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摘 要：从公司法人治理结构分析公共图书馆治理结构的概念，认为公共图书馆治理结构有广义和狭义之分；公共图书馆治理结构由外部治理结构和内部治理结构组成。针对我国公共图书馆管理体制存在的弊端，提出未来改革重点：实行图书馆理事会制度，以此优化内部治理结构；实施图书馆行业管理制度，以此优化外部治理结构；合理设置建设主体，以此优化政府投入结构。最后得出的结论是：优化公共图书馆治理结构旨在理顺政府、图书馆行业协会、图书馆理事会、馆长及其副职、图书馆工作者、社会公众以及其他利益相关者之间相互制衡又相互协调的关系，以此建立民主、法治、透明、高效的公共图书馆管理体制。
关键词：公共图书馆 法人治理结构管理体制改革 中国
中图分类号：G258.2；G251 文献标识码：A 文章编号：1003-69３８（２０10）０5－0018-05
Public Library Governance Structure and It’s Optimization Strategy: Analysis of Emphasis on China’s Public Library Management System Reform
Jiang Yongfu （Research Center of Information Resource Management,Heilongjiang University,Harbin,Heilongjiang,150080）
Abstract： The paper analyzes the concept of public library governance structure from the view of corporate governance and believes it has both broad and narrow sense. Public library governance structure consists of external and internal governance structure. According to the disadvantages of China’s public library management system, the paper brings forward future reform focus that includes introducing library board system to optimize internal governance structure, implementing library trades management system to optimize external governance structure and setting construction subjects reasonably to optimize the structure of government investment. Finally the conclusion is that optimizing public library governance structure is to rationalize the mutual coordination and balance relationships among governments, library associations, library board, directors and their deputies, library workers, public and other stakeholders and so that we could build a democracy, law governed, transparent and efficient public library management system.
Key words： public library; corporate governance; management system reform; China
CLC number：G258.2；G251 Document code：A Article ID：1003-69３８（２０10）０5－0018-05
1 公共图书馆治理结构的含义与构成
在现代汉语语境中，所谓的“治理结构”主要是指“法人治理结构” （Corporate Governance）。“法人治理结构”一词最早于20世纪70年代初由美国经济理论界提出，国内通常译成“公司治理结构”、“公司法人治理结构”等。为了更好地理解图书馆治理结构的概念，了解公司法人治理结构的概念很有必要。公司法人治理结构实际上是指公司内部管理体制。我国著名经济学家吴敬琏先生认为，“所谓公司治理结构，是指由所有者、董事会和高级执行人员（即高级经理人员）三者组成的一种组织结构。在这种结构中，上述三者之间形成一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的最高决策机构，拥有对高级经理人员的聘用、奖惩以及解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会授权范围内经营企业。”［1 ］质言之，公司法人治理结构是指治理主体之间的权力分享机制。这是所有法人治理结构的共性特征。按照我国公司法的规定，公司法人治理结构由四个部分组成：
①股东会或者股东大会。由公司股东组成，所体现的是所有者对公司的最终所有权；
