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党的十七大对推进党内民主建设予以了一系列新的阐述，提出要营造党内民主讨论环境，反对和防止个人或少数人专断，推行党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制等，为党内民主先行，以党内民主带动人民民主奠定坚实基础。十七大提出的这些举措，属于民主运作的机制问题。从规范的角度分析，有两种基本的民主运作机制，即委员会制和首长负责制。它们被运用在不同的背景下和不同的民主环节中。十七大所强调的如充分讨论、权利平等、投票决策等，属于委员会制的特质，与首长负责制有着清楚的区分。尽管这两种机制都被当代民主所包容，得到相当普遍和广泛的运用，但若不与民主运作的环节、民主所具有的内在逻辑相偶合，特别是错位运用的话，甚至还会破坏民主的功能和价值。但这恰恰是实践中容易出现的问题。所以应该弄清楚两种机制的不同特质。
委员会制是一种能够充分发挥议事和整合功能的民主机制。在委员会的运作中，不仅每个委员都有发表意见的权利，而且把充分的表达、商议作为其正确运行的基本要求。在作出决策前，不存在命令和服从的问题。委员会制的最高决策权属于集体，委员会领导发挥的是组织指挥作用，而不是行使最终决定权。在形成决策时，每一个委员会成员均享有平等的表决权，票的权重是相同的，不存在特殊的票权。
委员会制的这种特点，使得它在整合民意、集中智慧、协调利益等方面，有着十分明显和独特的优越性，被广泛地运用在国家权力机关和政党的民意整合，以及各种重大决策形成的过程中。
首长负责制通常被作为高效率贯彻民主要求的机制。在首长负责制的运作中，强调的是权力集中于首长，首长对所负责的事务有最终的决定权，其它首长和人员有建议权，但无决定权，不能够同负责首长相提并论。
粗看起来，首长负责制与家长制，乃至独裁制十分相像，似乎违背了民主，但其实并非如此。关键在于，当首长负责制被置于民主运作的链条上时，完成的是民主进程中的特定功能。首长负责制作为民主运作中的一个环节，是民主－责任政治的体现。尽管首长有最终决定权，但首长的决策是要负责的，是有前提的，即对人民负责，以民意为前提。在民主运作过程中，不仅民意代表主体的确立先于首长负责制主体的确立，而且民意的整合，也必然先于首长负责制的实施，这是一个本质性的程序要求。
在完成民意整合之后，高效率地贯彻民意就成为最主要的问题。而首长负责制最突出的优势恰恰就是其高效率。根据已经存在的民意（法），首长下达命令迅速地加以贯彻实施，并没有违背民主，而是在完成民主的一个步骤。在民意和法的框架之内，即使首长不征求其它人的意见，也不能说是有悖民主，这是一个必须分清的原则问题。
正是首长负责制的优势与民意贯彻的要求相吻合，所以这一机制被广泛地运用于行政或执行部门。尽管我们不反对，乃至还应该提倡在执行的过程中，即贯彻实施民意的过程中再进一步征求和整合民意，但我们又不得不考虑民主运作的成本问题。过多的商议和讨论无疑会增加成本，贻误时机，将民主变成难以承载的重负，反过来影响民主的推行和传播，这样的教训是很多的。
在实践中，我们存在着如何正确理解和实施首长负责制的问题，应该防止错位地将委员会制的要求加之于首长负责制，这是一个方面。但更应该注意和更容易出现错位的另一个方面是，把首长负责制的特点施加于委员会制中，这样所造成的危害就更加严重。
在实际的运作中，我们经常见到的情况是，委员会制中的领导者在工作中的组织指挥方式，与首长负责制中的首长的组织指挥没有什么区别。重大的决策直接由委员会领导者决断的情况屡见不鲜，被视为再正常不过的事情。如果这是首长负责制，则的确是很正常的事情，但在委员会制中就并非如此。委员会制的最高决策权并不在个人，超越集体个人作决策，就使委员会制失去了它与民主相连的本质属性。
更常见的情况是，虽然有商议和讨论的程序，但没有按照票决等规范的程序整合意见，委员会领导者的意见成为委员会最终的意见。这通常也不会被质疑，似乎领导者本身就具有这样的权力，这实际上仅是首长负责制领导者的权力。长期以来，我们习惯于将委员会制的领导者形象地称为“一把手”、“班长”等，如果说我们将这样的头衔加之于首长负责制的领导者，是恰如其分的，但加之于委员会制的领导者就是不折不扣的错位。在实践中，这种错位的运用对委员会制中民主贯彻的危害是明显的。“一把手”的监督问题成为我们长期难以解决的一个顽疾就是其典型的体现。
前面所谈到的党的十七大对推进党内民主建设的新阐述，正是针对委员会制的题中应有之意提出的。正是由于长期以来的错位，委员会制的特质没有很好地成长、发育，不知不觉地被首长负责制所取代，所以发展党内民主提出的这些重要任务，恰恰就是在机制上完善委员会制。
