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摘要：本文基于财政分权与地方政府治理视域对农村公共品供给的影响机制进行了制度根源的理论探析与实证研究。利用1995～2010年省级面板数据经验研究发现：财政分权、城镇化对农村基础教育、卫生保健和福利社保公共品均具有显著的供给效应。中央转移支付并未有效促进农村医疗公共品供给，地方政府财政自给率供给效应不显著，但地方政府对中央转移支付“粘蝇纸效应”明显。政府竞争对农村基础教育与社保支出具有显著的负向激励。反腐败增强了农村基础教育的有效提供，但减少了福利保障供给，说明地方政府在农村公共品供给上具有腐败寻租的空间。经济增长水平与新农村建设政策变量也是影响农村公共品供给效应的重要因素并呈现差异性。政策启示是应持续优化中国式分权制度的顶层设计，提高地方政府的治理水平，完善城乡均衡统筹的公共品供给机制。
关键词：财政分权；政府治理；公共品；面板数据
中图分类号：F812.8文献标识码：A文章编号：10035192（2014）01003306doi：10.11847/fj.33.1.33
1引言
中国的分权改革被普遍认为是引致经济增长奇迹的一个关键性制度安排[1～3]。但是在理论研究与经验分析上，财政分权、政府治理对农村公共品的供给绩效并不明确。在中国式分权的制度框架下，地方政府面对GDP绩效考核的压力和有限任期内做出政绩获得政治晋升的动力，偏向于展开锦标赛式的“标尺竞争”和“打到底线的竞争”[4]，这种分权机制与治理模式驱动了地方政府采取城市倾向而漠视农村的经济政策[5]，并进而影响地方政府在城乡提供公共品的行为表现。Zhuravskaya[6]对俄罗斯的研究发现，分权激励是地方政府加大教育和卫生投入的重要原因。Faguet[7]对玻利维亚的面板数据研究发现，分权促进了政府对教育、卫生、污水处理等公共品供给。但是目前财政分权与地方公共品供给水平的关系并未得到足够的实证检验，而基于中国的经验研究则更少[8]。
West和Wong[9]对鲁、冀和黔三省进行实地调研后发现一些重要的社会服务，如教育和医疗的人均支出省际间差异较大。平新乔和白洁[10]认为分权制度背景下的财政激励显著改变了公共品的供给结构，导致公共支出的“偏差”，地方政府的预算内支出主要负责教育、城市维护和支农的供给。傅勇和张晏[11]指出中国的财政分权和基于政绩考核下的政府竞争会造成地方政府支出结构扭曲，形成“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的问题。邓可斌和丁菊红[12]认为分权加速了“硬”公共品供给，但明显抑制了“软”公共品供给。傅勇[13]考量了财政分权与政府治理对非经济性公共品供给的结果，指出分权降低了基础教育的质量和城市公用设施的供给，中央政府的转移支付供给效应显著。陈硕[8]发现20世纪90年代中期以来，地方公共品供给水平呈现下降趋势。付文林[14]通过构建包含人口流动因素的公共品需求决策模型，实证研究发现地方公共服务的消费壁垒主要在教育、卫生与福利转移等项目上。
在中央与地方分权的制度框架下，与骄人的经济增长绩效相比，基础教育等重要公共品供给效率水平低下，而且地区分化严重[13]。乔宝云等[15]发现财政分权并未增加小学义务教育的有效供给。郑磊[16]认为地方政府间的标尺竞争与财政分权制度结合在一起，对教育支出比重产生显著的负影响。吴春霞等[17]发现财政分权度扩大了预算内教育经费的城乡差距。罗伟卿[18]运用地级面板数据发现分税制改革提升了中央的财权，却加重了地方政府的事权，并使其减少包括教育等公共服务的供给。左翔等[19]发现，受“新农村建设”等政策压力，县级农业支出显著增加，但教育投入显著下降。林江[20]指出在GDP晋升激励下，地方政府“顾此失彼”，热衷于基础设施建设，而压缩义务教育支出。邢祖礼和邓朝春[21]从财政自给度视角，发现分权对农村义务教育具有普遍与显著的负向效应，保持农村义务教育财权与事权的适度集中非常必要。
通过梳理相关文献，现有研究对财政分权与农村公共品的经验研究还不充分，特别是探析分权对农村基础教育、公共卫生和福利保障影响机制的实证分析更是乏善可陈。本文的主要工作或点滴贡献在于：首先搭建中国式分权、地方政府治理影响农村公共品供给的制度分析框架并提出待验证的经验命题；其次在控制城镇化率、反腐败、经济增长水平等变量后，实证检验财政分权度、地方政府治理行为对农村公共品供给的影响机制与作用绩效，延续补充了分权与农村非经济性公共品供给的相关实证研究。另外就是在模型的数据与估计方法，内生性和稳健性的处理上，尝试采用静态（FGLS）与动态（SystemGMM）面板数据模型综合分析，并运用逐次加入控制变量，剔除极端值，系统广义矩估计等处理变量的内生性与稳健性问题。