②董事会。由公司股东大会选举产生，对公司的发展目标和重大经营活动作出决策，维护出资人的权益；
③监事会。是公司的监督机构，对公司的财务和董事、经营者的行为发挥监督作用；
④经理。由董事会聘任，是经营者、执行者。
法人治理结构能够很好地体现分权制衡原则并能够较好地解决“委托—代理”问题（principal-agent problems），因而法人治理结构已被扩展应用于公益服务领域在内的非生产领域。一般情况下，公司法人治理结构采取董事会（Board）决策机制，而非生产领域的法人治理结构采取的是理事会（board of directors，在国内人们往往把“理事会”也译成“Trustee”或“Board”）决策机制。其实，这里的“董事会”和“理事会”只是称呼上不同，其角色职能大同小异，即它们都承担决策职能。由于本文谈论的是非生产领域的法人治理结构——公共图书馆法人治理结构，故将法人治理结构中的决策主体称为“理事会”。
公立公共图书馆（本文所说的“公共图书馆”均指公立公共图书馆）治理结构有广义和狭义之分。广义的公共图书馆治理结构，指所有利益相关者之间围绕公共图书馆事务而形成的权力分享机制。公共图书馆的利益相关者包括：图书馆所有者、图书馆设置者（政府）、图书馆管理者、图书馆工作人员、社会公众以及其他相关组织（企业法人、社团法人等）或个人。狭义的公共图书馆治理结构，则指“协调一个特定图书馆机构的利益相关者，尤其是图书馆所有者及其代表和馆长之间权力和利益关系的组织机构和行为规则，由此各种利益主体充分表达其主张，图书馆的所有者也因此（通过馆长）实现对图书馆的管辖和控制。”［2 ］
公共图书馆治理结构又可分为外部治理结构和内部治理结构两方面。外部治理结构指图书馆与其所处环境因素之间形成的权力协调机制，其核心是“政府—图书馆行业协会—图书馆（系统）”三者之间的权力协调机制。可见，图书馆外部治理结构主要涉及的是图书馆行业管理体制问题。公共图书馆内部治理结构指在一个特定的图书馆或图书馆系统中管理主体之间的权力分享机制，一般情况下，这种权力分享机制表现为决策层、执行层、监督层相分离又相协调的内部管理体制。在内部治理结构中，图书馆理事会处于决策层地位，即由理事会来行使决策权；执行层由馆长及其副职组成，负责执行理事会的决策；监督层由政府监督部门、社会监督部门和理事会内部监督部门构成，负责监督理事会决策行为和执行层的执行行为。无论是外部治理结构还是内部治理结构，政府的角色都是政策制定者和经费提供者，也就是说，政府在公共图书馆治理中的应然角色是立法者、监督者和经费保障者。总之，完整的公共图书馆治理结构由外部治理结构和内部治理结构组合而成（见图1）。
注：①虚线箭头表示政府对图书馆行业协会和图书馆理事会不进行直接干预和控制，但政府可以依据政策和法律对行业协会和理事会的行为进行适度监督；②虚线箭头表示图书馆行业协会与图书馆之间不存在行政隶属关系，但行业协会可以依据行业规范对图书馆的行为进行适度监督。
2 优化我国公共图书馆治理结构的关键策略
从公共治理理论视角看，我国公共图书馆治理结构的不合理、不完善主要表现为：没有实行图书馆理事会制度，因而未能形成法人治理结构；没有实施图书馆行业管理制度，因而未能形成行业自律局面；建设主体设置不合理，因而未能保障经费投入，进而政府未能发挥主导作用，也未能兑现保障经费提供的责任。所以，本文认为，实行图书馆理事会制度，实施图书馆行业管理制度，合理设置建设主体，是优化我国公共图书馆治理结构的关键策略。
2.1 图书馆理事会制——优化内部治理结构的关键
图书馆理事会（Library Trustee） 也叫“图书馆委员会”（Library Board）、“图书馆董事会”（Library Board of Directors）。图书馆理事会就是图书馆事务的集体管理主体，它的管理权限一般处于政府主管行政部门之下、馆长之上。图书馆理事会制度是指由理事会来行使决策权力的图书馆内部管理体制。图书馆理事会制度是人们面对“图书馆事务的管理权力应该交给谁”的问题而有意识地设计和选择的产物。正如一位专家指出：“对于许多重要问题的决定权，应该托付给谁？比较起来，与其托付给个人不如托付给集体较佳。集体比任何个人都能擅于评价、判断舆论和储备公共资源。……这项政策比起行政局（课）首长个人思考的政策要稳定且较少动摇。它也难接受形形色色的邪恶的政治活动的影响。”［3 ］图书馆理事会制度的产生，意味着图书馆所有者和管理者的分离，意味着图书馆管理的专业化和“去行政化”。图书馆理事会制是一种开放、民主的图书馆管理方式，是图书馆组织与管理体制的一部分，相比较于由政府或机构主管领导，或者馆长直接管理图书馆的制度安排，图书馆理事会制度能够更有效地吸纳多个利益主体参与管理并协调彼此的利益冲突，而且它还是图书馆自主管理和人民实践其在图书馆公共事务上的公民权利的重要形式。［4 ］
实行图书馆理事会制度，目的是为了完善图书馆内部治理结构，而完善的图书馆内部治理结构必须建立决策层、执行层、监督层相分离的法人治理结构。图书馆理事会被视为公共图书馆法人治理结构的核心，其理由有二：一是因为组建理事会是图书馆实施法人治理结构的根本标志（如果不是由理事会来行使图书馆事务的决策权力而是由政府来直接控制图书馆事务，那就根本谈不上法人治理结构）；二是因为图书馆法人治理结构的实际运行要靠理事会来决策和推动，或者说是因为图书馆法人治理结构能否实现“良好治理”（Good Governance）目标主要取决于理事会的决策质量。从这个意义上说，所谓的公共图书馆法人治理结构，其核心旨意是实施理事会决策制度的图书馆管理模式。可见，建立健全图书馆法人治理结构，其核心是建立健全图书馆理事会制。
