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摘要:随着我国城市化进程的加快,失地农民的人数逐年增加进而成为了一个社会问题。在我国土地不仅仅是生产资料更起着社会保障作用,这种社会保障作用对于我国城市化进程中的社会稳定和减少社会改革带来的阵痛起着积极作用。而失地农民的逐年增加使得这种土地的保障功能不再存在,因而会影响到社会的稳定与经济发展的可持续性,所以必须探索出一条代替土地社会保障功能的制度安排即构建失地农民的社会保障体系
关键词:失地农民;社会保障;征地补偿方式;制度
1 我国失地农民现状
我国现有失地农民2000多万,1987年至2001年,全国非农建设占用耕地3394.6万亩,其中70%以上是通过征地方式,这就意味着至少有2276万亩耕地由农民手中变为国家所有,根据民进中央参政议政部副部长闻连利日的计算,2020年我国失地农民总数将超过1亿,失地农民的队伍还将继续扩大,平均每年增加200到300万人。
与数量巨大的失地农民相伴的是失地农民的高失业率,由于失地农民文化素质普遍不高,尤其是年龄偏大的农民,失去耕地以后很难在城市找到合适工作,在激烈的就业市场竞争中他们明显处于劣势,根据清华大学在北京的调查2002年,有9800万进城农民、2003年超过1个亿有连续3个月以上失业经历的劳动力占36%以上。北京作为首都经济发达,就业岗位多尚且如此,可以推断在广大中西部地区失地农民的失业现象更加严重。
失地农民的失业现象其危害是显而易见的,其一便是大量劳动力资源的浪费,虽然很多失地农民文化素质低、很难适应大多数单位工作的要求,但是,这种现象可以通过技术培训等改变,然而由于种种原因,我国的职业技术培训一直比较薄弱,尤其是针对农民工的就业培训。在征地补偿中以现金补偿为主,不注重对失地农民再就业能力的培训。
失地农民的失业现象的第二个危害便是影响社会安定,由于我国现阶段的征地补偿方式以现金补偿为主,农民在就业困难的情况下很容易导致坐吃山空的现象发生,一旦征地补偿款用完,这部分失业农民的生计将成为很大的问题,也必然会导致一系列的社会问题的产生。这一点,我们可以从拉美国家的城市化进程中得到启示。
上世纪五、六十年代由于实行大地产制,拉美国家农民大量涌向城市,其城市化的速度和规模远远超过了经济的发展水平,据统计,欧洲的城市人口由总人口的40%增长到64%经历了50年的时间,而拉美国家仅用了30年的时间。比较这期间的人均国民生产总值,发达国家的人均GNP从835美元上升到2920美元,增加了3倍多:拉美国家的人均GNP从465美元升至775美元,增长不到一倍。在相同的城市化水平下,拉美国家的人均GNP远远落后于发达国家,甚至仅为发达国家的2/5～1/4。过度城市化伴随的是高的失业率,拉美城市公开失业率20世纪80年代为6%,1990年代超过8%,2002年为9,1%。
失地农民严重的失业现象,拉美城市的社会治安问题十分严峻。贫民窟更是犯罪猖獗的地方,抢劫、凶杀、绑架、吸毒贩毒等有组织的犯罪和暴力活动层出不穷。里约热内卢、圣保罗、波哥大、墨西哥城、布宜诺斯艾利斯、加拉斯加等均是世界出名的有组织犯罪和暴力活动猖獗的城市。同时城市里普遍存在的贫民窟是农村移民和城市贫民的聚集地,经济增长乏力的拉美国家无力提供足够的基础设施和公共服务机构,由此导致城市住房紧张、环境污染严重。
2 失地农民社会保障体系建立的必要性
2.1土地功能的二重性