2.1有限分权，城市偏向与农民的福利损失
无论是经典的还是第二代财政分权理论[22，23]认为财政分权发挥增加社会福利的一个重要前提就是“以足投票”与“用手投票”机制的存在，即分权应是建立在充分尊重辖区居民偏好显示的前提下进行，地方政府行为受到辖区居民流动和选票的激励与约束，这样来提供公共品就具有信息与管理等成本优势。但中国式分权制度供给失衡[24]，分权仅限于政府，地方政府所受的约束只是来自上级政府，而非当地居民[25]。在这种分权模式下，地方政府发展农业、重视农村与农民的激励主要源于中央政府的政绩考核，忽视或缺乏对辖区农民偏好显示的充分尊重。与此同时，户籍、教育、医疗、住房等公共品的城乡供给差异在某种程度上又严格限制着农民的自由流动，即缺乏真正意义上的蒂伯特（Tiebout）模型中“以足投票”机制。为了在GDP竞争中占据优势与成果展示，地方政府更偏向在城市设计“政绩工程”和“形象工程”，于是城市有了更加良好的基础设施与公共服务[26]，但引致农村教育、医疗、社保等公共品的供给主要靠农民自己，而非公共财政[17]。中国的财政体制与理想的Tiebout模型传统智慧相去甚远[4，13]。有限的分权，倾向城市的政策使农村居民并未机会均等地享受到与城市居民同等的公共品福利。 2.2财政激励，标尺竞争与城乡二元结构矛盾
1994年分税制改革之后，中央集中了财权，事权向下级政府转移，事权与财权的不平衡导致地方政府财政支出压力加大，出于财政激励与税收最大化的动机，地方政府的经济政策更加重视短期内见效的“高税收，高产出”的非农产业，进而展开打到底线的竞争和标尺竞争[3]。地方政府的恶性竞争与行为异化会驱使其在财政资源的配置上重新考虑资金的机会成本，发展农业、重视农村、关心农民往往并不是地方政府最优先考虑的事情。在财政资源有限的情况下，地方政府过多地偏向城市，导致农村公共品供给捉襟见肘，农村基础教育、卫生保健与社会福利保障供给长期滞后于城市，造成了“城市美得像欧洲，农村穷得像非洲”公共品供给的城乡扭曲问题。再加之农村公共产品与服务供给相对于城市具有更高的门槛与成本效应，地方政府也可能因财力有限而力不从心。这种由地方政府主导的农村公共品供给机制不仅丧失了公平而且缺乏效率，其资源配置与福利再分配功能并没有得到良性发挥。为了保持竞争优势抑或“破罐子破摔”[27]，地方政府财政支出倾向非农弱农化。这些悖论使农业农村发展受到抑制，农业资本积累不足，严重制约农民增收，农业可持续增长与现代农业的建立，最终会使城乡二元经济社会矛盾更加突出。
2.3政治晋升，中央权威与地方政府的策略行为
Enikolopov和Zhuravskaya[28]曾使用75个转轨经济国家的实证研究发现财政分权能够发挥抑制腐败作用的先决条件就是有一个强有力的执政党，因为其有能力和权威协调局部利益与国家整体发展利益之间的矛盾。中国式分权体现自上而下，由中央政府供给驱动的分权模式，基于中央政府的强势地位与绩效考核可在很大程度上弥补“用手投票”和“以足投票”机制的缺失与不足，可以更好地监督与约束地方政府的行为异化，这或许是中国式分权的一大特色与优势。另一方面，分权本质上是中央政府基于强势地位，同时又要适当维护地方的积极性，对财政税收资源进行的国家分配行为。分权相当于中央政府与地方政府签订激励契约，以释放其发展辖区经济的活力，并依据竞争表现而擢升。因此分权赋予了地方政府“双重激励”，即除了财政激励以外，还有中央政府的政治晋升激励，但财政激励与晋升激励并非处于同等地位，政治晋升对地方官员来说拥有更大的动力与压力。
既然中央政府的政绩考核对地方政府具有很强的行为激励[29]，面对地方政府的恶性竞争，轻视三农等不合意行为，我们有理由相信一个廉洁有为的中央政府不会等闲视之，会从社会整体福利考量，调整修正先前与地方政府签订的激励合同，增加将三农作为所有工作中的重中之重，统筹城乡发展，出台建设新农村和现代农业等激励条款。地方政府是否会作出中央政府的合意行为取决于“新合同”的激励效力。鉴于中央政府的权威地位与政策导向，自身有限任期与政治晋升激励，地方政府讨价还价的余地并不多，偏向于作出迎合中央政府的策略行为，所以说供给公共品以换取中央政府在政治上的支持是解释中国地方政府提供公共品动机的重要原因。
综上，在中国式分权模式下，虽然“以足投票”和“用手投票”机制发挥得并不充分，但是中央政府的政绩考核与权威号召力在很大程度上可以预防和约束地方政府的变异行为，即中央政府的权威与考核可以将地方政府拉回到提供公共品，增进社会整体福利的轨道上来。通过以上制度框架与内在机理的分析，本文拟提出以下有待经验验证的研究命题：
命题H1虽然农村非经济性公共品外溢性较大，但面对GDP晋升，标尺竞争和财政自给率不高的地方政府提供农村公共品行为具有惰性，对中央政府转移支付“粘蝇纸效应”明显。