在我国实行图书馆理事会制度，具有极其重要的现实意义，因为图书馆理事会制度能够适应正在深化中的事业单位改革的基本方向。众所周知，在我国，公立公共图书馆被视为事业单位（Public Service Unit），属于事业法人组织。我国正在进行的事业单位改革确立有一个基本方向——政事分开、管办分离。所谓“政事分开”，就是根据“政策”与“执行”相分离的原则，通过对“行政”与“事业”两大部门职责界限的明确划分，将公共服务的提供（安排）主体和实施主体相分离，并将两者之间的关系由传统的隶属关系转变为契约关系的一种制度安排。所谓“管办分离”，即举办者（政府）和管理者分离，也就是政府作为举办者或出资者只依据法律抓宏观协调和监督事务而不行使直接管理事业单位的权力。一旦政事分开和管办分离得以实现，政府将从公共图书馆事务的决策者位置（直接管控图书馆的人、财、物以及其他重要事务）退却出来，这就需要组建图书馆理事会来接替政府行使决策权力。深圳市事业单位改革措施已经在这方面进行了部署，如深圳市委、市政府颁布的《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》规定，“理事会是事业单位的决策权力机构，负责确定事业单位的发展战略和发展规划，行使事业单位重大事项决策权”；理事会的基本职能是，“审议决定本单位和下属单位（如有）的章程和基本管理制度，年度工作计划、工作任务、工作目标、绩效指标和服务标准，以及用人计划、激励考核机制、财务预算方案、薪酬分配方案、资产处置方案和年度报告等。”［5 ］深圳图书馆、深圳大学城图书馆、深圳少年儿童图书馆已被列入实施理事会制的事业单位名单中。
2.2 图书馆行业管理——优化外部治理结构的关键
从一般意义上说，行业管理是指政府部门和行业协会对某一行业进行互补性的双重管理的一种体制安排。需要指出的是，这种双重管理并非“多头管理”，因为行业管理体制中的政府部门和行业协会之间是分工与合作的关系，而不是领导与被领导的关系。现代意义上的行业管理和传统的政府部门管理的区别之一就是“行业管理的组织形式可以有政府和民间两种，而部门管理的组织形式则只有主管部门一种。”［6 ］
根据对上述行业管理概念的理解，我们对图书馆行业管理作如下概念界定：图书馆行业管理是指在政府有关部门的政策指导和监督下，以图书馆行业协会（简称“图书馆协会”）为行业内部事务的管理主体，赋予图书馆协会以规划、协调、规范、监督、服务等职权，由图书馆行业进行自主管理的体制安排。图书馆协会既是图书馆行业的利益代表者，又是政府与图书馆行业之间的联系纽带。由图书馆协会来独立自主地管理图书馆行业内的事务，是图书馆行业管理的基本特征。在此需要指出的是：第一，图书馆行业管理的主体决非只是图书馆协会，政府有关部门仍然必须保持图书馆行业管理的主体之一的地位；第二，“由图书馆协会来独立自主地管理图书馆行业内的事务”决不意味着政府对图书馆事务“撒手不管”。同时需要指出的是，政府部门和图书馆协会作为图书馆行业管理的“双主体”，两者之间必须形成互补性的分工与合作关系（见表1）。
表1 政府部门与图书馆协会之间分工关系
图书馆行业协会的职能至少可以包括以下几方面内容：
①推进图书馆立法，促进图书馆法治化管理；
②制定行业标准和发展规划；
③宣传图书馆核心价值，提高全民的图书馆认同度，维护图书馆行业权益；
④推动全民阅读，维护公民的求知与阅读权益；
⑤发展专业教育，培训从业人员，建立和实施图书馆员专业资格认证制度；
⑥注重协调，整合各系统、各类图书馆的资源；
⑦保证行业自律，维护图书馆形象；
⑧服务会员，维护会员合法权益。
培育和建立图书馆行业协会，是实施图书馆行业管理的必备条件。而我国尚未建立有全国性的图书馆行业协会，而只建立有“学会”系统。这就需要我们正确认识图书馆行业学会与图书馆行业协会之间的职能区别。尽管中国图书馆学会近些年不断拓展职能，承担了一些“协会”的职能，但学会毕竟是学术性社团，不宜全面承担“协会”的职能。那么，在我国如何培育图书馆行业协会呢？对此有人提出过两种方案：①把现有的中国图书馆学会彻底转型为图书馆协会，把现在学会下设的学术研究委员会抽出单独另组图书馆学会；②保持现有的中国图书馆学会的学会性，另新建“中国图书馆协会”。［7 ］当然，培育我国图书馆行业协会的方案不只限于这两种，还可以有其他方案，限于篇幅，本文不予讨论。但是，无论采取什么样的方案，培育图书馆行业协会，是实施图书馆行业管理制度的组织保障。
在我国社会主义市场经济体制不断纵深推进和加入WTO背景下，转变政府职能，对各行各业实施行业管理，已是大势所趋。正如2008年2月27日党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》所指出，“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”（重点号为笔者所加）。众所周知，在国外，公共图书馆事业发达的国家大都实施有图书馆行业管理制度，我们所熟悉的美国图书馆协会（ALA）、英国图书馆协会（LA）、澳大利亚图书馆和情报协会（ALIA）、日本图书馆协会（JLA）等图书馆行业协会在各自国家的图书馆事业发展中发挥了极其重要的作用。根据国外的经验，图书馆行业协会能够起到联系政府与图书馆的纽带作用，是阻止政府权力直接渗透到图书馆的一道防线。同时，国外的实践证明，图书馆行业发展所涉及的一些共性问题（如立法问题、职业准入问题、行业标准制定问题、行业权益保护问题、行业自律问题等）的解决可以由图书馆行业协会加以协调和推进。因此，实施图书馆行业管理制度，是图书馆行业自我管理、自律行事的前提，是优化图书馆外部治理环境的必然要求。
2.3 合理设置建设主体——优化政府投入结构的关键
