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【摘要】：土地整理是减缓耕地减少的有效方法，是确保国家粮食安全的有效措施之一，并取得了良好的经济、社会效益。同时，土地整理项目区对土地景观和区域生态系统服务价值产生了一定的不利影响。本文在剖析土地整理中生态补偿机制弊端的基础上，分析产生弊端的理论原因，提出建立健全土地整理生态补偿机制的相关政策建议，以达到可持续土地整理的目的。
【关键词】：生态安全；土地整理；生态补偿机制；补偿还原机制
中图分类号：S891+.5 文献标识码：A 文章编号：
1土地整理及其对生态安全的影响
我国是个人口大国、农业大国、发展中大国，经济处于快速发展时期，建设项目占用耕地不可逆转，耕地资源保护压力巨大。因此，必须大力提倡开展土地整理尤其是农地整理，以實现耕地总量动态平衡和占补平衡的战略目标。自 2000 年国家启动第一批土地整理项目以来，土地整理在实现耕地总量动态平衡，改善区域土地利用条件，促进土地节约集约利用以及保障中国粮食安全等方面作出了重大贡献。然而，作为一种人类对土地系统实施强烈干扰的特殊活动，土地整理工程的实施必然对土地生态系统产生一定影响。近年来很多实践表明，我国土地整理在改善土地利用生态，提升区域生态环境质量等方面仍存在一些问题，在一些地方人们受土地整理经济利益驱动，土地整理项目，片面追求增加耕地面积和提高复种指数，忽略了农业生产生态环境建设，甚至由于土地整理工程的实施扰乱了物种生境条件，破坏了区域生态环境。
1.1土地整理
土地整理是指在一定的地域范围内，根据社会经济发展的需要，按照土地利用规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术措施，对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系进行改造，综合整治，以提高土地利用率和改善生产生活条件和生态环境的过程。
1.2生态安全问题
安全有广义和狭义两种概念。广义的生态安全涉及面较广，一般是指在人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要物质来源、社会秩序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态，包括自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全等组成一个安全的复合人工生态系统。
1.3土地整理对生态安全的影响
土地整理中的生态安全是狭义的生态安全，指一个健康稳定的生态系统在受到威胁时能维持自己的组成状态并保持正常的状态，这个生态系统在某种程度上是稳定的。是指自然的生态系统的健康状况及这个生态系统对人类生产生活造成了怎样的影响。它是对人类生存状
况的一种保障程度的反映。土地整理对生态安全的影响分为正面效应
积极影响的结果即通常所称的土地整理的生态效益。主要表现在以下
几个方面：（1）增加耕地面积 主要通过废弃地复垦，平整土地，对居民点、建设用地和零碎地块的归并实现的；（2）减少耕地占用面积 通过居民点、村办及乡镇企业归并，对建设用地进行挖潜利用，以减少对耕地占用面积；（3）控制水土流失 通过对一些荒坡地和坡度较大且利用率不高的土地开展平整、坡改梯、绿化和水利建设等进行综合整治，在扩大耕地面积的同时，控制水土流失、改善土地利用的生态环境；4）提高土地质量和产出率我国耕地的生产力普遍不高，通过土地整理对中、低产田的改良，将显著提高提高我国耕地质量和产出率；（5）提高耕地的集约化经营 通过土地整理使原来零星的、高低不平的田块整理为田、林、路、沟、渠的标准化农田，有利于机械化操作，促进耕地的集约化经营；（6）改善土地生态环境 通过对废弃地复垦，增加土地植被覆盖面积等。