在笔者看来,土地功能集中表现为两个属性,即收入功能与社会保障功能。所谓土地收入功能就是作为生产资料的土地为土地经营者带来收入的能力,农业生产和其他行业一样,也需要有相应的投入和与之对应的产出。但是在我国,由于家庭联产承包责任制的实施,土地细碎化的问题非常严重,土地细碎化直接阻碍了农业的规模化、集约化经营。而众所周知规模化、集约化经营是提高农业劳动生产率的必要条件,因而也是提高农民收入的必要条件。同时,所以这里土地的收入功能在我国表现的并不明显。也就是说,在我国农民增收很少有人是通过种粮赚钱的,往往是打工或从事其他行业增收的。
土地的第二个功能便是社会保障功能,土地之所以成为农民社会保障的主要来源在于广大农村长期以来社会保障制度的缺失。由于城乡二元结构的存在,绝大多数一直被社会保证制度排除在外,而土地通过提供最基本的生存和需要而起到了失业保险的作用。在全面、正式的农村社会保障体系尚难以建立的情况下,土地实际担负着农民最基本的生活保障功能,具有无可替代的地位。尤其对于我国这样一个人多地少的国家而言,土地对于我国社会的安定起着重要作用。在保障农民基本生活,维护农村进而维护全社会的稳定,大大缓解工业化过程中的社会阵痛方面发挥着不可替代、无法估量的作用。
而土地一旦被征用,这种有土地提供的最低限度的社会保障便不复存在了,这就会对社会稳定造成影响,因此对于征地补偿制度,其改革方向应为:新的征地补偿制度能够填补土地的社会保障功能。
2.2各种征地补偿方式及其分析
目前,我国的征地补偿方式主要有以下几种:货币安置、招工安置、社会保障安置、住房和投资入股安置这几种方式。
对于货币安置,其优点是操作简便,农民较容易接受,但是,在目前失地农民自谋职业一般比较困难。在经济发达的地区,由于就业岗位多,失地农民还可以自谋出路,但在一些经济不发达的地区,土地被征用后,农民不仅失去土地,也将失业,生活没有出路,有限的征地补偿金难以保证农民生活。
对于招工安置这种方式,主要存在于计划经济时代,现在由于企业用工方式的改变,企业的用工方式已经发生了根本性改变,原有的招工安置和农转非等办法,在实践中已失去原有的作用和意义。
住房和投资入股安置由于能够产生稳定的租金收入和股息收入,因而能够较好的保护农民利益。但是这种安置方式仅见于经济发达的地区,所占比例并不高,因此也就不具有普遍意义。
而社会保障安置,用征用土地补偿费和安置补助费购买养老保险,逐步将被征地农民纳入社会保险体系,有利于解决失地农民的后顾之忧,杜绝坐吃山空现象的发生。社会保险安置是指在征地补偿中,不再向被征地村集体和农民个人支付土地补偿和安置费用,而是对核定为征地拆迁人员,将费用列入劳动和社会保障部门设立的专门,按月发放养老金。
2.3社会保障安置方式对统筹城乡发展的意义
我国长期处于城乡二元分割状态,而社会保障体系则是这种分割的具体体现,农村和城市的社会保障体系相互分割。这种相互分割受制于我国的经济现状和历史遗留,目前统一城乡的社会保障体系之所以不具有现实性是因为农利人口众多,国家不具备将农村社会保障体系与城市社会保障体系纳为一体的经济实力。
而对于失地农民这一特殊群体,则不存在资金筹集问 题,因为所征的土地会产生巨大的增值收益,国家有能力也有必要从这部分收益中拿出一部分来作为失地农民的社会保障资金。这样统一失地农民与城市社会保障体系这种渐进式的方式可以逐步缩小城乡社会保障体系的差别,进而所辖城乡差别,实现统筹城乡发展的目标。
3 解决失地农民社会保障的对策
3.1社会保障的原则
(1)统筹城乡社会保障体系,完善社会保障的基本法规
