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国有资本经营预算,首先应在立法中解决现实出现的诸多问题
国有资本经营预算在中央和地方国有企业试行三年,正在积极稳妥地推进,同时出现了一些问题,如国有资本经营预算执行范围较窄、收入规模较小,国有资本经营预算的实施进度、企业范围、收支内容、管理体制等,在中央和地方、各地方间不尽一致,使其对宏观调控、收入分配和国有经济布局和结构调整的作用力受到一定限制。
国有资本经营预算是政府预算不可分割的组成部分,因此应在预算法的框架下,尽快制定《国有资本经营预算条例》,将国有资本经营预算收支范围、预算主体的权责、预算程序等法制化,是解决问题的根本途径。
《企业国有资产法》第六十条规定,国有资本经营预算应当“报本级人民代表大会批准”。这是预算法定的根本要求。对民主制衡与预算效率的权衡,要求在人大和政府之间恰当地分配国有资本经营预算的管理权限,即国有资本经营预算在编制与执行中,具有一定的弹性要求,人大应当赋予政府一定的灵活性。
在国有资本经营预算制度中,国家具有社会公共管理者和国有资产出资人双重角色。在这种前提下,“社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开”目标,不能简单地理解为割裂国有资本经营预算与政府预算。相反地,要在政府预算的大框架下,处理好政府履行预算管理职责的财政部门与履行出资人职责的部门(机构)两者间的分工关系。一方面,财政部门不能涉足国有企业的微观管理,否则容易造成政企不分;另一方面,履行出资人职责的部门(机构)不能越权编制国有资本经营预算,否则形成“第二财政”,侵害政府预算的统一性、完整性。
国有资本经营预算与公共预算等共同构成政府预算,具有相对的独立性,但两个预算的收入和支出应当保留相互划转的通道。
一方面,建立国有资本经营预算目的之一,在于适应世界贸易组织关于政府禁止向国有企业投资、补贴规则的需要,完整、独立反映政府履行国有资产出资人职责的预算收支情况。因此,除了对企业不区分所有制性质的公共财政支出,目前政府公共预算中专门用于国有企业的财政支出,今后应当通过国有资本经营预算进行安排。另一方面,企业国有资产属于全民所有,将部分国有资本经营预算收入划转政府公共预算,提高政府提供公共产品和公共服务的能力,是全体国民分享国有资本收益的一种方式。
国有资本收益在何种情形下用于社会保障支出,应安排多大比重?当前有一种观点认为,国有资本经营预算收入应全部用于社会保障,以实现全体国民分享国有资本收益。这种观点有其合理性,现行国有资本经营预算制度也已留出了必要的通道,但却过于简单化和绝对化,没有考虑到两个现实背景:一是按照权责对等原则,国有资本收益由全民共享的同时,国有资本损失也要由全民承担。除社会保障历史欠账问题外,国有企业还面临着生态环境恢复治理、产业结构调整升级等诸多改革和发展问题。其所需支付的成本,即国有资本损失,还需要由国有资本经营预算承担。二是在社会主义市场经济体制下,国有资本是国家增强宏观调控能力的重要物质基础。在未来很长一段时间内,增强国有经济的竞争力、控制力、影响力,仍将是经济建设的重要任务。在这样的背景下,国家收取的国有资本收益不可能完全用于社会保障支出。
结合国有资本经营预算试行情况,在研究《国有资本经营预算条例》时,下列问题应当进行充分论证,并做出更加有效的制度安排。
首先,应强化国有资本经营预算收入的约束力。一是将国家出资企业上缴国有资本收益上升为法定义务,明确国家出资企业及其负责人的相应责任。二是进一步发挥履行出资人职责的部门(机构)作用,明确其监督国家出资企业上缴国有资本收益的权利和责任。三是加强与国有资本收益密切相关的财务基础工作等。
第二,在社会公共管理层面,推进国有资本经营预算支出的科学化精细化管理,通过预算引导企业合理配置资源。研究预算目标分解方法、开展国有资本经营预算绩效考核、探索科学的预算项目计分及排序方法,按照预算目标相关性、项目资本收益率、企业历史绩效等指标,为项目计分和排序,以此为依据安排预算支出。另外,要巩固过去三十年的国有企业改革成果,遏制一些国家出资企业利用国有资本在一般竞争性行业、“三产”等辅业的投资偏好。
第三,加强国有资本存量调整的预算管理。目前,国有资本经营预算管理的重点是对增量即企业利润的收取和分配。但下一步国有资本经营预算若要发挥更大作用,应当将近15万亿元的国有资本存量调整纳入制度视野。
第四,健全国有资本经营预算收支范围。应当将各级政府及其部门履行国有资产出资人职能的其他财政收支纳入国有资本经营预算收支范围。同时,国家以减持或者划转方式充实社会保障基金的国有资产,也应当通过国有资本经营预算列收列支反映。
第五,确定编制国有资本经营预算的政府级次。根据中国国有资产分布状况,没有国家出资企业的地方政府,可不设立国有资本经营预算。
最后,为了实现预算决策最优化,消除信息不对称,应在立法中要求建立国有资本经营预算信息管理系统,并披露相关信息。■