对公共图书馆的发展需要来说，政府的主导作用是不可替代的。而政府的主导作用主要表现为制定有利于图书馆发展的各种政策，同时保障图书馆的运行经费。对我国的公共图书馆发展需要来说，政府的经费保障问题显得特别的重要。以往人们把我国公共图书馆经费不足的原因归咎于“政府不重视”，其实这种归因只看到了问题的表面，而未看到问题的深层原因。这一深层原因就是：政府保障公共图书馆经费投入的制度安排不合理。这种制度安排不合理主要表现为公共图书馆建设主体设置制度不合理。对公立公共图书馆来说，建设主体（或叫设置主体），是指在一个图书馆治理单元中能够负责保障公共图书馆建设所需经费的政府。我国现行的公共图书馆建设主体是按照“每一级政府都是公共图书馆的建设主体”的惯例设置的（尽管大部分乡镇、街道尚未设立图书馆）。这就意味着无论什么级别的地方政府都可以成为公共图书馆的建设主体，而不论某一级别的地方政府是否具有提供公共图书馆服务的实际能力。我们知道，公共图书馆的建设主体，其履责的基本前提是必须具有一定的经费支持能力。如果某一级别的地方政府不具有这种经费支持能力，这一地方政府就成了缺乏能力的建设主体，而缺乏实际能力的建设主体难免成为形同虚设的建设主体，无力提供覆盖全区域的、普遍平等的公共图书馆服务。我国大部分基层政府（这里主要指经济欠发达地区的县（市）及其以下地方政府）目前就处于这种“缺乏实际能力的建设主体”的状态，对此，国内已经有人通过实证研究得出结论指出，县（市）级政府“至少在可预见的未来无力独立承担建设覆盖全社会的公共图书馆服务体系的责任”,［8 ］这就是我国目前城市边远居民以及广大城镇和农村居民无法普遍平等地就近获得公共图书馆服务的根本原因所在。
实践证明，“每一级政府都是公共图书馆的建设主体”的惯例无法保障公共图书馆发展的经费需求，因而必须重新设计我国公共图书馆建设主体设置模式。综合考虑我国现行的行政管理体制和财政管理体制，同时考虑我国地域辽阔、地方经济社会发展差异悬殊的国情，应该采取多元化的建设主体设置模式。采取多元化模式的前提是首先划分出建设主体类别，然后各地根据自己的实际情况“对号入座”。建设主体的类别大体包括以下几种：
①县级政府成为独立建设主体（覆盖全县区）；
②地级市政府成为独立建设主体（只覆盖本市区）；
③直辖市和副省级城市政府成为独立建设主体（覆盖本市辖区）；①
④省、县两级政府成为联合建设主体（覆盖全县区）；
⑤中央、省、县三级政府成为联合建设主体（覆盖全县区）。
在上述类别中，第二种类别在苏州市、嘉兴市等地已有各自的实践，第三种类别在上海市、杭州市、长春市、深圳市等地已有各自的实践，第四种类别在广东省以“流动图书馆”形式得到了初步的实践（但未达到覆盖全县区的程度）。
我们认为，在可预见的将来，第二种类别和第三种类别有望成为现实（当然，其过程肯定是较长期而又艰巨的）。考虑到目前我国的县级政府“至少在可预见的未来无力独立承担建设覆盖全社会的公共图书馆服务体系的责任”，我们认为，如何促成第四种和第五种建设主体类别是当务之急。而要实现这两种建设主体设置模式，须在一定程度上突破现行的行政管理体制和财政管理体制障碍，其难度可想而知。不过，从国外的实践经验看，②这两种联合建设主体模式在我国的实现并非完全不可能。等到我们的认识和制度安排达到可行之机，这一难题有可能得到解决。创新我国公共图书馆建设主体设置模式，目的是为了建立公共图书馆运行经费投入的政府责任兑现机制，这是在我国公共图书馆治理过程中优化政府投入结构的关键所在。当然，建立公共图书馆运行经费投入的政府责任兑现机制，不能缺少法律保障，这一点是人所共知的，而且这方面的研究论述已多如牛毛，故本文不再赘述。
3 结论
（1）了解“公司法人治理结构”概念有助于准确理解和把握“公共图书馆治理结构”概念。无论是公司法人治理结构还是公共图书馆治理结构，其本质内涵是治理主体之间的权力分享机制。
（2）公共图书馆治理结构有广义所指和狭义所指，也有外部治理结构和内部治理结构之分；外部治理结构和内部治理结构共同组成完整的公共图书馆治理结构。其中，外部治理结构的核心指意是“政府—图书馆行业协会—图书馆（系统）”三者之间的权力协调机制；内部治理结构的要义是决策层、执行层、监督层相分离又相协调的权力分享机制。
（3）对我国来说，实行图书馆理事会制，是优化公共图书馆内部治理结构的关键，它所要解决的是建立图书馆法人治理结构问题，属于微观管理体制改革问题；实施图书馆行业管理制度，是优化公共图书馆外部治理结构的关键，它所要解决的主要是图书馆行业自律问题，属于中观管理体制改革问题；合理设置建设主体，是优化政府投入结构的关键，它所要解决的是公共图书馆发展中的政府主导问题（政府责任兑现问题），属于宏观管理体制改革问题。这三方面应该成为我国公共图书馆管理体制改革的重点内容。
（4）总而言之，优化公共图书馆治理结构的宗旨是理顺政府、图书馆行业协会、图书馆理事会、馆长及其副职、图书馆工作者、社会公众以及其他利益相关者之间相互制衡又相互协调的关系，以此建立民主、法治、透明、高效的公共图书馆管理体制。因此，优化公共图书馆治理结构的问题属于公共图书馆制度创新的问题。
参考文献：
［1］吴敬琏．现代公司与企业改革［M］．天津：天津人民出版社，1994：185.
［2］黄颖，徐引篪．图书馆治理：概念及其涵义［J］．中国图书馆学报，2004，（1）：24-26.
［3］（美）A.雷登逊．杨华译．美国公共图书馆的管理和经营［J］．河北图苑，1992，（4）：49-59.
［4］黄颖．图书馆治理的比较制度分析［D］．中国科学院文献情报中心，2004：56.
［5］中共深圳市委办公厅，深圳市人民政府办公厅．关于印发事业单位体制机制改革创新七项专项改革方案的通知［EB/OL］．［2010-06-07］．http://www.law-lib.com/law
/law_view.asp?id=246627.