目前,由于城乡二元结构的存在,我国的社会保障体系缺乏统一性,首先存在城市社会保障体系与农村社会保障体系的分割,其次是各个集体经济组织之间的社会保障水平差异也较大。这种社会保障体系的分割的原因在于我国缺乏个统一的制度作为引导,随意性大,政策没有连续性。因此国家有关部门制定一个统一的失地农民社会保障法律制度才能保证社会保障事业的顺利发展。
(2)公平与效率的统一
任何一项社会保障制度都必须保证公平与效率的统一,失地农民的社会保障体系也不能例外。只有公平才能充分保证农民的利益,实现社会的稳定,也才能实现社会保障本有的互助互济的本来目的。就目前而言,我国的农村社会保障体系有覆盖面窄,保障水平低的特点,而针对失地农民,由于普遍实行货币安置,保障水平更是非常低。
其次还要保障效率,过分注重公平一方面会增加人们的惰性,另一方面我国的国家财政也支付不起。
(3)与现行社会保障制度相衔接
统一的社会保障体系是我国社会保障制度改革的方向,一个统一的制度才能正确引导社会保障事业的顺利发展。而目前我国的社会保障已经项目林立,破坏了体系的完整性和独立性。因此新的失地农民社会保障制度就应该与现行的制度相衔接,同时还要有利于现有的各种制度的统一。
由于失地农民的社会保障制度更能筹措到所需资金,因而失地农民的社会保障制度是农村社会保障建设的突破口之一。
3.2社会保障资金的来源“以土地换保障”
构建统一的城乡社会保障体系虽然所需资金巨大,但是相对于所征土地巨大的增值收益,任然是可行的。因此,这个缺口最佳的解决方案是通过制度创新,实施土地换保障,建立失地农民多元化的社会保险费用筹集机制。
(1)“以土地换保障”的具体构成
建立失地农民的社会保障制度,总的来讲保费应该由政府、集体、个人三者共同承担。政府的出资部分来自于土地净增值收益,集体出资部分来源于土地补偿费,二个人出资部分则来源于安置补偿费。至于三者之间的比例,按照构建城乡统一社会保障体系的要求,应当参照我国现阶段城市单位职工购买社保的比例构成,即国家占60%、集体20%、个人占20%。
可以看出,以上三个部分的资金来源归根到底是由被征农民土地产生的,所以也称之为“以土地换保障”
(2)完善征管费用监管机制
失地农民社保资金来自于征地费用,因此就必须对这部分资金加强监管,建立公开、透明、社会化的资金管理体系以切实保护农民利益。为此,首先要完善相关法规,把土地补偿机制纳入到规范化的轨道。其次,深化村民民主改革,允许利益相关方参与到土地征地补偿工作,赋予这部分人对资金监督管理的权利。
4 失地农民社会保障的内容
4.1失地农民的最低生活保障
最低生活保障是每个国民应该享有的基本权利,而失地农民既有别于农民,又不同于城市居民,他们既不享有土地的保障,也不享有同城市居民一样的社会保障,由于处于弱势地位,这一部分人是最容易贫困的,因此失地农民的社会保障就必须包括最低生活保障。
4.2失地农民的医疗保障
医疗保障是失地农民社会保障的一个重要方面。对此,应该加快农村合作医疗组织的立法,建立以个人出资为主,集体扶持,政府适当支持的筹资机制,多渠道筹集资金的新型农村合作医疗制度。
4.3失地农民的养老保障
由于劳动能力下降,老年人不再具有收入来源或收入明显减少因此有必要将其纳入保障范畴。农民目前的养老方式主要依靠传统的家庭养老模式。失地农民由于文化素质较低,面临很大的失业风险,这无疑冲击着传统的家庭养老模式,尤其当农民失去土地之后。因此,失地农民养老保障制度的建立,将对社会稳定起到积极的作用。
4.4失地农民的受教育和培训的机会
