政府如何改革管理体制以适应专项经费的改革，成为政府部门、高校以及社会各界普遍关注的焦点问题。
一、广东省“创新强校工程”专项经费概述
（一）广东省“创新强校工程”专项经费界定
高校专项经费是指由财政部门拨付给高等院校的、用于特定的项目建设或者具有特定用途的财政资金，具有专款专用、归口结算的特点[ 1 ]。广东省“创新强校工程”专项经费作为专项经费的一种，在《广东省高等教育“创新强校工程”专项资金管理办法》中有明确规定：“广东省高等教育‘创新强校工程’专项资金是结合省级财政整合专项资金的相关要求，以高校创新能力提升计划（简称2011计划）资金为主，统筹高等学校学科与专业建设、高等学校教学质量与教学改革工程、强师工程（本科高校部分）、广东省高校人才引进专项等省级高等教育类的专项资金，专门用于广东省高等教育‘创新强校工程’的建设。”
（二）广东省“创新强校工程”专项经费管理流程及特点
“创新强校工程”专项经费由省级财政部门制定专项资金年度安排计划和具体使用计划，各高校作为实施主体制定本校的项目规划和资金实施方案，在资金分配、信息公开、经费使用和绩效自评等方面与财政部门对接。高校内的项目组可按照高校的总体规划进行项目申报，由各高校负责校内专项资金的管理，其具体流程如图1所示。
与传统的专项资金对比，广东省“创新强校工程”专项资金的特点在于将资金的处置权下放到高校，赋予高校更多的自主权，高校对专项资金具有自主规划和分配权[ 2 ]。在傳统的专项资金管理下，政府部门把控高校专项资金的统筹分配，高校处于“衣食无忧”但“难以进取”的状态。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出建立“健全充满活力的教育体制”，但全国的高等教育仍没有实现这个目标，仍处于一种“政校不分，管办不离”的状态。广东省率先提出“创新强校工程”，从高校作为独立法人的角度出发，改革专项资金的管理方式，提升高等院校办学活力，这对于全国高校专项经费管理的改革具有重要的借鉴意义。
二、广东省“创新强校工程”专项经费存在的问题
（一）高校缺乏有效的竞争性分配机制
在“创新强校工程”专项经费下，高校具有项目经费分配的自主权，但现有的高校专项经费管理体制疏于对经费分配的管理，普遍的情况是众项目分食专项经费这一“大锅饭”，缺乏竞争性的分配机制。项目之间缺少竞争，使得项目的水平参差不齐，高质量的项目有可能得不到应有的资金支持，低质量的项目却投入过多的资金。从眼前的利益来看，财政的项目供给达不到预期的整体效益，影响了高校“创新强校工程”的整体绩效；从长远的发展来看，教研队伍缺乏足够的动力提高科研质量，将导致高校整体学术水平下降，不利于高校的发展。
（二）高校缺乏完善的经费绩效评价体系
高校专项经费的使用效益需要有专门的绩效评价系统进行监督和审查。没有建立绩效评价体系或者流于形式的审查无法深入到经费使用的本质，导致高校专项经费使用效益和预算的执行结果不理想。在“创新强校工程”中，以学校规划的所有项目为申报主体，而不是单个项目逐一申报。在项目申报的时候，项目负责人为了能够申报成功，往往会在申报书中提高资金的使用效益，但在真正实施的过程中却难以达到这样的高效益。高校没有建立完善的绩效评价体系，会造成专项经费后续管理弱化。另外，在教育部门组织评审专家进行项目的绩效评价时，虚增效益的项目会拉低高校总体的分数，使高校按照因素法和竞争性分配法所分配到的资金减少，间接影响其他项目的有效进行。
（三）高校缺乏对专项经费的内部审计