［6］张朝尊等．社会主义中观经济学［M］．成都：成都出版社，1992：329.
［7］顾烨青．图书馆学会与图书馆协会之辨及其思考［J］．图书馆，2009，（6）：1-6，10.
［8］邱冠华等．公共图书馆的设置与体系建设研究［J］．中国图书馆学报，2010，（2）：16-23，45.
作者简介：蒋永福（1961- ），男，黑龙江大学信息资源管理研究中心教授。
关键词：公共图书馆 法人治理结构管理体制改革 中国
中图分类号：G258.2；G251 文献标识码：A 文章编号：1003-69３８（２０10）０5－0018-05
Public Library Governance Structure and It’s Optimization Strategy: Analysis of Emphasis on China’s Public Library Management System Reform
Jiang Yongfu （Research Center of Information Resource Management,Heilongjiang University,Harbin,Heilongjiang,150080）
Abstract： The paper analyzes the concept of public library governance structure from the view of corporate governance and believes it has both broad and narrow sense. Public library governance structure consists of external and internal governance structure. According to the disadvantages of China’s public library management system, the paper brings forward future reform focus that includes introducing library board system to optimize internal governance structure, implementing library trades management system to optimize external governance structure and setting construction subjects reasonably to optimize the structure of government investment. Finally the conclusion is that optimizing public library governance structure is to rationalize the mutual coordination and balance relationships among governments, library associations, library board, directors and their deputies, library workers, public and other stakeholders and so that we could build a democracy, law governed, transparent and efficient public library management system.
Key words： public library; corporate governance; management system reform; China
CLC number：G258.2；G251 Document code：A Article ID：1003-69３８（２０10）０5－0018-05
1 公共图书馆治理结构的含义与构成
在现代汉语语境中，所谓的“治理结构”主要是指“法人治理结构” （Corporate Governance）。“法人治理结构”一词最早于20世纪70年代初由美国经济理论界提出，国内通常译成“公司治理结构”、“公司法人治理结构”等。为了更好地理解图书馆治理结构的概念，了解公司法人治理结构的概念很有必要。公司法人治理结构实际上是指公司内部管理体制。我国著名经济学家吴敬琏先生认为，“所谓公司治理结构，是指由所有者、董事会和高级执行人员（即高级经理人员）三者组成的一种组织结构。在这种结构中，上述三者之间形成一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的最高决策机构，拥有对高级经理人员的聘用、奖惩以及解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会授权范围内经营企业。”［1 ］质言之，公司法人治理结构是指治理主体之间的权力分享机制。这是所有法人治理结构的共性特征。按照我国公司法的规定，公司法人治理结构由四个部分组成：
①股东会或者股东大会。由公司股东组成，所体现的是所有者对公司的最终所有权；
②董事会。由公司股东大会选举产生，对公司的发展目标和重大经营活动作出决策，维护出资人的权益；
③监事会。是公司的监督机构，对公司的财务和董事、经营者的行为发挥监督作用；
④经理。由董事会聘任，是经营者、执行者。