由于农民长期以来缺乏受教育和培训的机会,在农民失去土地后,面临着极大的生活和就业风险,解决失地农民的就业难题,除就业安置外,根本在于帮助他们建立全新的就业观念,鼓励其积极参加就业培训,提高劳动技能,努力通过劳动力市场寻找就业机会。
关键词:失地农民;社会保障;征地补偿方式;制度
1 我国失地农民现状
我国现有失地农民2000多万,1987年至2001年,全国非农建设占用耕地3394.6万亩,其中70%以上是通过征地方式,这就意味着至少有2276万亩耕地由农民手中变为国家所有,根据民进中央参政议政部副部长闻连利日的计算,2020年我国失地农民总数将超过1亿,失地农民的队伍还将继续扩大,平均每年增加200到300万人。
与数量巨大的失地农民相伴的是失地农民的高失业率,由于失地农民文化素质普遍不高,尤其是年龄偏大的农民,失去耕地以后很难在城市找到合适工作,在激烈的就业市场竞争中他们明显处于劣势,根据清华大学在北京的调查2002年,有9800万进城农民、2003年超过1个亿有连续3个月以上失业经历的劳动力占36%以上。北京作为首都经济发达,就业岗位多尚且如此,可以推断在广大中西部地区失地农民的失业现象更加严重。
失地农民的失业现象其危害是显而易见的,其一便是大量劳动力资源的浪费,虽然很多失地农民文化素质低、很难适应大多数单位工作的要求,但是,这种现象可以通过技术培训等改变,然而由于种种原因,我国的职业技术培训一直比较薄弱,尤其是针对农民工的就业培训。在征地补偿中以现金补偿为主,不注重对失地农民再就业能力的培训。
失地农民的失业现象的第二个危害便是影响社会安定,由于我国现阶段的征地补偿方式以现金补偿为主,农民在就业困难的情况下很容易导致坐吃山空的现象发生,一旦征地补偿款用完,这部分失业农民的生计将成为很大的问题,也必然会导致一系列的社会问题的产生。这一点,我们可以从拉美国家的城市化进程中得到启示。
上世纪五、六十年代由于实行大地产制,拉美国家农民大量涌向城市,其城市化的速度和规模远远超过了经济的发展水平,据统计,欧洲的城市人口由总人口的40%增长到64%经历了50年的时间,而拉美国家仅用了30年的时间。比较这期间的人均国民生产总值,发达国家的人均GNP从835美元上升到2920美元,增加了3倍多:拉美国家的人均GNP从465美元升至775美元,增长不到一倍。在相同的城市化水平下,拉美国家的人均GNP远远落后于发达国家,甚至仅为发达国家的2/5～1/4。过度城市化伴随的是高的失业率,拉美城市公开失业率20世纪80年代为6%,1990年代超过8%,2002年为9,1%。
失地农民严重的失业现象,拉美城市的社会治安问题十分严峻。贫民窟更是犯罪猖獗的地方,抢劫、凶杀、绑架、吸毒贩毒等有组织的犯罪和暴力活动层出不穷。里约热内卢、圣保罗、波哥大、墨西哥城、布宜诺斯艾利斯、加拉斯加等均是世界出名的有组织犯罪和暴力活动猖獗的城市。同时城市里普遍存在的贫民窟是农村移民和城市贫民的聚集地,经济增长乏力的拉美国家无力提供足够的基础设施和公共服务机构,由此导致城市住房紧张、环境污染严重。
2 失地农民社会保障体系建立的必要性
2.1土地功能的二重性
在笔者看来,土地功能集中表现为两个属性,即收入功能与社会保障功能。所谓土地收入功能就是作为生产资料的土地为土地经营者带来收入的能力,农业生产和其他行业一样,也需要有相应的投入和与之对应的产出。但是在我国,由于家庭联产承包责任制的实施,土地细碎化的问题非常严重,土地细碎化直接阻碍了农业的规模化、集约化经营。而众所周知规模化、集约化经营是提高农业劳动生产率的必要条件,因而也是提高农民收入的必要条件。同时,所以这里土地的收入功能在我国表现的并不明显。也就是说,在我国农民增收很少有人是通过种粮赚钱的,往往是打工或从事其他行业增收的。