命题H2基于中央权威，政治晋升与激励契约的效力，地方政府具有提供农村非经济性公共品的激励与压力，分权能够促进农村基础教育、公共卫生和福利保障等公共品供给，但具有供给效应差异特征。
命题H3中央与地方政府分权模式的顶层设计，反腐败，城镇化率，经济增长水平，新农村建设等变量是影响农村公共品供给的重要因素。
3研究设计与计量模型
3.1变量选择
农村公共品为被解释变量，由三项指标来具体衡量：使用农村小学生均教育经费（预算内指标并取对数，单位：元）RPEDU度量农村基础教育公共品供给水平；利用农村医疗机构床位数PRBED（张/万农业人口）测度农村公共卫生保健水平；运用农村人均社会保障支出RPSOC（农村社会救济与自然灾害生活救助之和，其中农村社会救济包含农村最低生活保障线救济费，单位：元/人）刻画农村抚恤与社会福利保障水平。
选取测度中国财政分权程度的指标存在一定争议，鉴于目前研究尚未取得一致意见，为提高模型的稳健性，本文使用两项指标，一是国际通行的标准FDexp1，将人均各省本级财政支出占总财政支出的比值作为财政分权水平。二是采用傅勇，张晏[11]的财政分权指标FDexp2，即各省预算内人均本级财政支出与中央预算内人均本级财政支出的比值。政府治理水平主要通过以下三项指标来反映：PTRANSFER为中央向地方的人均转移支付，分税制之后中央集中了财权财力，向下的转移支付可能会改善落后地区的公共品供给，同时这种财政资金的单方面无偿转移也可能造成地方政府在公共品投入上的惰性，将上级政府的定额补助被“粘”在公共品上，形成“粘蝇纸效应”，结论需要实证检验。另外较高的公共品供给水平总是和较高的地方政府财政自主权相联系[8]，研究引入各省的财政自给率FOWN，使用一般预算内收入与预算内支出的比重表示。因地方政府使用财政政策工具（税收减免与优惠等）吸引外商直接投资FDI是地方政府间的主要竞争行为，摘取各省级政府吸引的FDI占全国当年FDI的比重来刻画政府竞争程度[16，26]。其中FD，PTRANSFER，FOWN和FDI为本文主要关注的核心解释变量。
控制变量集：反腐败指标ANTICOR以每万公职人员贪污贿赂案件立案数来衡量[26，30，31]。随着城镇化水平URBAN的提高，城乡间的要素流动与资源配置加快，特别是中央政府重视三农的政策导向，地方政府有可能基于上级政府的政绩考核，推进城乡公共品均衡供给，估计为正效应。考虑到农村公共品供给与各地区经济增长水平联系密切，于是引入各省实际人均PGDP（取对数处理）作为经济增长水平的代理变量。DUM2005为时间虚拟变量（2005年以后设置为1，其他设置为0），表示新农村建设宏观政策变量对地方政府行为的影响，也可反映地方政府落实中央政策导向的执行绩效。 3.2模型设定
3.3数据来源与估计方法
摘取1995～2010年中国29个省（区、市）的样本观测值，不包括西藏和港澳台地区。因重庆市1997年直辖，故将其从样本中剔除。数据主要来源于《新中国六十年统计资料汇编》，《中国统计年鉴》，《中国财政年鉴》，《中国农村统计年鉴》，《中国教育经费统计年鉴》，《中国检察年鉴》，《中国劳动统计年鉴》及相关省份统计年鉴等。
为提高模型估计效率与稳健性，研究综合使用静态（FGLS）与动态（SystemGMM）面板数据模型。FGLS估计首先聚焦核心解释变量，稳健性检验主要通过逐次加入控制变量和剔除京、津和沪三个极端值重作估计，并发现剔除极端值后，主要回归结论基本保持不变。因寻找分权指标合适的工具变量相关文献至今尚未做到，动态面板数据模型估计方法使用系统广义矩方法，该法可以克服差分广义矩估计（DifferenceGMM）弱工具变量和动态面板偏差（Dynamic Panel Bias）问题，并能很好地解决模型中存在的变量间内生性问题。动态面板模型回归发现ArellanoBond AR（2）检验和Hansen检验统计量都不显著，说明模型不存在序列相关与工具变量的过度识别问题，回归结果具有稳健性，并有效处理了内生性问题。为节约篇幅，回归结果并未在正文报告。
4实证结果及分析
全样本分析得出，财政分权制度变量FD在整个样本区间内具有显著的供给效应，加入其他控制变量后，这种正向效应仍然具有统计上的显著性（所有模型均通过了1%置信度检验）。中央转移支付PTRANSFER对农村基础教育供给具有明显的正向激励，证实了前文的制度分析与研究假设。财政自给率FOWN变量在静态面板数据模型中对农村教育公共品具有显著的促进作用，但是在剔除直辖市与动态面板数据估计中，符号为负，且不具有统计上的显著性，该变量并未通过稳健性检验。政府竞争FDI变量通过了静态面板数据模型的显著性与稳健性检验，对农村基础教育的供给具有负向作用，说明地方政府间竞争并不是良性竞争，是以牺牲农村教育公共品供给为代价的。