从运作的时序上考察，我们通常所说的党委领导下的首长分工负责制，可以被看作是委员会制和首长负责制的综合运用。党的委员会的运作是委员会制的，其后贯彻党委的决策则是首长负责制的。党委代表人民形成重大决策，因此没有任何人有特殊的权利和权力，可以高于其它人和集体的意志，只有委员会制而绝非首长负责制是这一阶段的妥善运用。而贯彻党委决策时，这是民意执行的阶段，首长的权力是贯彻的基础，而且必须被赋予足够的权力，才能够有效地贯彻民意，才能够尽量减少贯彻的成本，使民主政治成为有效率的治理模式。
作者系南京政治学院上海分院教授、博导，上海科学社会主义学会副会长
■ 责任编辑：姜德福
委员会制是一种能够充分发挥议事和整合功能的民主机制。在委员会的运作中，不仅每个委员都有发表意见的权利，而且把充分的表达、商议作为其正确运行的基本要求。在作出决策前，不存在命令和服从的问题。委员会制的最高决策权属于集体，委员会领导发挥的是组织指挥作用，而不是行使最终决定权。在形成决策时，每一个委员会成员均享有平等的表决权，票的权重是相同的，不存在特殊的票权。
委员会制的这种特点，使得它在整合民意、集中智慧、协调利益等方面，有着十分明显和独特的优越性，被广泛地运用在国家权力机关和政党的民意整合，以及各种重大决策形成的过程中。
首长负责制通常被作为高效率贯彻民主要求的机制。在首长负责制的运作中，强调的是权力集中于首长，首长对所负责的事务有最终的决定权，其它首长和人员有建议权，但无决定权，不能够同负责首长相提并论。
粗看起来，首长负责制与家长制，乃至独裁制十分相像，似乎违背了民主，但其实并非如此。关键在于，当首长负责制被置于民主运作的链条上时，完成的是民主进程中的特定功能。首长负责制作为民主运作中的一个环节，是民主－责任政治的体现。尽管首长有最终决定权，但首长的决策是要负责的，是有前提的，即对人民负责，以民意为前提。在民主运作过程中，不仅民意代表主体的确立先于首长负责制主体的确立，而且民意的整合，也必然先于首长负责制的实施，这是一个本质性的程序要求。
在完成民意整合之后，高效率地贯彻民意就成为最主要的问题。而首长负责制最突出的优势恰恰就是其高效率。根据已经存在的民意（法），首长下达命令迅速地加以贯彻实施，并没有违背民主，而是在完成民主的一个步骤。在民意和法的框架之内，即使首长不征求其它人的意见，也不能说是有悖民主，这是一个必须分清的原则问题。
正是首长负责制的优势与民意贯彻的要求相吻合，所以这一机制被广泛地运用于行政或执行部门。尽管我们不反对，乃至还应该提倡在执行的过程中，即贯彻实施民意的过程中再进一步征求和整合民意，但我们又不得不考虑民主运作的成本问题。过多的商议和讨论无疑会增加成本，贻误时机，将民主变成难以承载的重负，反过来影响民主的推行和传播，这样的教训是很多的。
在实践中，我们存在着如何正确理解和实施首长负责制的问题，应该防止错位地将委员会制的要求加之于首长负责制，这是一个方面。但更应该注意和更容易出现错位的另一个方面是，把首长负责制的特点施加于委员会制中，这样所造成的危害就更加严重。
在实际的运作中，我们经常见到的情况是，委员会制中的领导者在工作中的组织指挥方式，与首长负责制中的首长的组织指挥没有什么区别。重大的决策直接由委员会领导者决断的情况屡见不鲜，被视为再正常不过的事情。如果这是首长负责制，则的确是很正常的事情，但在委员会制中就并非如此。委员会制的最高决策权并不在个人，超越集体个人作决策，就使委员会制失去了它与民主相连的本质属性。
更常见的情况是，虽然有商议和讨论的程序，但没有按照票决等规范的程序整合意见，委员会领导者的意见成为委员会最终的意见。这通常也不会被质疑，似乎领导者本身就具有这样的权力，这实际上仅是首长负责制领导者的权力。长期以来，我们习惯于将委员会制的领导者形象地称为“一把手”、“班长”等，如果说我们将这样的头衔加之于首长负责制的领导者，是恰如其分的，但加之于委员会制的领导者就是不折不扣的错位。在实践中，这种错位的运用对委员会制中民主贯彻的危害是明显的。“一把手”的监督问题成为我们长期难以解决的一个顽疾就是其典型的体现。
前面所谈到的党的十七大对推进党内民主建设的新阐述，正是针对委员会制的题中应有之意提出的。正是由于长期以来的错位，委员会制的特质没有很好地成长、发育，不知不觉地被首长负责制所取代，所以发展党内民主提出的这些重要任务，恰恰就是在机制上完善委员会制。
从运作的时序上考察，我们通常所说的党委领导下的首长分工负责制，可以被看作是委员会制和首长负责制的综合运用。党的委员会的运作是委员会制的，其后贯彻党委的决策则是首长负责制的。党委代表人民形成重大决策，因此没有任何人有特殊的权利和权力，可以高于其它人和集体的意志，只有委员会制而绝非首长负责制是这一阶段的妥善运用。而贯彻党委决策时，这是民意执行的阶段，首长的权力是贯彻的基础，而且必须被赋予足够的权力，才能够有效地贯彻民意，才能够尽量减少贯彻的成本，使民主政治成为有效率的治理模式。
作者系南京政治学院上海分院教授、博导，上海科学社会主义学会副会长
■ 责任编辑：姜德福