法人治理结构能够很好地体现分权制衡原则并能够较好地解决“委托—代理”问题（principal-agent problems），因而法人治理结构已被扩展应用于公益服务领域在内的非生产领域。一般情况下，公司法人治理结构采取董事会（Board）决策机制，而非生产领域的法人治理结构采取的是理事会（board of directors，在国内人们往往把“理事会”也译成“Trustee”或“Board”）决策机制。其实，这里的“董事会”和“理事会”只是称呼上不同，其角色职能大同小异，即它们都承担决策职能。由于本文谈论的是非生产领域的法人治理结构——公共图书馆法人治理结构，故将法人治理结构中的决策主体称为“理事会”。
公立公共图书馆（本文所说的“公共图书馆”均指公立公共图书馆）治理结构有广义和狭义之分。广义的公共图书馆治理结构，指所有利益相关者之间围绕公共图书馆事务而形成的权力分享机制。公共图书馆的利益相关者包括：图书馆所有者、图书馆设置者（政府）、图书馆管理者、图书馆工作人员、社会公众以及其他相关组织（企业法人、社团法人等）或个人。狭义的公共图书馆治理结构，则指“协调一个特定图书馆机构的利益相关者，尤其是图书馆所有者及其代表和馆长之间权力和利益关系的组织机构和行为规则，由此各种利益主体充分表达其主张，图书馆的所有者也因此（通过馆长）实现对图书馆的管辖和控制。”［2 ］
公共图书馆治理结构又可分为外部治理结构和内部治理结构两方面。外部治理结构指图书馆与其所处环境因素之间形成的权力协调机制，其核心是“政府—图书馆行业协会—图书馆（系统）”三者之间的权力协调机制。可见，图书馆外部治理结构主要涉及的是图书馆行业管理体制问题。公共图书馆内部治理结构指在一个特定的图书馆或图书馆系统中管理主体之间的权力分享机制，一般情况下，这种权力分享机制表现为决策层、执行层、监督层相分离又相协调的内部管理体制。在内部治理结构中，图书馆理事会处于决策层地位，即由理事会来行使决策权；执行层由馆长及其副职组成，负责执行理事会的决策；监督层由政府监督部门、社会监督部门和理事会内部监督部门构成，负责监督理事会决策行为和执行层的执行行为。无论是外部治理结构还是内部治理结构，政府的角色都是政策制定者和经费提供者，也就是说，政府在公共图书馆治理中的应然角色是立法者、监督者和经费保障者。总之，完整的公共图书馆治理结构由外部治理结构和内部治理结构组合而成（见图1）。
注：①虚线箭头表示政府对图书馆行业协会和图书馆理事会不进行直接干预和控制，但政府可以依据政策和法律对行业协会和理事会的行为进行适度监督；②虚线箭头表示图书馆行业协会与图书馆之间不存在行政隶属关系，但行业协会可以依据行业规范对图书馆的行为进行适度监督。
2 优化我国公共图书馆治理结构的关键策略
从公共治理理论视角看，我国公共图书馆治理结构的不合理、不完善主要表现为：没有实行图书馆理事会制度，因而未能形成法人治理结构；没有实施图书馆行业管理制度，因而未能形成行业自律局面；建设主体设置不合理，因而未能保障经费投入，进而政府未能发挥主导作用，也未能兑现保障经费提供的责任。所以，本文认为，实行图书馆理事会制度，实施图书馆行业管理制度，合理设置建设主体，是优化我国公共图书馆治理结构的关键策略。
2.1 图书馆理事会制——优化内部治理结构的关键
图书馆理事会（Library Trustee） 也叫“图书馆委员会”（Library Board）、“图书馆董事会”（Library Board of Directors）。图书馆理事会就是图书馆事务的集体管理主体，它的管理权限一般处于政府主管行政部门之下、馆长之上。图书馆理事会制度是指由理事会来行使决策权力的图书馆内部管理体制。图书馆理事会制度是人们面对“图书馆事务的管理权力应该交给谁”的问题而有意识地设计和选择的产物。正如一位专家指出：“对于许多重要问题的决定权，应该托付给谁？比较起来，与其托付给个人不如托付给集体较佳。集体比任何个人都能擅于评价、判断舆论和储备公共资源。……这项政策比起行政局（课）首长个人思考的政策要稳定且较少动摇。它也难接受形形色色的邪恶的政治活动的影响。”［3 ］图书馆理事会制度的产生，意味着图书馆所有者和管理者的分离，意味着图书馆管理的专业化和“去行政化”。图书馆理事会制是一种开放、民主的图书馆管理方式，是图书馆组织与管理体制的一部分，相比较于由政府或机构主管领导，或者馆长直接管理图书馆的制度安排，图书馆理事会制度能够更有效地吸纳多个利益主体参与管理并协调彼此的利益冲突，而且它还是图书馆自主管理和人民实践其在图书馆公共事务上的公民权利的重要形式。［4 ］
实行图书馆理事会制度，目的是为了完善图书馆内部治理结构，而完善的图书馆内部治理结构必须建立决策层、执行层、监督层相分离的法人治理结构。图书馆理事会被视为公共图书馆法人治理结构的核心，其理由有二：一是因为组建理事会是图书馆实施法人治理结构的根本标志（如果不是由理事会来行使图书馆事务的决策权力而是由政府来直接控制图书馆事务，那就根本谈不上法人治理结构）；二是因为图书馆法人治理结构的实际运行要靠理事会来决策和推动，或者说是因为图书馆法人治理结构能否实现“良好治理”（Good Governance）目标主要取决于理事会的决策质量。从这个意义上说，所谓的公共图书馆法人治理结构，其核心旨意是实施理事会决策制度的图书馆管理模式。可见，建立健全图书馆法人治理结构，其核心是建立健全图书馆理事会制。