土地的第二个功能便是社会保障功能,土地之所以成为农民社会保障的主要来源在于广大农村长期以来社会保障制度的缺失。由于城乡二元结构的存在,绝大多数一直被社会保证制度排除在外,而土地通过提供最基本的生存和需要而起到了失业保险的作用。在全面、正式的农村社会保障体系尚难以建立的情况下,土地实际担负着农民最基本的生活保障功能,具有无可替代的地位。尤其对于我国这样一个人多地少的国家而言,土地对于我国社会的安定起着重要作用。在保障农民基本生活,维护农村进而维护全社会的稳定,大大缓解工业化过程中的社会阵痛方面发挥着不可替代、无法估量的作用。
而土地一旦被征用,这种有土地提供的最低限度的社会保障便不复存在了,这就会对社会稳定造成影响,因此对于征地补偿制度,其改革方向应为:新的征地补偿制度能够填补土地的社会保障功能。
2.2各种征地补偿方式及其分析
目前,我国的征地补偿方式主要有以下几种:货币安置、招工安置、社会保障安置、住房和投资入股安置这几种方式。
对于货币安置,其优点是操作简便,农民较容易接受,但是,在目前失地农民自谋职业一般比较困难。在经济发达的地区,由于就业岗位多,失地农民还可以自谋出路,但在一些经济不发达的地区,土地被征用后,农民不仅失去土地,也将失业,生活没有出路,有限的征地补偿金难以保证农民生活。
对于招工安置这种方式,主要存在于计划经济时代,现在由于企业用工方式的改变,企业的用工方式已经发生了根本性改变,原有的招工安置和农转非等办法,在实践中已失去原有的作用和意义。
住房和投资入股安置由于能够产生稳定的租金收入和股息收入,因而能够较好的保护农民利益。但是这种安置方式仅见于经济发达的地区,所占比例并不高,因此也就不具有普遍意义。
而社会保障安置,用征用土地补偿费和安置补助费购买养老保险,逐步将被征地农民纳入社会保险体系,有利于解决失地农民的后顾之忧,杜绝坐吃山空现象的发生。社会保险安置是指在征地补偿中,不再向被征地村集体和农民个人支付土地补偿和安置费用,而是对核定为征地拆迁人员,将费用列入劳动和社会保障部门设立的专门,按月发放养老金。
2.3社会保障安置方式对统筹城乡发展的意义
我国长期处于城乡二元分割状态,而社会保障体系则是这种分割的具体体现,农村和城市的社会保障体系相互分割。这种相互分割受制于我国的经济现状和历史遗留,目前统一城乡的社会保障体系之所以不具有现实性是因为农利人口众多,国家不具备将农村社会保障体系与城市社会保障体系纳为一体的经济实力。
而对于失地农民这一特殊群体,则不存在资金筹集问 题,因为所征的土地会产生巨大的增值收益,国家有能力也有必要从这部分收益中拿出一部分来作为失地农民的社会保障资金。这样统一失地农民与城市社会保障体系这种渐进式的方式可以逐步缩小城乡社会保障体系的差别,进而所辖城乡差别,实现统筹城乡发展的目标。
3 解决失地农民社会保障的对策
3.1社会保障的原则
(1)统筹城乡社会保障体系,完善社会保障的基本法规
目前,由于城乡二元结构的存在,我国的社会保障体系缺乏统一性,首先存在城市社会保障体系与农村社会保障体系的分割,其次是各个集体经济组织之间的社会保障水平差异也较大。这种社会保障体系的分割的原因在于我国缺乏个统一的制度作为引导,随意性大,政策没有连续性。因此国家有关部门制定一个统一的失地农民社会保障法律制度才能保证社会保障事业的顺利发展。