观察控制变量，反腐败变量ANTICOR明显促进了农村基础教育的有效供给。我们有理由相信，一个更加廉洁干净的“有形之手”在农村教育公共品的供给上一定是有所作为的。城镇化率URBAN 和经济增长水平PGDP变量在静态面板模型中均具有显著性与稳健性，包括非直辖市样本，供给效应明显。新农村宏观政策变量DUM2005，在非直辖市省份样本中都具有显著性，说明农村基础教育供给具有明显的政策驱动效应。这也在一定程度上辅证了地方政府面对中央政府的绩效考核与本身政治晋升的动力，具有提供教育公共品的压力与激励。
从整体时间窗来看（1995～2010），无论是静态还是动态面板数据模型，财政分权制度变量FD对农村医疗公共品都具有显著的供给效应，但中央转移支付PTRANSFER并未有效促进农村公共卫生的供给。财政自给率FOWN，政府竞争FDI与反腐败ANTICOR变量虽在有些模型中通过了显著性检验，但不具有稳健性，故不作分析。但是城镇化率URBAN和经济增长水平PGDP指标在所有面板模型中都具有显著性与稳健性，分别为正向激励与负向影响，说明有序推进城镇化，有助于农村卫生保健公共品的供给。经济增长的负效应说明地方政府在标尺竞争，GDP考核和财政资源约束等条件下，面临“顾此失彼”的境地，在推动经济增长与提供公共卫生服务上并未统筹兼顾，这恶化了农村卫生医疗的供给水平。新农村建设政策变量DUM2005，在非直辖市省份和动态面板分析中都具有显著性，为负向影响。从政策评估来看，新农村政策虽然驱动了农村基础教育的有效供给，但在农村医疗产品供给上却显著不足。
农村福利社保公共品回归结果显示，无论是静态还是动态面板数据模型，全国与非直辖市样本，财政分权制度变量FD对农村福利社保公共品都具有显著的供给效应。中央转移支付PTRANSFER整体上有效促进了农村福利社保的供给。财政自给率FOWN不具有稳健性，故不作分析。政府竞争FDI对农村社会保障支出具有显著的负向激励，再次印证了标尺竞争的成本与代价。反腐败变量ANTICOR对地方政府农村福利支出具有明显的负效应，但却显著促进了农村基础教育的有效供给，显示出地方政府在公共品供给上具有明显的腐败寻租空间[13]。城镇化率URBAN和经济增长水平PGDP变量与农村医疗供给结果类似，在所有面板模型中都具有显著性和稳健性，城镇化率为正向激励，而经济增长水平是负向影响，说明城镇化均有助于农村基础教育、卫生保健和福利社保公共品的有效供给，但是高速的经济增长并未带来农村福利社保的同步改善。新农村建设宏观政策变量DUM2005为正效应，并具有1%的统计显著性。
5研究结论与启示
5.1研究结论
本文构建了影响农村公共品供给的制度分析框架，将中国式分权与地方政府治理对农村基础教育、公共卫生和福利保障公共品的影响机制进行了理论分析和实证解释，经验研究的结论具有稳健性。
（1）研究延续拓展了财政分权与地方公共品供给关系的相关实证分析。本文主要关注农村非经济性公共品供给，静态与动态面板数据模型，全国样本与非直辖市结果显示：财政分权制度变量对农村基础教育、公共卫生和福利社保公共品都具有显著的供给效应。
（2）中央转移支付变量显著驱动了农村基础教育和福利社保公共品的有效供给，但在农村医疗保健供给上却是负效应，具有供给效应差异。地方政府财政自给率对农村公共品供给不显著，具有供给惰性，但对中央政府转移支付“粘蝇纸效应”明显，说明在农村公共品的供给上，中央财政应发挥更大作用并提高支出效率。政府竞争FDI对农村基础教育和社会保障支出具有显著的负向激励，显示出地方政府行为异化与标尺竞争的成本。
（3）反腐败变量显著增强了农村基础教育的有效提供，但却减少了农村福利保障供给（对农村公共卫生影响不稳健），说明地方政府在农村公共品供给上具有腐败寻租的空间。但是城镇化率和经济增长水平指标在所有模型中均具有显著性和稳健性，分别为正向激励与负向影响，说明积极稳妥推进城镇化有利于农村公共品的供给，但经济增长在改善农村基础教育的同时，却恶化了农村公共卫生和福利社保水平，显示经济增长还不是有质量的增长。从政策评估来看，新农村宏观政策变量显著驱动了农村基础教育和福利社保公共品的有效供给，但在农村医疗保健供给上却是动力不足，需要在该政策执行过程中加以调整优化。 5.2政策启示
（1）应持续优化中国式分权制度的顶层设计，明晰中央与地方政府的支出责任边界，进行财权与事权的均衡配比，增强地方政府的财权财力，并建立中央和地方城乡公共品预算支出的硬约束机制。同时对分权制度进行路径延伸，建立健全公共财政的体制机制，让公共财政的阳光普照长期被忽视的农村地区。特别注重农民自由迁徙权利的实现，切实维护农民的经济利益与政治权利，赋予农民与市民真正意义上的同等投票权和话语权。