作者均供职于财政部企业司,本文不代表所在单位观点
国有资本经营预算在中央和地方国有企业试行三年,正在积极稳妥地推进,同时出现了一些问题,如国有资本经营预算执行范围较窄、收入规模较小,国有资本经营预算的实施进度、企业范围、收支内容、管理体制等,在中央和地方、各地方间不尽一致,使其对宏观调控、收入分配和国有经济布局和结构调整的作用力受到一定限制。
国有资本经营预算是政府预算不可分割的组成部分,因此应在预算法的框架下,尽快制定《国有资本经营预算条例》,将国有资本经营预算收支范围、预算主体的权责、预算程序等法制化,是解决问题的根本途径。
《企业国有资产法》第六十条规定,国有资本经营预算应当“报本级人民代表大会批准”。这是预算法定的根本要求。对民主制衡与预算效率的权衡,要求在人大和政府之间恰当地分配国有资本经营预算的管理权限,即国有资本经营预算在编制与执行中,具有一定的弹性要求,人大应当赋予政府一定的灵活性。
在国有资本经营预算制度中,国家具有社会公共管理者和国有资产出资人双重角色。在这种前提下,“社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开”目标,不能简单地理解为割裂国有资本经营预算与政府预算。相反地,要在政府预算的大框架下,处理好政府履行预算管理职责的财政部门与履行出资人职责的部门(机构)两者间的分工关系。一方面,财政部门不能涉足国有企业的微观管理,否则容易造成政企不分;另一方面,履行出资人职责的部门(机构)不能越权编制国有资本经营预算,否则形成“第二财政”,侵害政府预算的统一性、完整性。
国有资本经营预算与公共预算等共同构成政府预算,具有相对的独立性,但两个预算的收入和支出应当保留相互划转的通道。
一方面,建立国有资本经营预算目的之一,在于适应世界贸易组织关于政府禁止向国有企业投资、补贴规则的需要,完整、独立反映政府履行国有资产出资人职责的预算收支情况。因此,除了对企业不区分所有制性质的公共财政支出,目前政府公共预算中专门用于国有企业的财政支出,今后应当通过国有资本经营预算进行安排。另一方面,企业国有资产属于全民所有,将部分国有资本经营预算收入划转政府公共预算,提高政府提供公共产品和公共服务的能力,是全体国民分享国有资本收益的一种方式。
国有资本收益在何种情形下用于社会保障支出,应安排多大比重?当前有一种观点认为,国有资本经营预算收入应全部用于社会保障,以实现全体国民分享国有资本收益。这种观点有其合理性,现行国有资本经营预算制度也已留出了必要的通道,但却过于简单化和绝对化,没有考虑到两个现实背景:一是按照权责对等原则,国有资本收益由全民共享的同时,国有资本损失也要由全民承担。除社会保障历史欠账问题外,国有企业还面临着生态环境恢复治理、产业结构调整升级等诸多改革和发展问题。其所需支付的成本,即国有资本损失,还需要由国有资本经营预算承担。二是在社会主义市场经济体制下,国有资本是国家增强宏观调控能力的重要物质基础。在未来很长一段时间内,增强国有经济的竞争力、控制力、影响力,仍将是经济建设的重要任务。在这样的背景下,国家收取的国有资本收益不可能完全用于社会保障支出。
结合国有资本经营预算试行情况,在研究《国有资本经营预算条例》时,下列问题应当进行充分论证,并做出更加有效的制度安排。
首先,应强化国有资本经营预算收入的约束力。一是将国家出资企业上缴国有资本收益上升为法定义务,明确国家出资企业及其负责人的相应责任。二是进一步发挥履行出资人职责的部门(机构)作用,明确其监督国家出资企业上缴国有资本收益的权利和责任。三是加强与国有资本收益密切相关的财务基础工作等。
第二,在社会公共管理层面,推进国有资本经营预算支出的科学化精细化管理,通过预算引导企业合理配置资源。研究预算目标分解方法、开展国有资本经营预算绩效考核、探索科学的预算项目计分及排序方法,按照预算目标相关性、项目资本收益率、企业历史绩效等指标,为项目计分和排序,以此为依据安排预算支出。另外,要巩固过去三十年的国有企业改革成果,遏制一些国家出资企业利用国有资本在一般竞争性行业、“三产”等辅业的投资偏好。
第三,加强国有资本存量调整的预算管理。目前,国有资本经营预算管理的重点是对增量即企业利润的收取和分配。但下一步国有资本经营预算若要发挥更大作用,应当将近15万亿元的国有资本存量调整纳入制度视野。
第四,健全国有资本经营预算收支范围。应当将各级政府及其部门履行国有资产出资人职能的其他财政收支纳入国有资本经营预算收支范围。同时,国家以减持或者划转方式充实社会保障基金的国有资产,也应当通过国有资本经营预算列收列支反映。
第五,确定编制国有资本经营预算的政府级次。根据中国国有资产分布状况,没有国家出资企业的地方政府,可不设立国有资本经营预算。
最后,为了实现预算决策最优化,消除信息不对称,应在立法中要求建立国有资本经营预算信息管理系统,并披露相关信息。■
作者均供职于财政部企业司,本文不代表所在单位观点