高校的内部审计工作较多的是外部法规所要求实施的审计业务，从高校开展内部审计的业务来看，主要侧重于对经济责任的审计，领导干部经济责任审计业务所占比例为90.77%，其他方面的审计业务仅占很小比例[ 3 ]。“创新强校工程”专项经费管理模式是一种全新的管理模式，强调高校对资金统筹分配的权力，上级政府部门赋予高校更大的资金自主权，而高校内部审计缺乏专项审计，监督水平跟不上管理模式的转换，使得项目负责人的道德风险、逆向选择以及资金的使用不合理、经济效益低等问题频出，不利于专项建设目标的实现。
（四）现有的管理制度不符合高校学科建设规律 《中华人民共和国预算法》第四十二条：“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。”在广东省“创新强校工程”专项经费中，按照新预算法的规定，假设一笔专项经费申请的使用时长为三年，年初申请，资金于年底下达，在该自然年度结束之后资金按规定结转到下一年，第二年如果还未用完，则作为结余资金由财政收回，因此该专项经费的实际使用期限不满两年，大大缩短了资金的使用时长。高校的学科建设具有其自身的特点和内在的规律，这样的规定使得经费的使用一味求快而不注重学科的建设成果，硬性要求资金的使用进度，会导致资金的使用效益下降甚至浪费。
三、对高校财政专项经费管理改革的建议
对于一项活动，管理者在该活动开始之前、进行之中以及结束之后应实施前馈控制、同期控制及反馈控制[ 4 ]。高校作为承担专项经费管理的管理者，要对专项经费的管理实施控制，将控制贯穿于整个管理过程，以解决当前高校专项经费管理存在的问题。
（一）前馈控制中引入竞争分配机制
项目申请人向校内主管部门提交具体的项目资金规划，明确项目重点规划方向，由主管部门对所有项目进行汇总整理，将项目分解为必要性、可行性、建设目标、建设内容、资金预算及使用安排、项目实施组织及进度安排、保障措施、预期效益等要素，结合高校总体发展规划，确定每个要素的权重，组织专家成立项目评价小组，分别对各个项目的要素进行打分，按加权总分进行排序，按照排序确定投资的项目以及分配的资金。对于建设目标、建设内容类似的项目，其评审标准要更为严格，减少重复建设。所有项目申请均应按照立项、论证、遴选等流程确定，并将资金分配明细项目及金额进行公示。
（二）同期控制中加强内部审计监督
高校应当扩展内部审计业务，加强对专项的审计，把专项经费的审计作为审计部门的重点工作，并将审计从事后审计扩展为对专项经费使用的“事前、事中、事后”全过程审计。首先，完善审计部门内部机构设置，对校内各个建设项目设立专门的审计小组。其次，审计小组应加强项目建设的全过程监督。事前参加各项目的预算评审；在项目实施的过程中对项目预算执行情况进行审计，及时发现问题并将审计结果及时传递给项目负责人，及时解决存在的问题；事后参与项目的验收，对各级管理人员实施经济责任审计，对专项经费的执行结果进行综合审计（高校内部专项审计的具体内容如表1）。最后，审计部门将项目的审计结果公开，接受公众监督。
（三）反馈控制中完善专项经费绩效考评
高校的管理者需要关注专项经费的使用绩效，绩效的考评分为三个步骤：测量实际绩效、将实际绩效与标准对比、实施管理行为。构建科学合理的绩效评价指标是实施绩效评价工作的核心。一项专项经费批准的目的中包含了上级主管部门的目标、高校的目标、校内各部门的目标以及教研队伍自身的目标，以这四个目标为基础向下分解为管理类指标、效率类指标和效益类指标三个一级指标，每个一级指标按照其内涵分解为若干个二级指标。
1.管理类指标