土地整理活动除了能增加土地的生态环境效益外，还对土地产生如下的生态环境影响：（1）对水资源和水环境的影响 土地整理的许多重要工程如水利水电工程、农田灌溉工程及梯田建设等往往改变地表水系的网络结构，从而改变水文结构；提高粮食产出、耕地增加及植树种草的土地整理活动都需要大量的水资源，对区域内的水资源分配产生影响；土地整理中村镇归并、城镇建设带来的污水排放，对土地整理区内部及周边区域水环境产生影响。（2）对植被生态过程的影响 非农建设用地增加、城镇建设等导致许多原生植被退化，主要表现在：植被种类单一，景观多样性降低，自然植被斑块连通性降低。（3）对土壤生态的影响 在土地整理方案实施过程，土壤的理化性质和生态过程受到下列影响：土壤质地、结构退化，土壤肥力下降，土壤污染加剧。（4）对大气及其生态过程的影响 通过改变植被覆盖状况、土壤的理化性质、地表水文结构等间接方式表现出来的。土壤的理化性质和生态过程受到下列影响：土壤质地、结构退化，土壤肥力下降，土壤污染加剧。（5）对敏感生态系统和景观组分的影响 在土地整理方案实施过程中，在短期经济利益和地方政绩的驱使下，往往造成对一些特殊的自然生态系统和人文景观永久性破坏，形成巨大的经济和生态损失。
2 土地整理中生态补偿机制的实践弊端
目前，不同学者分别从景观多样性、生态环境保护、生态系统服务价值等角度对项目区整理以后的生态环境变化进行了研究。研究发现，一方面达到了提高土地质量和扩展土地有效利用空间的目的；另一方面也降低了项目区景观异质性和生物生境的多样性，从而导致由此带来的生态效益和景观效益低于经济效益和社会效益。因此，有必要将生态补偿制度应用于受损或低效的土地整理项目中去，以确保可持续土地整理的实施和农田生态系统的结构完善和功能提升，进而促进区域经济、社会、生态协调的可持续发展。
由于土地整理项目自身独有的特性：通过实施土地整理工程，改变土地利用类型，进一步导致区域生态系统的改变。因此生态补偿制度在土地整理项目中应用时应区别于矿产资源开发、生态公益林补偿、生态退耕和三江源保护工程等全国性生态补偿建设。从总体上来看，我国对生态补偿理论的研究仍滞后于实践，对于生态补偿的类型、标准、依据、准则等都相当模糊，就连为什么要进行生态补偿、由谁补偿、怎么补偿这样的关键问题，理论上都没有达成共识。经过广泛调查和系统研究，土地整理中生态补偿机制在实践中的弊端主要表现在以下方面；(一)生态补偿范围不完整。(二)系统、科学合理的生态补偿机制没有建立。 (三)补偿标准偏低。(四)补偿期限短。 (五)保护与开发脱贫的矛盾日益突出。例如在西部地区，为了保护脆弱的生态环境，我国“十一五”规划将西部许多地方列入国家限制和禁止开发区。由于西部地区具有生态功能区和欠发达地区的二重性，当地老百姓要致富自然要利用本地资源优势，但是，“限制开发”与“禁止开发”使得“靠山吃山”的西部农民失去了赖以生存的基础。西部一方面要保护环境，另一方面要解决经济发展和人民生活问题，西部陷入“要温饱还是要环保”的两难抉择。
3 土地整理生态补偿的战略意义
土地整理生态补偿是落实科学发展观、实现可持续土地整理的重要途径，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容。在保证粮食安全的同时，解决土地整理项目区生态系统服务功能退化、价值和景观效益降低等问题。
土地整理务必要严格遵循“谁保护，谁受益；谁破坏，谁赔偿；谁受益，谁补偿”的原则。同时以改革和完善现有相关政策为基础，循序渐进地建立完备的土地整理生态补偿制度。
4 建立健全土地整理生态补偿机制与补偿还原机制
4.1确定补偿主体
补偿的主体是指参与土地整理项目开发、治理和保护的各方当事人，包括国家、国土部门、参与国土整治的企事业单位和个人。由于生态环境的公共性，决定了政府作为公共主体参与生态活动补偿的必然性和重要性。按照生态补偿的相对性划分，当事人可分为土地整理生态利益的受损方和获益方。生态系统具有的广泛性、复杂性和难以确定性，难以直观地判定受损方和获益方，建议从产业类型和经济结