(2)公平与效率的统一
任何一项社会保障制度都必须保证公平与效率的统一,失地农民的社会保障体系也不能例外。只有公平才能充分保证农民的利益,实现社会的稳定,也才能实现社会保障本有的互助互济的本来目的。就目前而言,我国的农村社会保障体系有覆盖面窄,保障水平低的特点,而针对失地农民,由于普遍实行货币安置,保障水平更是非常低。
其次还要保障效率,过分注重公平一方面会增加人们的惰性,另一方面我国的国家财政也支付不起。
(3)与现行社会保障制度相衔接
统一的社会保障体系是我国社会保障制度改革的方向,一个统一的制度才能正确引导社会保障事业的顺利发展。而目前我国的社会保障已经项目林立,破坏了体系的完整性和独立性。因此新的失地农民社会保障制度就应该与现行的制度相衔接,同时还要有利于现有的各种制度的统一。
由于失地农民的社会保障制度更能筹措到所需资金,因而失地农民的社会保障制度是农村社会保障建设的突破口之一。
3.2社会保障资金的来源“以土地换保障”
构建统一的城乡社会保障体系虽然所需资金巨大,但是相对于所征土地巨大的增值收益,任然是可行的。因此,这个缺口最佳的解决方案是通过制度创新,实施土地换保障,建立失地农民多元化的社会保险费用筹集机制。
(1)“以土地换保障”的具体构成
建立失地农民的社会保障制度,总的来讲保费应该由政府、集体、个人三者共同承担。政府的出资部分来自于土地净增值收益,集体出资部分来源于土地补偿费,二个人出资部分则来源于安置补偿费。至于三者之间的比例,按照构建城乡统一社会保障体系的要求,应当参照我国现阶段城市单位职工购买社保的比例构成,即国家占60%、集体20%、个人占20%。
可以看出,以上三个部分的资金来源归根到底是由被征农民土地产生的,所以也称之为“以土地换保障”
(2)完善征管费用监管机制
失地农民社保资金来自于征地费用,因此就必须对这部分资金加强监管,建立公开、透明、社会化的资金管理体系以切实保护农民利益。为此,首先要完善相关法规,把土地补偿机制纳入到规范化的轨道。其次,深化村民民主改革,允许利益相关方参与到土地征地补偿工作,赋予这部分人对资金监督管理的权利。
4 失地农民社会保障的内容
4.1失地农民的最低生活保障
最低生活保障是每个国民应该享有的基本权利,而失地农民既有别于农民,又不同于城市居民,他们既不享有土地的保障,也不享有同城市居民一样的社会保障,由于处于弱势地位,这一部分人是最容易贫困的,因此失地农民的社会保障就必须包括最低生活保障。
4.2失地农民的医疗保障
医疗保障是失地农民社会保障的一个重要方面。对此,应该加快农村合作医疗组织的立法,建立以个人出资为主,集体扶持,政府适当支持的筹资机制,多渠道筹集资金的新型农村合作医疗制度。
4.3失地农民的养老保障
由于劳动能力下降,老年人不再具有收入来源或收入明显减少因此有必要将其纳入保障范畴。农民目前的养老方式主要依靠传统的家庭养老模式。失地农民由于文化素质较低,面临很大的失业风险,这无疑冲击着传统的家庭养老模式,尤其当农民失去土地之后。因此,失地农民养老保障制度的建立,将对社会稳定起到积极的作用。
4.4失地农民的受教育和培训的机会
由于农民长期以来缺乏受教育和培训的机会,在农民失去土地后,面临着极大的生活和就业风险,解决失地农民的就业难题,除就业安置外,根本在于帮助他们建立全新的就业观念,鼓励其积极参加就业培训,提高劳动技能,努力通过劳动力市场寻找就业机会。