（2）坚持完善中国式分权应有效规制地方政府的“攫取之手”和过分重视城市的行为偏向。中央政府应改革唯GDP的政绩考核导向，践行科学发展观，将农村公共品高质量供给纳入地方政府及其官员政治晋升考核体系之中。中央政府应建立转移支付的瞄准再分配机制，提高对落后省区农村公共品转移支付的精度和力度，尝试建立中央转移支付的绩效评价与动态追踪调整模式。地方政府应提高治理水平，积极回应农民对于公共品的需求偏好，在城镇化和农业现代化相互协调的过程中，健全城乡均衡统筹的公共品供给机制，坚持城乡一体化，并特别注重伸出对农村的“援助之手”。
（3）理性看待单纯的高经济增长和分权的成本与代价，转变经济增长方式，追求有质量、重发展的包容式增长，让农民与市民一同享受教育、医疗与社会保障等公共品福利，机会均等地分享改革开放和建成小康社会后的成果。执政党应加强自身纪律建设，将易腐的权力关进法治的笼子里，使其受到制度的严格管控，提高政策的公信力与执行力。
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West和Wong[9]对鲁、冀和黔三省进行实地调研后发现一些重要的社会服务，如教育和医疗的人均支出省际间差异较大。平新乔和白洁[10]认为分权制度背景下的财政激励显著改变了公共品的供给结构，导致公共支出的“偏差”，地方政府的预算内支出主要负责教育、城市维护和支农的供给。傅勇和张晏[11]指出中国的财政分权和基于政绩考核下的政府竞争会造成地方政府支出结构扭曲，形成“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的问题。邓可斌和丁菊红[12]认为分权加速了“硬”公共品供给，但明显抑制了“软”公共品供给。傅勇[13]考量了财政分权与政府治理对非经济性公共品供给的结果，指出分权降低了基础教育的质量和城市公用设施的供给，中央政府的转移支付供给效应显著。陈硕[8]发现20世纪90年代中期以来，地方公共品供给水平呈现下降趋势。付文林[14]通过构建包含人口流动因素的公共品需求决策模型，实证研究发现地方公共服务的消费壁垒主要在教育、卫生与福利转移等项目上。
在中央与地方分权的制度框架下，与骄人的经济增长绩效相比，基础教育等重要公共品供给效率水平低下，而且地区分化严重[13]。乔宝云等[15]发现财政分权并未增加小学义务教育的有效供给。郑磊[16]认为地方政府间的标尺竞争与财政分权制度结合在一起，对教育支出比重产生显著的负影响。吴春霞等[17]发现财政分权度扩大了预算内教育经费的城乡差距。罗伟卿[18]运用地级面板数据发现分税制改革提升了中央的财权，却加重了地方政府的事权，并使其减少包括教育等公共服务的供给。左翔等[19]发现，受“新农村建设”等政策压力，县级农业支出显著增加，但教育投入显著下降。林江[20]指出在GDP晋升激励下，地方政府“顾此失彼”，热衷于基础设施建设，而压缩义务教育支出。邢祖礼和邓朝春[21]从财政自给度视角，发现分权对农村义务教育具有普遍与显著的负向效应，保持农村义务教育财权与事权的适度集中非常必要。
通过梳理相关文献，现有研究对财政分权与农村公共品的经验研究还不充分，特别是探析分权对农村基础教育、公共卫生和福利保障影响机制的实证分析更是乏善可陈。本文的主要工作或点滴贡献在于：首先搭建中国式分权、地方政府治理影响农村公共品供给的制度分析框架并提出待验证的经验命题；其次在控制城镇化率、反腐败、经济增长水平等变量后，实证检验财政分权度、地方政府治理行为对农村公共品供给的影响机制与作用绩效，延续补充了分权与农村非经济性公共品供给的相关实证研究。另外就是在模型的数据与估计方法，内生性和稳健性的处理上，尝试采用静态（FGLS）与动态（SystemGMM）面板数据模型综合分析，并运用逐次加入控制变量，剔除极端值，系统广义矩估计等处理变量的内生性与稳健性问题。
2.1有限分权，城市偏向与农民的福利损失
无论是经典的还是第二代财政分权理论[22，23]认为财政分权发挥增加社会福利的一个重要前提就是“以足投票”与“用手投票”机制的存在，即分权应是建立在充分尊重辖区居民偏好显示的前提下进行，地方政府行为受到辖区居民流动和选票的激励与约束，这样来提供公共品就具有信息与管理等成本优势。但中国式分权制度供给失衡[24]，分权仅限于政府，地方政府所受的约束只是来自上级政府，而非当地居民[25]。在这种分权模式下，地方政府发展农业、重视农村与农民的激励主要源于中央政府的政绩考核，忽视或缺乏对辖区农民偏好显示的充分尊重。与此同时，户籍、教育、医疗、住房等公共品的城乡供给差异在某种程度上又严格限制着农民的自由流动，即缺乏真正意义上的蒂伯特（Tiebout）模型中“以足投票”机制。为了在GDP竞争中占据优势与成果展示，地方政府更偏向在城市设计“政绩工程”和“形象工程”，于是城市有了更加良好的基础设施与公共服务[26]，但引致农村教育、医疗、社保等公共品的供给主要靠农民自己，而非公共财政[17]。中国的财政体制与理想的Tiebout模型传统智慧相去甚远[4，13]。有限的分权，倾向城市的政策使农村居民并未机会均等地享受到与城市居民同等的公共品福利。 2.2财政激励，标尺竞争与城乡二元结构矛盾