构确定相关主体。土地整理的基本目标是有效增加耕地面积，一方面减缓建设用地消耗土地的速度，一方面增加化肥、农用地膜和农药的施用量，而化肥、 农用地膜和农药是农村面源污染的主要来源。根据相关法律法规，土地整理项目的新增地类主要是耕地，不能用于商业开发或作为建设用地，一定程度上影响了当地的发展机遇。 认定受损方是当地政府和项目实施村集体，直接获益方是国家，间接获益方是新增建设用地的开发和使用企业，以及化肥、农药和农用地膜生产厂家。 主体确认符合“工业、反哺农业，城市反哺乡村”和“节能减排”方针。
4.2建立系统、科学合理的生态补偿机制
我国的生态补偿渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式。其中财政转移支付是最主要的生态补偿资金来源。单一的中央财政转移支付制度导致了补偿资金短缺和补偿不足。因此，应当在区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向支付制度。这种横向支付制度不仅与“受益者付费”的基本补偿原则相适应，同时又能为补偿标准偏低、补偿期短等问题提供资金条件。坚持由政府主导，并注重培育市场化手段，引导社会闲散资金向土地整理生态补偿项目投入。以将土地整理项目区建设成为高效农业生态园区为例，企业投资建设整理，政府负责协调监督。园区通过验收合格以后，企业可以获得若干年度的使用权，农户成为新型产业工人。合同期满，村集体以园区使用权入股或自主经营。
4.3完善补偿方式
1）生态补偿与保持发展相结合。对土地整理项目进行生态补偿的目的是为了达到区域经济、社会、生态的可持续发展。应鼓励地区进行生态补偿方式的创新，探索科学合理的生态补偿方式。包括对进行生态补偿的地区优先引进高效益、低污染的投资项目，将适合条件的土地整理项目区开发为高效生态农业园区，帮助当地居民发展有机农业和循环农业，以及建立生态旅游景区和文化或生物遗产地理标志[5］。包括异地营造和减少的生态服务价值量相同的林（草）地，给予项目实施地村民一定期限的使用权等。
2）生态补偿与提供保障相结合。为了減轻农户对生态环境资源的依赖程度，须对因开展土地整理项目而导致生态系统服务功能受损的村民进行医疗保险补助、最低生活保障或养老保障。包括将适宜人口纳入新农合作医疗服务体系，解决一定比例低收入村民的最低生活保障问题，将部分符合条件而又无力缴纳养老保险金的老年人纳入养老保障中。实施粮种、农机和农资补贴，减轻当地人民负担。
3）生态补偿与技术补偿相结合。在对项目区进行政策、资金、设施补偿的基础上，也要注重技术补偿。应对进行土地整理的地区给予智力服务，引导高校和农资生产企业提供技术咨询和指导，引进先进的耕作技术、灌溉技术、施肥技术，进行适当的结构调整，优先输送专业人才。此外，结合各地实际情况，在充分征求项目实施地居民意见的基础上，给当地居民分配一定数量的智力配额，进行人力资源培训，让符合条件的人员学到一门专业技术。
4.4提高补偿标准、延长补偿期
生态补偿标准偏低是一个普遍性问题。应当根据因生态保护而
实际损失的经济效益进行等量补偿。例如，目前生态公益林补贴标准是每亩5元，但是生态公益林有形产品的经济价值平均产出为36元/亩，应当相应补足。由于生态补偿尚未形成制度化长效机制，因此现行补偿带有浓厚的政策性质，缺乏长期性和稳定性。我国最有影响的生态补偿政策是“退耕还林”、“退牧还草”.但是一般是5至8年的期限，期限内老百姓相当程度上全靠补助生存，一旦补偿期满，生态林、经济林又没进入收益期，一些农民就会重新毁林开荒。西部一些地区退了砍、砍了退的循环反复多次。因此应当使生态补偿形成制度化长效机制，避免现行带有浓厚政策性质的补偿，使生态补偿具有长期性和稳定性。
【参考文献】
[1]严金明、钟金发、池国仁：《土地整理》，经济管理出版社，1998 年。
[2]李献宇：《土地整理生态效应分析》，牡丹江师范学院学报( 自然科学版 )，2011(3)33-34。
[3]田华文，孟庆香，曲晨晓等：《土地整理对区域生态系统服务价值
的影响分析》［J］．水土保持研究，2008，15（6）：167－169。
[4]张文波，《土地开发整理中的生态环境分析与评价》[J].科技创业2006，(2)：50-51.