管理是指高校主管部门在项目实施过程中各个环节的控制。它可以分为资金到位率、专项经费支出结构和专项经费支出比率。
（1）资金到位率。即专项考核期内实际的资金到位额占该专项预算资金总额的百分比。到位率=考核期内资金到位额/预算资金总额*100%。
（2）专项经费支出结构。即各类建设项目专项经费支出额占支出总额的百分比。以广东省“创新强校工程”专项经费为例，建设项目包括体制机制改革与协同创新、高水平大学及特色高校建设等六大类，其中：体制机制改革与协同创新项目支出比率=体制机制改革与协同创新项目支出额/“创新强校工程”专项经费支出总额。
（3）专项经费支出比率。即在考核期内专项资金的实际支出额占计划支出额的百分比。支出比率=考核期内专项资金实际支出额/计划支出额*100%。
2.效率类指标
效率类指标反映资金投入与产出之间的关系，分为专项建设项目完成进度和专项经费目标实现率。
（1）专项建设项目完成进度。即在考核期内专项建設完成量占需要完成的总进度的百分比。在对其进行定量计量时有多项指标可以参考，从资金支出的角度出发有考核期资金支出占预期总资金支出的百分比、各项目资金支出占该项目预期支出的百分比，从项目取得收益的角度出发有专项经费整体收益占预期总收益的百分比、各项目收益占该项目预期收益的百分比等，具体使用哪个指标进行衡量视该项目的性质而定。
（2）专项经费目标实现率。即高校各年度所有的专项建设中按绩效目标完成专项建设的项目数量占总项目数量的百分比。目标实现率=完成专项建设的项目数/项目总数*100%。
3.效益类指标
效益类指标衡量项目的直接效益和间接效益对高校总体建设目标的贡献。
（1）投入与产出比。即项目的单位资金投入所得到的产出，这是项目产生的直接效益。投入与产出比=项目资金总投入/项目收益。
（2）专项建设项目产出质量。即项目建设的产出与项目立项时所预期达到的目标和效果的契合程度。
（3）社会效益。即建设项目是否达到预期的社会效益目标及达到的程度。
专项经费绩效评价指标体系如表2。
在高校对专项经费绩效考评体系的实际应用中，针对不同的专项经费项目要适当增减或修改指标以符合专项建设的实际需求。完成对各个绩效指标的测算之后，按照项目的性质和实际情况选择与高校自身历史数据进行纵向比较、与其他高校进行横向比较或者两种比较方式相结合对建设项目进行系统的评价，据此对专项建设实施管理。
总 结
从广东省“创新强校工程”专项经费实施所存在的问题来看，高校专项经费的改革仍面临重重困难，要解决这些问题，需从宏观和微观两个方面入手。宏观方面，要优化政府管理体制以符合高校学科建设的要求，高校的经费管理不同于其他类型的资金管理，学科建设具有其自身特点和内在规律，经费绩效应着眼于资金预算和使用的规范性、合法性，更好地服务于高等教育内涵发展；微观方面，高校自身要建立完善的经费管理模式，从前馈、同期、反馈三个阶段对项目的实施实行控制，使项目的建设更好地服务于高校的总体发展目标。
【参考文献】
[1] 陈玉冰，宋金杰，刘艳玲，等.高校专项经费“双控”管理机制探讨：以河北农业大学为例[J].会计之友，2012（11）：84-85.
[2] 邵积荣，梁志勇，黄冬妮.对“创新强校工程”的认识和思考[J].中国高校科技，2014（10）：43-44.
[3] 吕先锫，王振清.我国高校内部审计现状调查报告[J].会计之友，2012（10）：10-13.
[4] 斯蒂芬·P.罗宾斯，玛丽·库尔特.管理学[M].李原，孙健敏，黄小勇，译.北京：中国人民大学出版社，2012：482-489.