在我国实行图书馆理事会制度，具有极其重要的现实意义，因为图书馆理事会制度能够适应正在深化中的事业单位改革的基本方向。众所周知，在我国，公立公共图书馆被视为事业单位（Public Service Unit），属于事业法人组织。我国正在进行的事业单位改革确立有一个基本方向——政事分开、管办分离。所谓“政事分开”，就是根据“政策”与“执行”相分离的原则，通过对“行政”与“事业”两大部门职责界限的明确划分，将公共服务的提供（安排）主体和实施主体相分离，并将两者之间的关系由传统的隶属关系转变为契约关系的一种制度安排。所谓“管办分离”，即举办者（政府）和管理者分离，也就是政府作为举办者或出资者只依据法律抓宏观协调和监督事务而不行使直接管理事业单位的权力。一旦政事分开和管办分离得以实现，政府将从公共图书馆事务的决策者位置（直接管控图书馆的人、财、物以及其他重要事务）退却出来，这就需要组建图书馆理事会来接替政府行使决策权力。深圳市事业单位改革措施已经在这方面进行了部署，如深圳市委、市政府颁布的《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》规定，“理事会是事业单位的决策权力机构，负责确定事业单位的发展战略和发展规划，行使事业单位重大事项决策权”；理事会的基本职能是，“审议决定本单位和下属单位（如有）的章程和基本管理制度，年度工作计划、工作任务、工作目标、绩效指标和服务标准，以及用人计划、激励考核机制、财务预算方案、薪酬分配方案、资产处置方案和年度报告等。”［5 ］深圳图书馆、深圳大学城图书馆、深圳少年儿童图书馆已被列入实施理事会制的事业单位名单中。
2.2 图书馆行业管理——优化外部治理结构的关键
从一般意义上说，行业管理是指政府部门和行业协会对某一行业进行互补性的双重管理的一种体制安排。需要指出的是，这种双重管理并非“多头管理”，因为行业管理体制中的政府部门和行业协会之间是分工与合作的关系，而不是领导与被领导的关系。现代意义上的行业管理和传统的政府部门管理的区别之一就是“行业管理的组织形式可以有政府和民间两种，而部门管理的组织形式则只有主管部门一种。”［6 ］
根据对上述行业管理概念的理解，我们对图书馆行业管理作如下概念界定：图书馆行业管理是指在政府有关部门的政策指导和监督下，以图书馆行业协会（简称“图书馆协会”）为行业内部事务的管理主体，赋予图书馆协会以规划、协调、规范、监督、服务等职权，由图书馆行业进行自主管理的体制安排。图书馆协会既是图书馆行业的利益代表者，又是政府与图书馆行业之间的联系纽带。由图书馆协会来独立自主地管理图书馆行业内的事务，是图书馆行业管理的基本特征。在此需要指出的是：第一，图书馆行业管理的主体决非只是图书馆协会，政府有关部门仍然必须保持图书馆行业管理的主体之一的地位；第二，“由图书馆协会来独立自主地管理图书馆行业内的事务”决不意味着政府对图书馆事务“撒手不管”。同时需要指出的是，政府部门和图书馆协会作为图书馆行业管理的“双主体”，两者之间必须形成互补性的分工与合作关系（见表1）。
表1 政府部门与图书馆协会之间分工关系
图书馆行业协会的职能至少可以包括以下几方面内容：
①推进图书馆立法，促进图书馆法治化管理；
②制定行业标准和发展规划；
③宣传图书馆核心价值，提高全民的图书馆认同度，维护图书馆行业权益；
④推动全民阅读，维护公民的求知与阅读权益；
⑤发展专业教育，培训从业人员，建立和实施图书馆员专业资格认证制度；
⑥注重协调，整合各系统、各类图书馆的资源；
⑦保证行业自律，维护图书馆形象；
⑧服务会员，维护会员合法权益。
培育和建立图书馆行业协会，是实施图书馆行业管理的必备条件。而我国尚未建立有全国性的图书馆行业协会，而只建立有“学会”系统。这就需要我们正确认识图书馆行业学会与图书馆行业协会之间的职能区别。尽管中国图书馆学会近些年不断拓展职能，承担了一些“协会”的职能，但学会毕竟是学术性社团，不宜全面承担“协会”的职能。那么，在我国如何培育图书馆行业协会呢？对此有人提出过两种方案：①把现有的中国图书馆学会彻底转型为图书馆协会，把现在学会下设的学术研究委员会抽出单独另组图书馆学会；②保持现有的中国图书馆学会的学会性，另新建“中国图书馆协会”。［7 ］当然，培育我国图书馆行业协会的方案不只限于这两种，还可以有其他方案，限于篇幅，本文不予讨论。但是，无论采取什么样的方案，培育图书馆行业协会，是实施图书馆行业管理制度的组织保障。
在我国社会主义市场经济体制不断纵深推进和加入WTO背景下，转变政府职能，对各行各业实施行业管理，已是大势所趋。正如2008年2月27日党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》所指出，“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”（重点号为笔者所加）。众所周知，在国外，公共图书馆事业发达的国家大都实施有图书馆行业管理制度，我们所熟悉的美国图书馆协会（ALA）、英国图书馆协会（LA）、澳大利亚图书馆和情报协会（ALIA）、日本图书馆协会（JLA）等图书馆行业协会在各自国家的图书馆事业发展中发挥了极其重要的作用。根据国外的经验，图书馆行业协会能够起到联系政府与图书馆的纽带作用，是阻止政府权力直接渗透到图书馆的一道防线。同时，国外的实践证明，图书馆行业发展所涉及的一些共性问题（如立法问题、职业准入问题、行业标准制定问题、行业权益保护问题、行业自律问题等）的解决可以由图书馆行业协会加以协调和推进。因此，实施图书馆行业管理制度，是图书馆行业自我管理、自律行事的前提，是优化图书馆外部治理环境的必然要求。
2.3 合理设置建设主体——优化政府投入结构的关键