【关键词】：生态安全；土地整理；生态补偿机制；补偿还原机制
中图分类号：S891+.5 文献标识码：A 文章编号：
1土地整理及其对生态安全的影响
我国是个人口大国、农业大国、发展中大国，经济处于快速发展时期，建设项目占用耕地不可逆转，耕地资源保护压力巨大。因此，必须大力提倡开展土地整理尤其是农地整理，以實现耕地总量动态平衡和占补平衡的战略目标。自 2000 年国家启动第一批土地整理项目以来，土地整理在实现耕地总量动态平衡，改善区域土地利用条件，促进土地节约集约利用以及保障中国粮食安全等方面作出了重大贡献。然而，作为一种人类对土地系统实施强烈干扰的特殊活动，土地整理工程的实施必然对土地生态系统产生一定影响。近年来很多实践表明，我国土地整理在改善土地利用生态，提升区域生态环境质量等方面仍存在一些问题，在一些地方人们受土地整理经济利益驱动，土地整理项目，片面追求增加耕地面积和提高复种指数，忽略了农业生产生态环境建设，甚至由于土地整理工程的实施扰乱了物种生境条件，破坏了区域生态环境。
1.1土地整理
土地整理是指在一定的地域范围内，根据社会经济发展的需要，按照土地利用规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术措施，对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系进行改造，综合整治，以提高土地利用率和改善生产生活条件和生态环境的过程。
1.2生态安全问题
安全有广义和狭义两种概念。广义的生态安全涉及面较广，一般是指在人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要物质来源、社会秩序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态，包括自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全等组成一个安全的复合人工生态系统。
1.3土地整理对生态安全的影响
土地整理中的生态安全是狭义的生态安全，指一个健康稳定的生态系统在受到威胁时能维持自己的组成状态并保持正常的状态，这个生态系统在某种程度上是稳定的。是指自然的生态系统的健康状况及这个生态系统对人类生产生活造成了怎样的影响。它是对人类生存状
况的一种保障程度的反映。土地整理对生态安全的影响分为正面效应
积极影响的结果即通常所称的土地整理的生态效益。主要表现在以下
几个方面：（1）增加耕地面积 主要通过废弃地复垦，平整土地，对居民点、建设用地和零碎地块的归并实现的；（2）减少耕地占用面积 通过居民点、村办及乡镇企业归并，对建设用地进行挖潜利用，以减少对耕地占用面积；（3）控制水土流失 通过对一些荒坡地和坡度较大且利用率不高的土地开展平整、坡改梯、绿化和水利建设等进行综合整治，在扩大耕地面积的同时，控制水土流失、改善土地利用的生态环境；4）提高土地质量和产出率我国耕地的生产力普遍不高，通过土地整理对中、低产田的改良，将显著提高提高我国耕地质量和产出率；（5）提高耕地的集约化经营 通过土地整理使原来零星的、高低不平的田块整理为田、林、路、沟、渠的标准化农田，有利于机械化操作，促进耕地的集约化经营；（6）改善土地生态环境 通过对废弃地复垦，增加土地植被覆盖面积等。