【关键词】 专项经费； 资金管理； 改革
【中图分类号】 F812.2 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）11-0120-03
引 言
随着财政部门对高等教育的投入日益增加，对财政专项经费的管理成为提高财政专项经费使用效益的关键。现阶段国内高校专项经费的统筹和支配权掌握在政府部门手里，在财政管理体制改革不断深化的进程中，教育界呼吁政府“简政放权”。高校财政专项经费改革的重点在于下放政府部门的权力，政府部门的角色由原先的资金统筹者转换为资金使用绩效的评价者。在赋予高校前所未有的自主权的情况下，高校如何承接好下放的权力，做好专项经费的财务管理工作，发挥资金绩效效应，确保财政专项经费的规范运行和有效使用，政府如何改革管理体制以适应专项经费的改革，成为政府部门、高校以及社会各界普遍关注的焦点问题。
一、广东省“创新强校工程”专项经费概述
（一）广东省“创新强校工程”专项经费界定
高校专项经费是指由财政部门拨付给高等院校的、用于特定的项目建设或者具有特定用途的财政资金，具有专款专用、归口结算的特点[ 1 ]。广东省“创新强校工程”专项经费作为专项经费的一种，在《广东省高等教育“创新强校工程”专项资金管理办法》中有明确规定：“广东省高等教育‘创新强校工程’专项资金是结合省级财政整合专项资金的相关要求，以高校创新能力提升计划（简称2011计划）资金为主，统筹高等学校学科与专业建设、高等学校教学质量与教学改革工程、强师工程（本科高校部分）、广东省高校人才引进专项等省级高等教育类的专项资金，专门用于广东省高等教育‘创新强校工程’的建设。”
（二）广东省“创新强校工程”专项经费管理流程及特点
“创新强校工程”专项经费由省级财政部门制定专项资金年度安排计划和具体使用计划，各高校作为实施主体制定本校的项目规划和资金实施方案，在资金分配、信息公开、经费使用和绩效自评等方面与财政部门对接。高校内的项目组可按照高校的总体规划进行项目申报，由各高校负责校内专项资金的管理，其具体流程如图1所示。
与传统的专项资金对比，广东省“创新强校工程”专项资金的特点在于将资金的处置权下放到高校，赋予高校更多的自主权，高校对专项资金具有自主规划和分配权[ 2 ]。在傳统的专项资金管理下，政府部门把控高校专项资金的统筹分配，高校处于“衣食无忧”但“难以进取”的状态。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出建立“健全充满活力的教育体制”，但全国的高等教育仍没有实现这个目标，仍处于一种“政校不分，管办不离”的状态。广东省率先提出“创新强校工程”，从高校作为独立法人的角度出发，改革专项资金的管理方式，提升高等院校办学活力，这对于全国高校专项经费管理的改革具有重要的借鉴意义。
二、广东省“创新强校工程”专项经费存在的问题
（一）高校缺乏有效的竞争性分配机制
在“创新强校工程”专项经费下，高校具有项目经费分配的自主权，但现有的高校专项经费管理体制疏于对经费分配的管理，普遍的情况是众项目分食专项经费这一“大锅饭”，缺乏竞争性的分配机制。项目之间缺少竞争，使得项目的水平参差不齐，高质量的项目有可能得不到应有的资金支持，低质量的项目却投入过多的资金。从眼前的利益来看，财政的项目供给达不到预期的整体效益，影响了高校“创新强校工程”的整体绩效；从长远的发展来看，教研队伍缺乏足够的动力提高科研质量，将导致高校整体学术水平下降，不利于高校的发展。
（二）高校缺乏完善的经费绩效评价体系