1994年分税制改革之后，中央集中了财权，事权向下级政府转移，事权与财权的不平衡导致地方政府财政支出压力加大，出于财政激励与税收最大化的动机，地方政府的经济政策更加重视短期内见效的“高税收，高产出”的非农产业，进而展开打到底线的竞争和标尺竞争[3]。地方政府的恶性竞争与行为异化会驱使其在财政资源的配置上重新考虑资金的机会成本，发展农业、重视农村、关心农民往往并不是地方政府最优先考虑的事情。在财政资源有限的情况下，地方政府过多地偏向城市，导致农村公共品供给捉襟见肘，农村基础教育、卫生保健与社会福利保障供给长期滞后于城市，造成了“城市美得像欧洲，农村穷得像非洲”公共品供给的城乡扭曲问题。再加之农村公共产品与服务供给相对于城市具有更高的门槛与成本效应，地方政府也可能因财力有限而力不从心。这种由地方政府主导的农村公共品供给机制不仅丧失了公平而且缺乏效率，其资源配置与福利再分配功能并没有得到良性发挥。为了保持竞争优势抑或“破罐子破摔”[27]，地方政府财政支出倾向非农弱农化。这些悖论使农业农村发展受到抑制，农业资本积累不足，严重制约农民增收，农业可持续增长与现代农业的建立，最终会使城乡二元经济社会矛盾更加突出。
2.3政治晋升，中央权威与地方政府的策略行为
Enikolopov和Zhuravskaya[28]曾使用75个转轨经济国家的实证研究发现财政分权能够发挥抑制腐败作用的先决条件就是有一个强有力的执政党，因为其有能力和权威协调局部利益与国家整体发展利益之间的矛盾。中国式分权体现自上而下，由中央政府供给驱动的分权模式，基于中央政府的强势地位与绩效考核可在很大程度上弥补“用手投票”和“以足投票”机制的缺失与不足，可以更好地监督与约束地方政府的行为异化，这或许是中国式分权的一大特色与优势。另一方面，分权本质上是中央政府基于强势地位，同时又要适当维护地方的积极性，对财政税收资源进行的国家分配行为。分权相当于中央政府与地方政府签订激励契约，以释放其发展辖区经济的活力，并依据竞争表现而擢升。因此分权赋予了地方政府“双重激励”，即除了财政激励以外，还有中央政府的政治晋升激励，但财政激励与晋升激励并非处于同等地位，政治晋升对地方官员来说拥有更大的动力与压力。
既然中央政府的政绩考核对地方政府具有很强的行为激励[29]，面对地方政府的恶性竞争，轻视三农等不合意行为，我们有理由相信一个廉洁有为的中央政府不会等闲视之，会从社会整体福利考量，调整修正先前与地方政府签订的激励合同，增加将三农作为所有工作中的重中之重，统筹城乡发展，出台建设新农村和现代农业等激励条款。地方政府是否会作出中央政府的合意行为取决于“新合同”的激励效力。鉴于中央政府的权威地位与政策导向，自身有限任期与政治晋升激励，地方政府讨价还价的余地并不多，偏向于作出迎合中央政府的策略行为，所以说供给公共品以换取中央政府在政治上的支持是解释中国地方政府提供公共品动机的重要原因。
综上，在中国式分权模式下，虽然“以足投票”和“用手投票”机制发挥得并不充分，但是中央政府的政绩考核与权威号召力在很大程度上可以预防和约束地方政府的变异行为，即中央政府的权威与考核可以将地方政府拉回到提供公共品，增进社会整体福利的轨道上来。通过以上制度框架与内在机理的分析，本文拟提出以下有待经验验证的研究命题：
命题H1虽然农村非经济性公共品外溢性较大，但面对GDP晋升，标尺竞争和财政自给率不高的地方政府提供农村公共品行为具有惰性，对中央政府转移支付“粘蝇纸效应”明显。
命题H2基于中央权威，政治晋升与激励契约的效力，地方政府具有提供农村非经济性公共品的激励与压力，分权能够促进农村基础教育、公共卫生和福利保障等公共品供给，但具有供给效应差异特征。
命题H3中央与地方政府分权模式的顶层设计，反腐败，城镇化率，经济增长水平，新农村建设等变量是影响农村公共品供给的重要因素。
3研究设计与计量模型
3.1变量选择
农村公共品为被解释变量，由三项指标来具体衡量：使用农村小学生均教育经费（预算内指标并取对数，单位：元）RPEDU度量农村基础教育公共品供给水平；利用农村医疗机构床位数PRBED（张/万农业人口）测度农村公共卫生保健水平；运用农村人均社会保障支出RPSOC（农村社会救济与自然灾害生活救助之和，其中农村社会救济包含农村最低生活保障线救济费，单位：元/人）刻画农村抚恤与社会福利保障水平。