土地整理活动除了能增加土地的生态环境效益外，还对土地产生如下的生态环境影响：（1）对水资源和水环境的影响 土地整理的许多重要工程如水利水电工程、农田灌溉工程及梯田建设等往往改变地表水系的网络结构，从而改变水文结构；提高粮食产出、耕地增加及植树种草的土地整理活动都需要大量的水资源，对区域内的水资源分配产生影响；土地整理中村镇归并、城镇建设带来的污水排放，对土地整理区内部及周边区域水环境产生影响。（2）对植被生态过程的影响 非农建设用地增加、城镇建设等导致许多原生植被退化，主要表现在：植被种类单一，景观多样性降低，自然植被斑块连通性降低。（3）对土壤生态的影响 在土地整理方案实施过程，土壤的理化性质和生态过程受到下列影响：土壤质地、结构退化，土壤肥力下降，土壤污染加剧。（4）对大气及其生态过程的影响 通过改变植被覆盖状况、土壤的理化性质、地表水文结构等间接方式表现出来的。土壤的理化性质和生态过程受到下列影响：土壤质地、结构退化，土壤肥力下降，土壤污染加剧。（5）对敏感生态系统和景观组分的影响 在土地整理方案实施过程中，在短期经济利益和地方政绩的驱使下，往往造成对一些特殊的自然生态系统和人文景观永久性破坏，形成巨大的经济和生态损失。
2 土地整理中生态补偿机制的实践弊端
目前，不同学者分别从景观多样性、生态环境保护、生态系统服务价值等角度对项目区整理以后的生态环境变化进行了研究。研究发现，一方面达到了提高土地质量和扩展土地有效利用空间的目的；另一方面也降低了项目区景观异质性和生物生境的多样性，从而导致由此带来的生态效益和景观效益低于经济效益和社会效益。因此，有必要将生态补偿制度应用于受损或低效的土地整理项目中去，以确保可持续土地整理的实施和农田生态系统的结构完善和功能提升，进而促进区域经济、社会、生态协调的可持续发展。
由于土地整理项目自身独有的特性：通过实施土地整理工程，改变土地利用类型，进一步导致区域生态系统的改变。因此生态补偿制度在土地整理项目中应用时应区别于矿产资源开发、生态公益林补偿、生态退耕和三江源保护工程等全国性生态补偿建设。从总体上来看，我国对生态补偿理论的研究仍滞后于实践，对于生态补偿的类型、标准、依据、准则等都相当模糊，就连为什么要进行生态补偿、由谁补偿、怎么补偿这样的关键问题，理论上都没有达成共识。经过广泛调查和系统研究，土地整理中生态补偿机制在实践中的弊端主要表现在以下方面；(一)生态补偿范围不完整。(二)系统、科学合理的生态补偿机制没有建立。 (三)补偿标准偏低。(四)补偿期限短。 (五)保护与开发脱贫的矛盾日益突出。例如在西部地区，为了保护脆弱的生态环境，我国“十一五”规划将西部许多地方列入国家限制和禁止开发区。由于西部地区具有生态功能区和欠发达地区的二重性，当地老百姓要致富自然要利用本地资源优势，但是，“限制开发”与“禁止开发”使得“靠山吃山”的西部农民失去了赖以生存的基础。西部一方面要保护环境，另一方面要解决经济发展和人民生活问题，西部陷入“要温饱还是要环保”的两难抉择。
3 土地整理生态补偿的战略意义
土地整理生态补偿是落实科学发展观、实现可持续土地整理的重要途径，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容。在保证粮食安全的同时，解决土地整理项目区生态系统服务功能退化、价值和景观效益降低等问题。
土地整理务必要严格遵循“谁保护，谁受益；谁破坏，谁赔偿；谁受益，谁补偿”的原则。同时以改革和完善现有相关政策为基础，循序渐进地建立完备的土地整理生态补偿制度。
4 建立健全土地整理生态补偿机制与补偿还原机制
4.1确定补偿主体
补偿的主体是指参与土地整理项目开发、治理和保护的各方当事人，包括国家、国土部门、参与国土整治的企事业单位和个人。由于生态环境的公共性，决定了政府作为公共主体参与生态活动补偿的必然性和重要性。按照生态补偿的相对性划分，当事人可分为土地整理生态利益的受损方和获益方。生态系统具有的广泛性、复杂性和难以确定性，难以直观地判定受损方和获益方，建议从产业类型和经济结
构确定相关主体。土地整理的基本目标是有效增加耕地面积，一方面减缓建设用地消耗土地的速度，一方面增加化肥、农用地膜和农药的施用量，而化肥、 农用地膜和农药是农村面源污染的主要来源。根据相关法律法规，土地整理项目的新增地类主要是耕地，不能用于商业开发或作为建设用地，一定程度上影响了当地的发展机遇。 认定受损方是当地政府和项目实施村集体，直接获益方是国家，间接获益方是新增建设用地的开发和使用企业，以及化肥、农药和农用地膜生产厂家。 主体确认符合“工业、反哺农业，城市反哺乡村”和“节能减排”方针。