对公共图书馆的发展需要来说，政府的主导作用是不可替代的。而政府的主导作用主要表现为制定有利于图书馆发展的各种政策，同时保障图书馆的运行经费。对我国的公共图书馆发展需要来说，政府的经费保障问题显得特别的重要。以往人们把我国公共图书馆经费不足的原因归咎于“政府不重视”，其实这种归因只看到了问题的表面，而未看到问题的深层原因。这一深层原因就是：政府保障公共图书馆经费投入的制度安排不合理。这种制度安排不合理主要表现为公共图书馆建设主体设置制度不合理。对公立公共图书馆来说，建设主体（或叫设置主体），是指在一个图书馆治理单元中能够负责保障公共图书馆建设所需经费的政府。我国现行的公共图书馆建设主体是按照“每一级政府都是公共图书馆的建设主体”的惯例设置的（尽管大部分乡镇、街道尚未设立图书馆）。这就意味着无论什么级别的地方政府都可以成为公共图书馆的建设主体，而不论某一级别的地方政府是否具有提供公共图书馆服务的实际能力。我们知道，公共图书馆的建设主体，其履责的基本前提是必须具有一定的经费支持能力。如果某一级别的地方政府不具有这种经费支持能力，这一地方政府就成了缺乏能力的建设主体，而缺乏实际能力的建设主体难免成为形同虚设的建设主体，无力提供覆盖全区域的、普遍平等的公共图书馆服务。我国大部分基层政府（这里主要指经济欠发达地区的县（市）及其以下地方政府）目前就处于这种“缺乏实际能力的建设主体”的状态，对此，国内已经有人通过实证研究得出结论指出，县（市）级政府“至少在可预见的未来无力独立承担建设覆盖全社会的公共图书馆服务体系的责任”,［8 ］这就是我国目前城市边远居民以及广大城镇和农村居民无法普遍平等地就近获得公共图书馆服务的根本原因所在。
实践证明，“每一级政府都是公共图书馆的建设主体”的惯例无法保障公共图书馆发展的经费需求，因而必须重新设计我国公共图书馆建设主体设置模式。综合考虑我国现行的行政管理体制和财政管理体制，同时考虑我国地域辽阔、地方经济社会发展差异悬殊的国情，应该采取多元化的建设主体设置模式。采取多元化模式的前提是首先划分出建设主体类别，然后各地根据自己的实际情况“对号入座”。建设主体的类别大体包括以下几种：
①县级政府成为独立建设主体（覆盖全县区）；
②地级市政府成为独立建设主体（只覆盖本市区）；
③直辖市和副省级城市政府成为独立建设主体（覆盖本市辖区）；①
④省、县两级政府成为联合建设主体（覆盖全县区）；
⑤中央、省、县三级政府成为联合建设主体（覆盖全县区）。
在上述类别中，第二种类别在苏州市、嘉兴市等地已有各自的实践，第三种类别在上海市、杭州市、长春市、深圳市等地已有各自的实践，第四种类别在广东省以“流动图书馆”形式得到了初步的实践（但未达到覆盖全县区的程度）。
我们认为，在可预见的将来，第二种类别和第三种类别有望成为现实（当然，其过程肯定是较长期而又艰巨的）。考虑到目前我国的县级政府“至少在可预见的未来无力独立承担建设覆盖全社会的公共图书馆服务体系的责任”，我们认为，如何促成第四种和第五种建设主体类别是当务之急。而要实现这两种建设主体设置模式，须在一定程度上突破现行的行政管理体制和财政管理体制障碍，其难度可想而知。不过，从国外的实践经验看，②这两种联合建设主体模式在我国的实现并非完全不可能。等到我们的认识和制度安排达到可行之机，这一难题有可能得到解决。创新我国公共图书馆建设主体设置模式，目的是为了建立公共图书馆运行经费投入的政府责任兑现机制，这是在我国公共图书馆治理过程中优化政府投入结构的关键所在。当然，建立公共图书馆运行经费投入的政府责任兑现机制，不能缺少法律保障，这一点是人所共知的，而且这方面的研究论述已多如牛毛，故本文不再赘述。
3 结论
（1）了解“公司法人治理结构”概念有助于准确理解和把握“公共图书馆治理结构”概念。无论是公司法人治理结构还是公共图书馆治理结构，其本质内涵是治理主体之间的权力分享机制。
（2）公共图书馆治理结构有广义所指和狭义所指，也有外部治理结构和内部治理结构之分；外部治理结构和内部治理结构共同组成完整的公共图书馆治理结构。其中，外部治理结构的核心指意是“政府—图书馆行业协会—图书馆（系统）”三者之间的权力协调机制；内部治理结构的要义是决策层、执行层、监督层相分离又相协调的权力分享机制。
（3）对我国来说，实行图书馆理事会制，是优化公共图书馆内部治理结构的关键，它所要解决的是建立图书馆法人治理结构问题，属于微观管理体制改革问题；实施图书馆行业管理制度，是优化公共图书馆外部治理结构的关键，它所要解决的主要是图书馆行业自律问题，属于中观管理体制改革问题；合理设置建设主体，是优化政府投入结构的关键，它所要解决的是公共图书馆发展中的政府主导问题（政府责任兑现问题），属于宏观管理体制改革问题。这三方面应该成为我国公共图书馆管理体制改革的重点内容。
（4）总而言之，优化公共图书馆治理结构的宗旨是理顺政府、图书馆行业协会、图书馆理事会、馆长及其副职、图书馆工作者、社会公众以及其他利益相关者之间相互制衡又相互协调的关系，以此建立民主、法治、透明、高效的公共图书馆管理体制。因此，优化公共图书馆治理结构的问题属于公共图书馆制度创新的问题。
参考文献：
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［3］（美）A.雷登逊．杨华译．美国公共图书馆的管理和经营［J］．河北图苑，1992，（4）：49-59.
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［5］中共深圳市委办公厅，深圳市人民政府办公厅．关于印发事业单位体制机制改革创新七项专项改革方案的通知［EB/OL］．［2010-06-07］．http://www.law-lib.com/law
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［6］张朝尊等．社会主义中观经济学［M］．成都：成都出版社，1992：329.
［7］顾烨青．图书馆学会与图书馆协会之辨及其思考［J］．图书馆，2009，（6）：1-6，10.
［8］邱冠华等．公共图书馆的设置与体系建设研究［J］．中国图书馆学报，2010，（2）：16-23，45.
作者简介：蒋永福（1961- ），男，黑龙江大学信息资源管理研究中心教授。