高校专项经费的使用效益需要有专门的绩效评价系统进行监督和审查。没有建立绩效评价体系或者流于形式的审查无法深入到经费使用的本质，导致高校专项经费使用效益和预算的执行结果不理想。在“创新强校工程”中，以学校规划的所有项目为申报主体，而不是单个项目逐一申报。在项目申报的时候，项目负责人为了能够申报成功，往往会在申报书中提高资金的使用效益，但在真正实施的过程中却难以达到这样的高效益。高校没有建立完善的绩效评价体系，会造成专项经费后续管理弱化。另外，在教育部门组织评审专家进行项目的绩效评价时，虚增效益的项目会拉低高校总体的分数，使高校按照因素法和竞争性分配法所分配到的资金减少，间接影响其他项目的有效进行。
（三）高校缺乏对专项经费的内部审计
高校的内部审计工作较多的是外部法规所要求实施的审计业务，从高校开展内部审计的业务来看，主要侧重于对经济责任的审计，领导干部经济责任审计业务所占比例为90.77%，其他方面的审计业务仅占很小比例[ 3 ]。“创新强校工程”专项经费管理模式是一种全新的管理模式，强调高校对资金统筹分配的权力，上级政府部门赋予高校更大的资金自主权，而高校内部审计缺乏专项审计，监督水平跟不上管理模式的转换，使得项目负责人的道德风险、逆向选择以及资金的使用不合理、经济效益低等问题频出，不利于专项建设目标的实现。
（四）现有的管理制度不符合高校学科建设规律 《中华人民共和国预算法》第四十二条：“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。”在广东省“创新强校工程”专项经费中，按照新预算法的规定，假设一笔专项经费申请的使用时长为三年，年初申请，资金于年底下达，在该自然年度结束之后资金按规定结转到下一年，第二年如果还未用完，则作为结余资金由财政收回，因此该专项经费的实际使用期限不满两年，大大缩短了资金的使用时长。高校的学科建设具有其自身的特点和内在的规律，这样的规定使得经费的使用一味求快而不注重学科的建设成果，硬性要求资金的使用进度，会导致资金的使用效益下降甚至浪费。
三、对高校财政专项经费管理改革的建议
对于一项活动，管理者在该活动开始之前、进行之中以及结束之后应实施前馈控制、同期控制及反馈控制[ 4 ]。高校作为承担专项经费管理的管理者，要对专项经费的管理实施控制，将控制贯穿于整个管理过程，以解决当前高校专项经费管理存在的问题。
（一）前馈控制中引入竞争分配机制
项目申请人向校内主管部门提交具体的项目资金规划，明确项目重点规划方向，由主管部门对所有项目进行汇总整理，将项目分解为必要性、可行性、建设目标、建设内容、资金预算及使用安排、项目实施组织及进度安排、保障措施、预期效益等要素，结合高校总体发展规划，确定每个要素的权重，组织专家成立项目评价小组，分别对各个项目的要素进行打分，按加权总分进行排序，按照排序确定投资的项目以及分配的资金。对于建设目标、建设内容类似的项目，其评审标准要更为严格，减少重复建设。所有项目申请均应按照立项、论证、遴选等流程确定，并将资金分配明细项目及金额进行公示。
（二）同期控制中加强内部审计监督
高校应当扩展内部审计业务，加强对专项的审计，把专项经费的审计作为审计部门的重点工作，并将审计从事后审计扩展为对专项经费使用的“事前、事中、事后”全过程审计。首先，完善审计部门内部机构设置，对校内各个建设项目设立专门的审计小组。其次，审计小组应加强项目建设的全过程监督。事前参加各项目的预算评审；在项目实施的过程中对项目预算执行情况进行审计，及时发现问题并将审计结果及时传递给项目负责人，及时解决存在的问题；事后参与项目的验收，对各级管理人员实施经济责任审计，对专项经费的执行结果进行综合审计（高校内部专项审计的具体内容如表1）。最后，审计部门将项目的审计结果公开，接受公众监督。
（三）反馈控制中完善专项经费绩效考评