4.2建立系统、科学合理的生态补偿机制
我国的生态补偿渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式。其中财政转移支付是最主要的生态补偿资金来源。单一的中央财政转移支付制度导致了补偿资金短缺和补偿不足。因此，应当在区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向支付制度。这种横向支付制度不仅与“受益者付费”的基本补偿原则相适应，同时又能为补偿标准偏低、补偿期短等问题提供资金条件。坚持由政府主导，并注重培育市场化手段，引导社会闲散资金向土地整理生态补偿项目投入。以将土地整理项目区建设成为高效农业生态园区为例，企业投资建设整理，政府负责协调监督。园区通过验收合格以后，企业可以获得若干年度的使用权，农户成为新型产业工人。合同期满，村集体以园区使用权入股或自主经营。
4.3完善补偿方式
1）生态补偿与保持发展相结合。对土地整理项目进行生态补偿的目的是为了达到区域经济、社会、生态的可持续发展。应鼓励地区进行生态补偿方式的创新，探索科学合理的生态补偿方式。包括对进行生态补偿的地区优先引进高效益、低污染的投资项目，将适合条件的土地整理项目区开发为高效生态农业园区，帮助当地居民发展有机农业和循环农业，以及建立生态旅游景区和文化或生物遗产地理标志[5］。包括异地营造和减少的生态服务价值量相同的林（草）地，给予项目实施地村民一定期限的使用权等。
2）生态补偿与提供保障相结合。为了減轻农户对生态环境资源的依赖程度，须对因开展土地整理项目而导致生态系统服务功能受损的村民进行医疗保险补助、最低生活保障或养老保障。包括将适宜人口纳入新农合作医疗服务体系，解决一定比例低收入村民的最低生活保障问题，将部分符合条件而又无力缴纳养老保险金的老年人纳入养老保障中。实施粮种、农机和农资补贴，减轻当地人民负担。
3）生态补偿与技术补偿相结合。在对项目区进行政策、资金、设施补偿的基础上，也要注重技术补偿。应对进行土地整理的地区给予智力服务，引导高校和农资生产企业提供技术咨询和指导，引进先进的耕作技术、灌溉技术、施肥技术，进行适当的结构调整，优先输送专业人才。此外，结合各地实际情况，在充分征求项目实施地居民意见的基础上，给当地居民分配一定数量的智力配额，进行人力资源培训，让符合条件的人员学到一门专业技术。
4.4提高补偿标准、延长补偿期
生态补偿标准偏低是一个普遍性问题。应当根据因生态保护而
实际损失的经济效益进行等量补偿。例如，目前生态公益林补贴标准是每亩5元，但是生态公益林有形产品的经济价值平均产出为36元/亩，应当相应补足。由于生态补偿尚未形成制度化长效机制，因此现行补偿带有浓厚的政策性质，缺乏长期性和稳定性。我国最有影响的生态补偿政策是“退耕还林”、“退牧还草”.但是一般是5至8年的期限，期限内老百姓相当程度上全靠补助生存，一旦补偿期满，生态林、经济林又没进入收益期，一些农民就会重新毁林开荒。西部一些地区退了砍、砍了退的循环反复多次。因此应当使生态补偿形成制度化长效机制，避免现行带有浓厚政策性质的补偿，使生态补偿具有长期性和稳定性。
【参考文献】
[1]严金明、钟金发、池国仁：《土地整理》，经济管理出版社，1998 年。
[2]李献宇：《土地整理生态效应分析》，牡丹江师范学院学报( 自然科学版 )，2011(3)33-34。
[3]田华文，孟庆香，曲晨晓等：《土地整理对区域生态系统服务价值
的影响分析》［J］．水土保持研究，2008，15（6）：167－169。
[4]张文波，《土地开发整理中的生态环境分析与评价》[J].科技创业2006，(2)：50-51.