选取测度中国财政分权程度的指标存在一定争议，鉴于目前研究尚未取得一致意见，为提高模型的稳健性，本文使用两项指标，一是国际通行的标准FDexp1，将人均各省本级财政支出占总财政支出的比值作为财政分权水平。二是采用傅勇，张晏[11]的财政分权指标FDexp2，即各省预算内人均本级财政支出与中央预算内人均本级财政支出的比值。政府治理水平主要通过以下三项指标来反映：PTRANSFER为中央向地方的人均转移支付，分税制之后中央集中了财权财力，向下的转移支付可能会改善落后地区的公共品供给，同时这种财政资金的单方面无偿转移也可能造成地方政府在公共品投入上的惰性，将上级政府的定额补助被“粘”在公共品上，形成“粘蝇纸效应”，结论需要实证检验。另外较高的公共品供给水平总是和较高的地方政府财政自主权相联系[8]，研究引入各省的财政自给率FOWN，使用一般预算内收入与预算内支出的比重表示。因地方政府使用财政政策工具（税收减免与优惠等）吸引外商直接投资FDI是地方政府间的主要竞争行为，摘取各省级政府吸引的FDI占全国当年FDI的比重来刻画政府竞争程度[16，26]。其中FD，PTRANSFER，FOWN和FDI为本文主要关注的核心解释变量。
控制变量集：反腐败指标ANTICOR以每万公职人员贪污贿赂案件立案数来衡量[26，30，31]。随着城镇化水平URBAN的提高，城乡间的要素流动与资源配置加快，特别是中央政府重视三农的政策导向，地方政府有可能基于上级政府的政绩考核，推进城乡公共品均衡供给，估计为正效应。考虑到农村公共品供给与各地区经济增长水平联系密切，于是引入各省实际人均PGDP（取对数处理）作为经济增长水平的代理变量。DUM2005为时间虚拟变量（2005年以后设置为1，其他设置为0），表示新农村建设宏观政策变量对地方政府行为的影响，也可反映地方政府落实中央政策导向的执行绩效。 3.2模型设定
3.3数据来源与估计方法
摘取1995～2010年中国29个省（区、市）的样本观测值，不包括西藏和港澳台地区。因重庆市1997年直辖，故将其从样本中剔除。数据主要来源于《新中国六十年统计资料汇编》，《中国统计年鉴》，《中国财政年鉴》，《中国农村统计年鉴》，《中国教育经费统计年鉴》，《中国检察年鉴》，《中国劳动统计年鉴》及相关省份统计年鉴等。
为提高模型估计效率与稳健性，研究综合使用静态（FGLS）与动态（SystemGMM）面板数据模型。FGLS估计首先聚焦核心解释变量，稳健性检验主要通过逐次加入控制变量和剔除京、津和沪三个极端值重作估计，并发现剔除极端值后，主要回归结论基本保持不变。因寻找分权指标合适的工具变量相关文献至今尚未做到，动态面板数据模型估计方法使用系统广义矩方法，该法可以克服差分广义矩估计（DifferenceGMM）弱工具变量和动态面板偏差（Dynamic Panel Bias）问题，并能很好地解决模型中存在的变量间内生性问题。动态面板模型回归发现ArellanoBond AR（2）检验和Hansen检验统计量都不显著，说明模型不存在序列相关与工具变量的过度识别问题，回归结果具有稳健性，并有效处理了内生性问题。为节约篇幅，回归结果并未在正文报告。
4实证结果及分析
全样本分析得出，财政分权制度变量FD在整个样本区间内具有显著的供给效应，加入其他控制变量后，这种正向效应仍然具有统计上的显著性（所有模型均通过了1%置信度检验）。中央转移支付PTRANSFER对农村基础教育供给具有明显的正向激励，证实了前文的制度分析与研究假设。财政自给率FOWN变量在静态面板数据模型中对农村教育公共品具有显著的促进作用，但是在剔除直辖市与动态面板数据估计中，符号为负，且不具有统计上的显著性，该变量并未通过稳健性检验。政府竞争FDI变量通过了静态面板数据模型的显著性与稳健性检验，对农村基础教育的供给具有负向作用，说明地方政府间竞争并不是良性竞争，是以牺牲农村教育公共品供给为代价的。
观察控制变量，反腐败变量ANTICOR明显促进了农村基础教育的有效供给。我们有理由相信，一个更加廉洁干净的“有形之手”在农村教育公共品的供给上一定是有所作为的。城镇化率URBAN 和经济增长水平PGDP变量在静态面板模型中均具有显著性与稳健性，包括非直辖市样本，供给效应明显。新农村宏观政策变量DUM2005，在非直辖市省份样本中都具有显著性，说明农村基础教育供给具有明显的政策驱动效应。这也在一定程度上辅证了地方政府面对中央政府的绩效考核与本身政治晋升的动力，具有提供教育公共品的压力与激励。