高校的管理者需要关注专项经费的使用绩效，绩效的考评分为三个步骤：测量实际绩效、将实际绩效与标准对比、实施管理行为。构建科学合理的绩效评价指标是实施绩效评价工作的核心。一项专项经费批准的目的中包含了上级主管部门的目标、高校的目标、校内各部门的目标以及教研队伍自身的目标，以这四个目标为基础向下分解为管理类指标、效率类指标和效益类指标三个一级指标，每个一级指标按照其内涵分解为若干个二级指标。
1.管理类指标
管理是指高校主管部门在项目实施过程中各个环节的控制。它可以分为资金到位率、专项经费支出结构和专项经费支出比率。
（1）资金到位率。即专项考核期内实际的资金到位额占该专项预算资金总额的百分比。到位率=考核期内资金到位额/预算资金总额*100%。
（2）专项经费支出结构。即各类建设项目专项经费支出额占支出总额的百分比。以广东省“创新强校工程”专项经费为例，建设项目包括体制机制改革与协同创新、高水平大学及特色高校建设等六大类，其中：体制机制改革与协同创新项目支出比率=体制机制改革与协同创新项目支出额/“创新强校工程”专项经费支出总额。
（3）专项经费支出比率。即在考核期内专项资金的实际支出额占计划支出额的百分比。支出比率=考核期内专项资金实际支出额/计划支出额*100%。
2.效率类指标
效率类指标反映资金投入与产出之间的关系，分为专项建设项目完成进度和专项经费目标实现率。
（1）专项建设项目完成进度。即在考核期内专项建設完成量占需要完成的总进度的百分比。在对其进行定量计量时有多项指标可以参考，从资金支出的角度出发有考核期资金支出占预期总资金支出的百分比、各项目资金支出占该项目预期支出的百分比，从项目取得收益的角度出发有专项经费整体收益占预期总收益的百分比、各项目收益占该项目预期收益的百分比等，具体使用哪个指标进行衡量视该项目的性质而定。
（2）专项经费目标实现率。即高校各年度所有的专项建设中按绩效目标完成专项建设的项目数量占总项目数量的百分比。目标实现率=完成专项建设的项目数/项目总数*100%。
3.效益类指标
效益类指标衡量项目的直接效益和间接效益对高校总体建设目标的贡献。
（1）投入与产出比。即项目的单位资金投入所得到的产出，这是项目产生的直接效益。投入与产出比=项目资金总投入/项目收益。
（2）专项建设项目产出质量。即项目建设的产出与项目立项时所预期达到的目标和效果的契合程度。
（3）社会效益。即建设项目是否达到预期的社会效益目标及达到的程度。
专项经费绩效评价指标体系如表2。
在高校对专项经费绩效考评体系的实际应用中，针对不同的专项经费项目要适当增减或修改指标以符合专项建设的实际需求。完成对各个绩效指标的测算之后，按照项目的性质和实际情况选择与高校自身历史数据进行纵向比较、与其他高校进行横向比较或者两种比较方式相结合对建设项目进行系统的评价，据此对专项建设实施管理。
总 结
从广东省“创新强校工程”专项经费实施所存在的问题来看，高校专项经费的改革仍面临重重困难，要解决这些问题，需从宏观和微观两个方面入手。宏观方面，要优化政府管理体制以符合高校学科建设的要求，高校的经费管理不同于其他类型的资金管理，学科建设具有其自身特点和内在规律，经费绩效应着眼于资金预算和使用的规范性、合法性，更好地服务于高等教育内涵发展；微观方面，高校自身要建立完善的经费管理模式，从前馈、同期、反馈三个阶段对项目的实施实行控制，使项目的建设更好地服务于高校的总体发展目标。
【参考文献】
[1] 陈玉冰，宋金杰，刘艳玲，等.高校专项经费“双控”管理机制探讨：以河北农业大学为例[J].会计之友，2012（11）：84-85.
[2] 邵积荣，梁志勇，黄冬妮.对“创新强校工程”的认识和思考[J].中国高校科技，2014（10）：43-44.
[3] 吕先锫，王振清.我国高校内部审计现状调查报告[J].会计之友，2012（10）：10-13.
[4] 斯蒂芬·P.罗宾斯，玛丽·库尔特.管理学[M].李原，孙健敏，黄小勇，译.北京：中国人民大学出版社，2012：482-489.