从整体时间窗来看（1995～2010），无论是静态还是动态面板数据模型，财政分权制度变量FD对农村医疗公共品都具有显著的供给效应，但中央转移支付PTRANSFER并未有效促进农村公共卫生的供给。财政自给率FOWN，政府竞争FDI与反腐败ANTICOR变量虽在有些模型中通过了显著性检验，但不具有稳健性，故不作分析。但是城镇化率URBAN和经济增长水平PGDP指标在所有面板模型中都具有显著性与稳健性，分别为正向激励与负向影响，说明有序推进城镇化，有助于农村卫生保健公共品的供给。经济增长的负效应说明地方政府在标尺竞争，GDP考核和财政资源约束等条件下，面临“顾此失彼”的境地，在推动经济增长与提供公共卫生服务上并未统筹兼顾，这恶化了农村卫生医疗的供给水平。新农村建设政策变量DUM2005，在非直辖市省份和动态面板分析中都具有显著性，为负向影响。从政策评估来看，新农村政策虽然驱动了农村基础教育的有效供给，但在农村医疗产品供给上却显著不足。
农村福利社保公共品回归结果显示，无论是静态还是动态面板数据模型，全国与非直辖市样本，财政分权制度变量FD对农村福利社保公共品都具有显著的供给效应。中央转移支付PTRANSFER整体上有效促进了农村福利社保的供给。财政自给率FOWN不具有稳健性，故不作分析。政府竞争FDI对农村社会保障支出具有显著的负向激励，再次印证了标尺竞争的成本与代价。反腐败变量ANTICOR对地方政府农村福利支出具有明显的负效应，但却显著促进了农村基础教育的有效供给，显示出地方政府在公共品供给上具有明显的腐败寻租空间[13]。城镇化率URBAN和经济增长水平PGDP变量与农村医疗供给结果类似，在所有面板模型中都具有显著性和稳健性，城镇化率为正向激励，而经济增长水平是负向影响，说明城镇化均有助于农村基础教育、卫生保健和福利社保公共品的有效供给，但是高速的经济增长并未带来农村福利社保的同步改善。新农村建设宏观政策变量DUM2005为正效应，并具有1%的统计显著性。
5研究结论与启示
5.1研究结论
本文构建了影响农村公共品供给的制度分析框架，将中国式分权与地方政府治理对农村基础教育、公共卫生和福利保障公共品的影响机制进行了理论分析和实证解释，经验研究的结论具有稳健性。
（1）研究延续拓展了财政分权与地方公共品供给关系的相关实证分析。本文主要关注农村非经济性公共品供给，静态与动态面板数据模型，全国样本与非直辖市结果显示：财政分权制度变量对农村基础教育、公共卫生和福利社保公共品都具有显著的供给效应。
（2）中央转移支付变量显著驱动了农村基础教育和福利社保公共品的有效供给，但在农村医疗保健供给上却是负效应，具有供给效应差异。地方政府财政自给率对农村公共品供给不显著，具有供给惰性，但对中央政府转移支付“粘蝇纸效应”明显，说明在农村公共品的供给上，中央财政应发挥更大作用并提高支出效率。政府竞争FDI对农村基础教育和社会保障支出具有显著的负向激励，显示出地方政府行为异化与标尺竞争的成本。
（3）反腐败变量显著增强了农村基础教育的有效提供，但却减少了农村福利保障供给（对农村公共卫生影响不稳健），说明地方政府在农村公共品供给上具有腐败寻租的空间。但是城镇化率和经济增长水平指标在所有模型中均具有显著性和稳健性，分别为正向激励与负向影响，说明积极稳妥推进城镇化有利于农村公共品的供给，但经济增长在改善农村基础教育的同时，却恶化了农村公共卫生和福利社保水平，显示经济增长还不是有质量的增长。从政策评估来看，新农村宏观政策变量显著驱动了农村基础教育和福利社保公共品的有效供给，但在农村医疗保健供给上却是动力不足，需要在该政策执行过程中加以调整优化。 5.2政策启示
（1）应持续优化中国式分权制度的顶层设计，明晰中央与地方政府的支出责任边界，进行财权与事权的均衡配比，增强地方政府的财权财力，并建立中央和地方城乡公共品预算支出的硬约束机制。同时对分权制度进行路径延伸，建立健全公共财政的体制机制，让公共财政的阳光普照长期被忽视的农村地区。特别注重农民自由迁徙权利的实现，切实维护农民的经济利益与政治权利，赋予农民与市民真正意义上的同等投票权和话语权。
（2）坚持完善中国式分权应有效规制地方政府的“攫取之手”和过分重视城市的行为偏向。中央政府应改革唯GDP的政绩考核导向，践行科学发展观，将农村公共品高质量供给纳入地方政府及其官员政治晋升考核体系之中。中央政府应建立转移支付的瞄准再分配机制，提高对落后省区农村公共品转移支付的精度和力度，尝试建立中央转移支付的绩效评价与动态追踪调整模式。地方政府应提高治理水平，积极回应农民对于公共品的需求偏好，在城镇化和农业现代化相互协调的过程中，健全城乡均衡统筹的公共品供给机制，坚持城乡一体化，并特别注重伸出对农村的“援助之手”。
（3）理性看待单纯的高经济增长和分权的成本与代价，转变经济增长方式，追求有质量、重发展的包容式增长，让农民与市民一同享受教育、医疗与社会保障等公共品福利，机会均等地分享改革开放和建成小康社会后的成果。执政党应加强自身纪律建设，将易腐的权力关进法治的笼子里，使其受到制度的严格管控，提高政策的公信力与执行力。
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